民族地區(qū)公共文化服務(wù)中存在的問題及對策
——以湖北省長陽土家族自治縣為例

呂正枚

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100081)

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民族地區(qū)公共文化服務(wù)中存在的問題及對策
——以湖北省長陽土家族自治縣為例

呂正枚

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100081)

隨著黨和國家政策的全面實施，民族地區(qū)公共文化服務(wù)取得了長足進步，但是在發(fā)展的過程中存在一些問題，本文通過介紹長陽縣當(dāng)前公共文化服務(wù)的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)主要有以下問題：公眾參與意識不強；公共文化產(chǎn)品的供給主體單一、供給結(jié)構(gòu)不夠合理；公共文化產(chǎn)品經(jīng)營模式粗放，資源浪費嚴(yán)重；重投入輕維護，公共文化產(chǎn)品更新機制欠缺，并針對這些問題提出了相應(yīng)的建議。

民族地區(qū)；公共文化服務(wù)；長陽縣

一、引言

(一)問題提出

民族地區(qū)的公共文化服務(wù)體系建設(shè)是中國社會主義文化建設(shè)的重要組成部分。加強民族地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)，不僅要滿足民族地區(qū)群眾基本文化需求、使少數(shù)民族地區(qū)共享改革成果的迫切要求，而且還保證少數(shù)民族地區(qū)繁榮發(fā)展、團結(jié)穩(wěn)定的客觀要求。近年來，黨和國家制定了一系列推進民族地區(qū)公共文化服務(wù)建設(shè)的政策，如2007年《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》、2011年《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》等。這些政策在民族地區(qū)實施的效果如何，在實施中遇到哪些障礙，存在哪些問題，弄清這些問題，是進一步完善有關(guān)政策，推進民族地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的前提條件。本文以長陽土家族自治縣為例，分析其在公共文化服務(wù)中存在的問題，并結(jié)合國內(nèi)外的經(jīng)驗，提出相應(yīng)的對策。

(二)文獻綜述

當(dāng)前我國學(xué)者對公共文化服務(wù)方面的研究比較多，主要集中在兩個方面，一是存在問題：胡稅根、李嬌娜認(rèn)為我國公共文化服務(wù)的發(fā)展存在著較多的問題和不足，它包括:公共文化服務(wù)經(jīng)費投入占財政總支出的比例下滑，導(dǎo)致公共文化服務(wù)投入不足；公共文化服務(wù)的投入產(chǎn)出比偏低，公共文化服務(wù)的效率有待提升；公共文化服務(wù)的供給質(zhì)量偏低，公民滿意度和社會效益亟待提升；公共文化服務(wù)非均等化問題較為嚴(yán)重，公共文化服務(wù)供給有失公平[1]。陳燦芬認(rèn)為，我國的公共文化服務(wù)體系還有待于健全和完善，特別是在邊遠(yuǎn)的農(nóng)村，公共文化服務(wù)設(shè)施還比較落后，公共文化產(chǎn)品供給不足，公共文化服務(wù)體系還很不完善，并用“三個不適應(yīng)”來歸納其中存在的問題:政府投入與人民群眾日益增長的文化需求不適應(yīng)；公共文化服務(wù)設(shè)施與公共文化服務(wù)功能不適應(yīng)；公共文化服務(wù)隊伍與公共文化服務(wù)職能不相適應(yīng)[2]。崔榮認(rèn)為民族地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)政策實施中存在以下問題：公共文化事業(yè)經(jīng)費投入仍然不足，公共文化基礎(chǔ)設(shè)施、設(shè)備建設(shè)發(fā)展滯后，公共文化人才隊伍建設(shè)仍然乏力，公共文化事業(yè)投入政策較為單一，沒有形成多元化的投入機制，部分文化政策在民族地區(qū)執(zhí)行中存在嚴(yán)重缺陷[3]。

另一方面是解決的對策，齊勇鋒、李平凡認(rèn)為，要總結(jié)一段時期以來的公共文化發(fā)展決策、文化監(jiān)督和執(zhí)法的實踐經(jīng)驗，將運行有效的公共文化服務(wù)政策逐步上升到法律法規(guī)層面[4]。張麗萍認(rèn)為，需要整合全社會的力量參與，積極運用市場機制，以公共服務(wù)預(yù)算作為基本的運行平臺與制度載體，通過政府采購、委托承辦、承包等形式，吸引社會力量參與公共文化服務(wù)，推動公共文化服務(wù)的市場化和社會化[5]。胡稅根、李嬌娜認(rèn)為，首先要構(gòu)建科學(xué)有效的公共文化服務(wù)評估指標(biāo)體系，在此基礎(chǔ)之上，要對公共文化服務(wù)從橫向和縱向兩個維度進行績效評價和動態(tài)監(jiān)測。通過評價公共文化服務(wù)發(fā)展績效，明確我國公共文化服務(wù)發(fā)展需要急迫解決的問題，以促進我國公共文化服務(wù)工作取得切實的成效[6]。索曉霞，蔣萌認(rèn)為民族地區(qū)的公共文化服務(wù)要堅持以下原則即政府主導(dǎo)和社會共建相結(jié)合的原則、繼承傳統(tǒng)與鼓勵創(chuàng)新的原則、文化培育和文化需求相結(jié)合的原則、文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和多樣化相結(jié)合的原則、文化的開放性與安全性相結(jié)合的原則[7]。

當(dāng)前我國學(xué)者對公共文化服務(wù)方面的研究成果較多，這為本文的研究提供了豐富的參考資料，奠定了良好的基礎(chǔ)。但是的當(dāng)前學(xué)者對民族地區(qū)的公共文化服務(wù)關(guān)注的較少，因此在民族地區(qū)公共文化服務(wù)方面存在較大的研究空間。

二、長陽縣公共文化服務(wù)的概況

長陽位于武陵山區(qū)、鄂西南清江中下游，是十九萬年前“長陽人”的故鄉(xiāng)，素有“巴人故里”和“土家族發(fā)祥地”之稱，2009年長陽縣制定了“文化強縣”的目標(biāo)，近幾年，長陽縣政府全面推進“文化大鄉(xiāng)鎮(zhèn)”建設(shè)和“生態(tài)文化名村”的創(chuàng)建，發(fā)揮新建成體育館的作用，加快博物館改造升級，提高圖書館、展覽館、文化館和活動中心等公共文化活動場館的管理和服務(wù)水平，建立文藝演出常態(tài)化機制，吸引高雅藝術(shù)團隊、農(nóng)村特色藝術(shù)團隊到長陽演出，每年至少舉辦1次大型主題文藝匯演。豐富和增加長陽廣場、親水平臺、土家風(fēng)情街等公共場所中具備地標(biāo)性建筑物的巴土文化元素，進一步拓展民族文化內(nèi)涵，將土家建筑文化與民俗特色文化、影視文化融為一體，打造休閑觀光的“巴土文化名片”。豐富群眾性文化活動，堅持面向基層、面向群眾，進一步完善機制，整合資源，繼續(xù)辦好每5年一屆的農(nóng)村文藝匯演，每三年一屆的職工文藝匯演、每兩年一屆的“文明之花”文藝展演，每年一屆的書畫美術(shù)大賽等群眾文化活動。精心舉辦縣鄉(xiāng)文化藝術(shù)節(jié)，鼓勵支持各級各類文藝專業(yè)協(xié)會、鄉(xiāng)村文藝演出隊按照規(guī)范化、市場化運作機制，開展健康向上的群眾文化活動，不斷豐富城鄉(xiāng)人民群眾精神生活。

目前，長陽縣以有縣級歌舞團1個、文化館1所、展覽館1所、博物館1所、圖書館1所、文化廣場1個、體育館1個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站11個，標(biāo)準(zhǔn)化農(nóng)家書屋154個、文化信息資源共享工程村級服務(wù)點154個，從2012年起，縣、鄉(xiāng)兩級政府每年配套47.5萬元資金實行“三館一站”免費開放，縣文化館、圖書館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站全部實現(xiàn)無障礙、零門檻進入，讓全民共享文化資源。生態(tài)文化名村①有50個，11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有線網(wǎng)絡(luò)全部實現(xiàn)光纖聯(lián)網(wǎng)，全縣累計架設(shè)光、電纜1500公里，光纜通行政村108個，全縣有線電視用戶達到3.2萬戶，有線覆蓋率達到25%；配發(fā)安裝20戶以上村村通直播衛(wèi)星接收設(shè)備6700套；建立了縣有文化館、圖書館等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有綜合文化站，村有文化活動室的公共文化服務(wù)體系，基本形成了公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[8]。

三、長陽土家族自治縣公共文化服務(wù)中存在的問題及原因分析

(一)社會公眾的參與意識不強。

公共文化活動的主體是人民群眾，所有的公共文化活動都是為其而服務(wù)的。但是在長陽縣人們對公共文化活動的參與意識卻不是很強。很多人有空閑的時間都是在家里看電視。而在農(nóng)村，村中的很多公共文化設(shè)施都沒有得到有效的利用，很多東西都成了一個擺設(shè)。比如村中的農(nóng)家書屋，幾乎沒有閱讀者。這主要是因為在民族地區(qū)由于受到經(jīng)濟等原因的影響人們的文化素質(zhì)普遍偏低，同時他們對一些公共文化的重要性認(rèn)識不足，從而導(dǎo)致在公共文化的服務(wù)中人們的積極性不高，參與意識不強。

(二)公共文化產(chǎn)品經(jīng)營模式粗放，資源浪費嚴(yán)重。

公共文化產(chǎn)品的經(jīng)營是公共文化服務(wù)的核心環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)公共文化服務(wù)正的外部效應(yīng)的關(guān)鍵過程，更是建立公共文化內(nèi)生機制，擴大公共文化服務(wù)再生產(chǎn)的重要過程。然而，長陽縣在公共文化產(chǎn)品經(jīng)營過程中的問題卻很突出。一是經(jīng)營管理主體單一，政府協(xié)調(diào)壓力過大。如該地“農(nóng)家書屋”采用一級政府主管，縣文化局協(xié)管的經(jīng)營模式。這樣的雙重領(lǐng)導(dǎo)方式不僅加重了各級政府的協(xié)調(diào)壓力，而且容易造成權(quán)力交叉，相會推諉責(zé)任局面。二是專業(yè)人才缺乏，負(fù)責(zé)管理的人員也是身兼多職，既要搞好自己本職工作，也要負(fù)責(zé)相關(guān)公共文化產(chǎn)品的管理工作。該縣的“農(nóng)家書屋”就掛靠在村委會，由村支書全權(quán)負(fù)責(zé)“農(nóng)家書屋”的圖書借出、收回、記錄、年終結(jié)算并向上級總結(jié)匯報等工作。這種單一權(quán)威經(jīng)營模式，一方面它的非專業(yè)化和非專門化導(dǎo)致管理工作效率低下，另一方面也不能很好地監(jiān)測民間文化的發(fā)展趨勢，從而把公共文化服務(wù)處于一個封閉的單鏈條中，不能和外界交換信息，汲取營養(yǎng)，阻斷了公共文化產(chǎn)品的內(nèi)生機制。

(三)重投入輕維護，公共文化產(chǎn)品更新機制欠缺。

預(yù)算—投入—經(jīng)營—評估—維護—更新—擴大再投入是公共文化產(chǎn)品供給的一個有機過程，這個過程中任何一個環(huán)節(jié)的缺失都會弱化公共文化產(chǎn)品的外部效益。當(dāng)?shù)卣陧椖款A(yù)算是投入了很大的精力，爭取把預(yù)算做多做大，從而申請到更多的專項資金。然而，“評估—維護—更新”這幾個環(huán)節(jié)幾乎處于空白狀態(tài)，政府甚至連開展這幾項工作的意識都沒有。長陽制訂了文化強縣的目標(biāo)，對各種公共文化設(shè)施都制定的詳細(xì)的發(fā)展規(guī)劃，但是在很多時候只是在注重當(dāng)前投入的需要，很少關(guān)注其后期維護的需求。如長陽縣博物館已經(jīng)有13年沒有維修過，從外面看特別破舊，里面的陳設(shè)更是多年沒有更新。

(四)公共文化產(chǎn)品的供給主體單一、供給結(jié)構(gòu)不夠合理。

公共文化產(chǎn)品總體上屬于準(zhǔn)公共物品，因而有兩種生產(chǎn)方式，即公共生產(chǎn)和非公共生產(chǎn)。公共生產(chǎn)有包括政府直接生產(chǎn)、委托生產(chǎn)和合同外包[9]。長陽縣在公共文化產(chǎn)品的供給過程中主要采用了政府直接生產(chǎn)和委托生產(chǎn)兩種方式。首先，對于農(nóng)家書屋等場所的修建由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供土地，然后由縣文化局通過競投標(biāo)，使用各級配套資金委托有資質(zhì)、信譽高的生產(chǎn)機構(gòu)進行公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)，政府在生產(chǎn)過程中起著監(jiān)督、調(diào)控的作用，這種生產(chǎn)模式則是公共委托生產(chǎn)。在這種生產(chǎn)模式主導(dǎo)下，一方面政府協(xié)調(diào)、監(jiān)督壓力過大，另一方面由于文化局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府各自的利益取向不同，職責(zé)不同，很容易造成相互推諉責(zé)任，互相拆臺的局面。其次，農(nóng)家書屋中圖書以及電腦多媒體等硬件資源的配備由省文化廳統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一采購、統(tǒng)一配套，縣級文化局則負(fù)責(zé)安裝和裝備的調(diào)試。這種生產(chǎn)模式從縣政府層級角度來說屬于政府直接生產(chǎn)。在這種模式的主導(dǎo)下，政府全權(quán)負(fù)責(zé)公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給，公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給是一個完整的鏈條。這種生產(chǎn)機制受計劃經(jīng)濟體制影響很大，一方面它可以較快地整合現(xiàn)有資源，提高產(chǎn)品公共文化產(chǎn)品配置效率，有利于政府對整個公共文化市場的監(jiān)控；而另一方面他卻因為生產(chǎn)體制的僵化而導(dǎo)致生產(chǎn)結(jié)構(gòu)缺乏合理性。由于圖書等公共文化產(chǎn)品的供給均由政府統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一配套，并未建立雙向的反饋溝通機制，因而廣大公共文化產(chǎn)品消費主體的意見和建議得不到體現(xiàn)，他們的實質(zhì)性需求也就得不到滿足，這也在一定程度上造成了當(dāng)?shù)毓参幕a(chǎn)品供需失衡，弱化了公共文化服務(wù)的外部受益。

四、改善民族地區(qū)公共文化的對策建議

長陽縣公共文化服務(wù)中存在的問題在許多民族地區(qū)都同樣存在，那么，怎樣走出具有長陽特色的公共文化產(chǎn)品供給、管理道路？筆者認(rèn)為具體來說，政府應(yīng)該做到以下幾個方面。

(一)制訂社會參與政策，促成公共文化服務(wù)體系建設(shè)的多元投入機制

當(dāng)前民族地區(qū)公共文化的供給主體較為單一，因此它們應(yīng)綜合運用多種投資工具和財稅優(yōu)惠政策，廣泛吸引社會資本和產(chǎn)業(yè)資本進入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，逐漸形成政府投入為主導(dǎo)，社會力量廣泛參與的多元投入機制。同時，民族地區(qū)還可以借鑒國內(nèi)外資金投入經(jīng)驗。例如，在國內(nèi)，浙江省采用了“以獎代補”“項目申報”“國有民營”“國助民辦”等機制來推動公共文化服務(wù)的管理，取得了較好的效果。在國外，美國的公共文化投入中，社會贊助占了很大比例，如在美國藝術(shù)團體資金中，58%來自市場收入，36%為捐款，政府資助僅占6%；在法國，其政府部門也會通過減免稅等政策來鼓勵企業(yè)為文化發(fā)展提供幫助，對支持文化事業(yè)的企業(yè)給予享受3%左右的稅收優(yōu)惠。

(二)完善人才培養(yǎng)政策，加強民族地區(qū)公共文化服務(wù)人才隊伍建設(shè)

一是繼續(xù)貫徹2010年中宣部等六部委發(fā)布的《關(guān)于加強地方縣級和城鄉(xiāng)基層宣傳文化隊伍建設(shè)的若干意見》精神，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站人員編制，每個文化站配備不少于2個以上的文化專干。二是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站建設(shè)和管理體制，分明職責(zé)，避免重復(fù)建設(shè)和多頭管理。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化專干由縣(市)文化部門統(tǒng)一管理和選配，落實其各項待遇。四是認(rèn)真執(zhí)行2010年文化部下發(fā)的《文化部關(guān)于開展全國基層文化隊伍培訓(xùn)工作的意見》，對現(xiàn)有縣鄉(xiāng)專職文化隊伍和業(yè)余文化隊伍進行系統(tǒng)培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)水平。五是改善人才隊伍結(jié)構(gòu)，通過“設(shè)立城鄉(xiāng)社區(qū)公共文化服務(wù)崗位，對服務(wù)期滿高校畢業(yè)生報考文化部門公務(wù)員、相關(guān)專業(yè)研究生實行定向招錄”，鼓勵大中專畢業(yè)生投身基層文化工作，充實城鄉(xiāng)基層文化隊伍。

(三)健全公共文化服務(wù)的反饋機制

新公共服務(wù)理論告訴我們政府的職能是“服務(wù)”，而不是“掌舵”，公共利益是目標(biāo)而不是副產(chǎn)品，重視人而不是重視效率，公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要[10]。因此，政府在提供公共文化產(chǎn)品時必須以公眾的需求為基準(zhǔn)。公共文化服務(wù)體系必須出在一個雙向的循環(huán)系統(tǒng)中，政府必須時刻監(jiān)測公共文化需求的趨向，及時對公共文化體系進行評估、糾正、更新，以真正滿足公眾的文化需求。在此，最重要的是要建立健全公共文化服務(wù)反饋機制。公共文化應(yīng)該是來源于公眾，回歸于公眾，它的形式應(yīng)該是多樣的，也應(yīng)該是公眾所喜聞樂見的。這就要求政府不應(yīng)該主觀臆斷，改變以往的自上而下的統(tǒng)一包辦的公共文化產(chǎn)品供給模式，轉(zhuǎn)向尊重農(nóng)民需要，深刻考察廣大文化消費主體的意見，建立自下而上的公共化產(chǎn)品供給機制，提高公共文化產(chǎn)品供給的層次性和針對性。

【注釋】

①生態(tài)文化名村指達到五有標(biāo)準(zhǔn)：即有文化廣播室、農(nóng)家書屋、文化資源共享工程服務(wù)點、綜合活動室、特色文化廣場的村子。

[1][6]胡稅根，李嬌娜.我國公共文化服務(wù)發(fā)展的價值、績效與機制優(yōu)化[J].中共杭州市委黨校學(xué)報，2012,(2)：60—63.

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呂正枚(1991.8-)，女，土家族，湖北宜昌人，中央民族大學(xué)管理學(xué)院2015級行政管理專業(yè)，碩士研究生在讀，研究方向：行政管理。