我國責任政府的構(gòu)建困境及其路徑選擇

(四川大學 四川 成都 610000)

我國責任政府的構(gòu)建困境及其路徑選擇

陳奕瑩

(四川大學四川成都610000)

我國正處于一個社會轉(zhuǎn)型期，政府面臨著一些新的問題和新的挑戰(zhàn)，構(gòu)建責任政府是應(yīng)對這些新挑戰(zhàn)的必然選擇。本文分析了我國當前責任政府構(gòu)建過程中存在的問題，并從制度建設(shè)方面探討了我國責任政府的實現(xiàn)途徑。

責任政府；構(gòu)建困境；實現(xiàn)路徑

當今世界時時刻刻都在發(fā)生著深刻的變化，這給世界各國的政府提出了新的挑戰(zhàn)，民主政治和民主行政成為人們討論得越來越多的話題。經(jīng)歷了二十多年改革開放的影響，中國政府正面臨著一個處于高速全球化和市場化的極其復(fù)雜的社會，新的挑戰(zhàn)和新的問題給予了當代政府一些新的壓力。從全能政府到有限政府、效率政府、廉潔政府、服務(wù)政府、法治政府、責任政府的轉(zhuǎn)變正是政府對這些新挑戰(zhàn)的積極回應(yīng)，而構(gòu)建責任政府，則是政府功能轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，因為只要一個政府真正成為責任政府，那它也就會是一個有限的、效率的、廉潔的、服務(wù)的、法治的政府。責任政府是民主行政的必然結(jié)果，它強化了政府與其職權(quán)相對應(yīng)的責任意識，構(gòu)建現(xiàn)代意義上的責任政府，是政府對于順應(yīng)時代潮流的積極回應(yīng)，是重建政府合法性的必由之路。

一、責任政府的內(nèi)涵

責任政府的內(nèi)涵在不同的學科視野和不同的層次上有不同的理解。從政治學上說，責任政府關(guān)注的是現(xiàn)代民主社會里各種政府體制下的政府的政治責任的問題，即政府權(quán)力與統(tǒng)治的合法性問題，認為政府權(quán)力來源于公眾的授予，責任政府強調(diào)政府與公眾之間的一種契約關(guān)系[1]。從法學上說，責任政府是指政府對行政負法律上的責任，強調(diào)的是政府違反憲法或法律時承擔的否定性后果[2]。從公共行政學角度來說，政府責任是指政府組織及其公職人員在整個社會中履行的職能和義務(wù)，即法律和社會所要求的義務(wù)[3]。總體來說，責任政府都是從政府責任引申出來的概念，它應(yīng)該包含四個要素：責任主體、責任受體、責任內(nèi)容和責任機制[4]。因此，本文對責任政府的理解是：政府的一切行政行為必須符合和有利于社會公民的意志和利益，在行使職責過程中積極承擔政治責任、行政責任、法律責任和道德責任，并接受來自行政系統(tǒng)內(nèi)部和外部的制度控制以保證責任的實現(xiàn)。

二、我國責任政府的構(gòu)建困境

(一)責任缺位較為嚴重。改革開放以來，我國著力于深化行政管理體制改革，政府職能逐步由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，已初步取得一些成效，但是目前仍然存在許多問題，尤其是政府責任缺位較為嚴重。政府與市場的分工沒有協(xié)調(diào)好，政府大包大攬，管了許多不該管、管不了也管不好的事情；一些政府部門權(quán)責脫節(jié)、有權(quán)無責，有的部門之間職責沒有分清，辦事相互推諉，工作效率低下；一些政府該管的事情卻沒有管好甚至根本沒管，行政管理體制不夠健全等等。這些都對政府提升自我管理能力，實現(xiàn)全能政府向有限政府職能轉(zhuǎn)變提出了迫切要求。

(二)行政工作法治化程度不高。我國政府在長期的行政管理體制改革過程中，一直強調(diào)建設(shè)法治政府，依法行政，但是我們不得不看到，目前我國政府行政運作的法治化程度仍然不高。主要表現(xiàn)在：行政立法較為滯后，許多政府部門制定不合理的“內(nèi)部文件”、“內(nèi)部規(guī)定”等，使得他們的部門違法行為有了變相支撐，披上“合理”“合法”的外衣；行政執(zhí)法中存在著有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象，濫用職權(quán)、行政越權(quán)、知法犯法、行政腐敗等行為也是屢禁不止；行政機關(guān)及其公務(wù)員往往聽從行政領(lǐng)導(dǎo)人的指示和命令辦事，或者以一些政策性文件為依據(jù)行使行政職權(quán)，而不是以法律為依據(jù)。

(三)行政問責機制不夠完善。構(gòu)建責任政府必須以建立完善的責任機制為前提，我國的行政問責機制從初步建立到不斷完善的過程中依然存在著諸多問題。具體表現(xiàn)在六個方面：一是問責主體不清晰，目前一些個案都是行政機關(guān)的上級官員對下級官員問責，而人民代表大會作為權(quán)力主體，卻沒有有效發(fā)揮其對行政機關(guān)的監(jiān)督功能，同時公民由于缺乏監(jiān)督途徑，也沒能真正成為問責主體，這就難以保證官員問責制問責的公平公正性和制度化；二是問責客體不確定，目前的問責主要是針對政府的正職，而對副職或者地方黨委問責相對較少，“對誰問責”成為目前亟待解決的問題；三是問責依據(jù)不明確，對于“什么事情應(yīng)該問責”還規(guī)定得不夠明確，目前多是集中在行政違法的責任追究上，但對于行政效率低下、服務(wù)供給不足等問題尚未作出具體的規(guī)定，間接制約了官員問責制的功能；四是責任內(nèi)容劃分不清，對于該追究官員的什么責任還沒有劃分清楚，目前的責任追究多注重行政責任和道德責任，而法律責任和政治責任追究得相對較少，對于直接責任與間接責任、集體責任與個人責任等都缺乏明確的劃分；五是問責程序不規(guī)范，現(xiàn)行的問責機制尚缺乏一套規(guī)范的問責程序，使得問責過程中個人的主觀色彩比較濃烈，問責過程可能出現(xiàn)不公平現(xiàn)象；六是問責救濟途徑不暢通，官員在被追究了責任后，沒有法律規(guī)定的救濟途徑可以進行權(quán)利訴求，使得他們的權(quán)利得不到應(yīng)有的保障。

(四)行政監(jiān)督力度有待加強。目前，我國的監(jiān)督途徑很多，包括政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督以及群眾監(jiān)督等等，但是在實踐中，我國的行政監(jiān)督機制還未發(fā)揮出有效的作用。當前我國的行政監(jiān)督體制還存在著一些問題：一是多元化的監(jiān)督力量缺乏有力的整合，雖然各方監(jiān)督力量很多，但是沒有相應(yīng)的機制將各方力量整合起來，使得監(jiān)督合力較弱；二是行政監(jiān)督法制化程度不高，關(guān)于行政監(jiān)督的法律法規(guī)還非常缺乏，這會導(dǎo)致行政監(jiān)督缺乏公正性；三是監(jiān)督主體地位不高，權(quán)力機關(guān)和社會組織的監(jiān)督作用還不夠大；四是監(jiān)督渠道不暢通，監(jiān)督效能低下，多種監(jiān)督方式?jīng)]有很好的結(jié)合起來，使得監(jiān)督的范圍和力度受到限制；五是對行政監(jiān)督者的制約措施不到位，我國行政權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力沒有明確的職權(quán)界限，容易造成行政監(jiān)督機關(guān)權(quán)力的濫用；六是當前我國的行政監(jiān)督多偏重于事后監(jiān)督，而事前監(jiān)督和事中監(jiān)督相對不夠重視，從而使得監(jiān)督的作用多發(fā)揮在懲罰上，而不是預(yù)防上。

三、構(gòu)建責任政府的實現(xiàn)路徑

(一)加快政府職能轉(zhuǎn)變。構(gòu)建責任政府，必須要加快從全能型政府向有限政府的職能轉(zhuǎn)變。政府的責任必須是有限的，政府只能全力管好自己該管的事情，不該管的事情和管不了的事情應(yīng)該放權(quán)，交由市場和社會公眾去管理，政府一味地追求大包大攬只會得到什么都要管卻什么都管不好的結(jié)果。職能的轉(zhuǎn)變強調(diào)兩點：一是要強化政府的社會管理職能，具體表現(xiàn)在要加強社會公共政策的研究，完善實施機制，化解社會矛盾，完善社會保障體系；加強社會治理，預(yù)防打擊違法犯罪現(xiàn)象，維護公共安全，維護公民的合法利益；提高政府化解公共危機的能力，維護公共秩序和社會穩(wěn)定。二是要強化政府的公共服務(wù)職能，具體表現(xiàn)在加大政府對公共產(chǎn)品和服務(wù)的投資，大力發(fā)展醫(yī)療、教育、文化、科技、體育、衛(wèi)生、社會保障和環(huán)境保護等公共事業(yè)，不斷完善公共服務(wù)機制，提高公共服務(wù)效率等。

(二)加強行政法治化建設(shè)。構(gòu)建責任政府，必須要加強政府的法治化建設(shè)，推進依法行政。將政府的行政工作納入法治化的軌道，要求國家行政機關(guān)及其公務(wù)員必須依照憲法和法律所賦予的職責權(quán)限，在法律許可的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律規(guī)定的程序管理國家行政事務(wù)和社會公共事務(wù)，并采取相應(yīng)的措施預(yù)防行政違法行為的發(fā)生，對行政違法行為進行合法的懲處。完善我國政府的行政法制建設(shè)，具體來說需要做到以下幾點：一是加強行政立法，填補眾多領(lǐng)域的法律空白，使得政府行政職權(quán)和行政行為有法律依據(jù)，對政府的責任與權(quán)力作出明確的規(guī)定，并對行政違法和失職行為的后果及應(yīng)該承擔的責任進行細化；二是立法過程中要廣泛征求社會公眾的意見，充分發(fā)揚民主精神，通過民主決策進行行政立法；三是加強對行政執(zhí)法的監(jiān)督，要求行政人員在執(zhí)法過程中必須堅持責權(quán)統(tǒng)一、程序正當?shù)仍瓌t，對于濫用職權(quán)、知法犯法、行政違法行為要追究相關(guān)人員的法律責任；四是要培養(yǎng)公務(wù)員的責任意識，增強公務(wù)員的法律素質(zhì)，在公務(wù)員群體中普及法律知識，同時加強社會公眾的法律意識，在全社會樹立起法律面前人人平等和法律至上的現(xiàn)代法治理念。通過不斷的政府及公眾的共同努力，法治政府建設(shè)才能一點點取得成效，不斷完善我國行政法治體系。

(三)完善行政問責制。問責機制的推廣對于我國責任政府的構(gòu)建具有重要意義，要完善行政問責制，需要做到以下幾點：一是明確問責的主體，憲法規(guī)定其他國家機關(guān)受到人民代表大會的監(jiān)督，對其負責，所以人民代表大會是官員問責的主體，同時，社會公眾也應(yīng)該是問責的主體，這是暢通民意、提高民眾對政府官員問責參與性的前提。二是明確責任主體，即問責的對象，責任主體應(yīng)該包括中央和地方各級政府、各級政府的所屬部門及行政工作人員，他們對社會公眾負責，是問責的對象。三是要遵循權(quán)責統(tǒng)一原則，保證政府官員有一定的權(quán)力，滿足有責必有權(quán)的要求，使其能夠真正的承擔相應(yīng)的行政責任。四是要明確問責制的范圍和內(nèi)容，使得官員能夠合理行使權(quán)力，對公眾負責，既做到有責必究，又可避免盲目擴大責任范圍，阻礙問責的進行。五是要完善問責的程序，包括責任的認定程序、問責的啟動程序、問責的回應(yīng)程序和問責的救濟程序等，使得整個問責的過程有法可依，確保問責過程的公平公正性，使官員的責任意識通過責任追究制度的具體實踐得到加強。

(四)完善行政監(jiān)督機制。我國責任政府的監(jiān)督機制包括民主監(jiān)督機制、法律監(jiān)督機制和政德監(jiān)督機制。完善我國的行政監(jiān)督機制，可以從以下幾點入手：一是完善行政監(jiān)督的法規(guī)制度建設(shè)，頒布《行政監(jiān)督法》，從立法的層面上對行政監(jiān)督的主體、客體、內(nèi)容、程序等作出詳盡的規(guī)定，制定一系列專門監(jiān)督的法律，如追究法、罷免法、個案監(jiān)督條例等等，將監(jiān)督具體化、增強監(jiān)督的可操作性。二是完善行政監(jiān)督體制，將內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督相結(jié)合。一方面要強化內(nèi)部監(jiān)督，完善政府內(nèi)部的監(jiān)督機制，保持行政監(jiān)督機構(gòu)的獨立性，同時要加強行政程序的立法，從而提高行政機關(guān)的負責程度，從源頭上控制行政權(quán)力的行駛；另一方面要加強外部監(jiān)督，重視人民代表大會對政府的監(jiān)督作用，提高其監(jiān)督的地位，可以在人大機關(guān)設(shè)立專門的監(jiān)督委員會實施對政府的監(jiān)督，同時強化黨政監(jiān)督、社會組織監(jiān)督、群眾參與監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。三是要增加政府行政行為的透明度，完善政務(wù)公開制度，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時引入新聞曝光案件追查制度，充分發(fā)揮新聞輿論的監(jiān)督作用。四是要強化道德責任，在公務(wù)員隊伍中強化責任意識，普及問責制度，從源頭上對公務(wù)員的行政工作進行監(jiān)督。

[1]王成棟.政府責任論[M].北京：中國政法大學出版社，1999：70-80.

[2]張曉泉.政府責任與責任政府若干問題研究述評[J].許昌學院學報.2003(6).

[3]張成福.責任政府論[J].中國人民大學學報.2000(2).

[4]蔣勁松.責任政府新論[M].北京：中國社會科學文獻出版社，2005：33.

陳奕瑩(1992-)，女，漢族，重慶人，碩士研究生，四川大學公共管理學院行政管理專業(yè)，研究方向公共政策與社會治理。