中國保障性住房土地供應政策分析

郭 蓉

(山西財經(jīng)大學公共管理學院 山西 太原 030000)

中國保障性住房土地供應政策分析

郭 蓉

(山西財經(jīng)大學公共管理學院 山西 太原 030000)

當前，我國保障性住房建設(shè)已經(jīng)進入較為穩(wěn)定的階段，但保障性住房建設(shè)受制于資金和土地的限制，尤其是土地已成為制約保障性住房建設(shè)的關(guān)鍵因素，因此研究保障性住房土地供應的狀況及其政策具有重要意義。本文對中國保障性住房土地供應的總量、結(jié)構(gòu)、計劃和空間分布四個方面進行了分析，并對不同階段的保障性住房土地供應政策進行了總結(jié)分析。

保障性住房；土地政策

一、中國保障性住房土地供應狀況分析

根據(jù)《中國國土資源年鑒》(2004-2015)的數(shù)據(jù)顯示，自2003年以來，中國保障性住房土地供應狀況從總量上來看，土地供應量及其增長率呈現(xiàn)出明顯的階段性特征，經(jīng)歷了從緩慢增加，到快速增加，再到迅速減少三個階段；保障性住房土地供應量占住宅土地供應量的比重逐年增加；經(jīng)濟適用住房土地供應量的變動趨勢同全國保障性住房土地供應量的變動趨勢相一致，2009-2014年廉租住房土地供應量呈現(xiàn)先減后增的變動趨勢，2012年達到最大值，2013-2014年出現(xiàn)負增長。從區(qū)域情況來看，經(jīng)濟發(fā)展較慢、人口稀疏的西北地區(qū)和天津、浙江等經(jīng)濟發(fā)展較快地區(qū)的保障性住房土地供應量占住宅土地供應量比重較高(超過30%)，而經(jīng)濟發(fā)展快且人口較多的省份的占比較低(低于10%)。

二、中國保障性住房土地供應政策分析

有關(guān)中國保障性住房土地供應的政策大體可以分為四個階段：起步階段；以經(jīng)濟適用住房為主的保障性住房土地供應階段；經(jīng)濟適用住房和廉租住房土地供應并重的階段；注重公共租賃住房土地供應的階段。

(一)起步階段(1994-2002年)

1994年為適應城鎮(zhèn)住房制度改革的需要，實現(xiàn)住房的貨幣化供給，我國提出了建立具有保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房制度?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》和《城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用房管理辦法》首次提出在經(jīng)濟適用住房建設(shè)用地的原則上采取行政劃撥方式的供應方式，并且要求經(jīng)濟適用住房的建設(shè)量要達到房地產(chǎn)開發(fā)商建設(shè)總量的20%，同時要求地方政府要優(yōu)先安排經(jīng)濟適用住房的建設(shè)用地，這實質(zhì)上是對經(jīng)濟適用住房土地供應的原則性規(guī)定，并沒有實際意義。1998年受金融風暴的影響，《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》出臺，要求建立多層次住房供應體系，經(jīng)濟適用住房的地位得到凸顯，同年《關(guān)于大力發(fā)展經(jīng)濟適用住房的若干意見》要求各地要根據(jù)當?shù)亟ㄔO(shè)用地可供應情況及城市總體規(guī)劃編制經(jīng)濟適用住房年度計劃，在供地計劃中統(tǒng)籌安排，將經(jīng)濟適用住房建設(shè)計劃報國土資源部等部門備案，這一規(guī)定對于促進經(jīng)濟適用住房土地供應具有一定的意義。

從1998年我國正式提出建立廉租住房制度到2003年廉租住房制度正式確立，這一階段關(guān)于廉租住房的制度側(cè)重于對最低收入家庭實行租金補貼為主，租金核減、實物配租為輔的手段，同時對于廉租住房的房源以收購現(xiàn)有公房為主，限制集中建設(shè)廉租住房，在廉租住房的土地供應方面，僅做了一些諸如劃撥供地、給予土地優(yōu)惠等原則性的規(guī)定。

(二)注重經(jīng)濟適用住房土地供應階段(2003-2006年)

2003年，《國務(wù)院關(guān)于促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》的發(fā)布使得經(jīng)濟適用房在住房制度改革中的地位得到強化，同時該文件還規(guī)定在房價上漲較快及住房供不應求的地區(qū)應當增加普通商品住房和經(jīng)濟適用房的土地供應。2004年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》要求對各地執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計劃的情況進行監(jiān)管，擅自改變土地利用計劃的，要追究有關(guān)人員的責任，這在一定程度上促進了列入土地供應計劃的保障性住房用地的供應。2005年，《關(guān)于做好穩(wěn)定住房價格工作的意見》明確指出對居住用地和房價上過快的地區(qū)要著重增加商品住房和經(jīng)濟適用房的土地供應量，引入市場機制完善土地儲備制度，提高普通商品住房土地的供應能力，可見這一政策側(cè)重于增加商品住房的土地供應以降低房價；這一文件對廉租住房制度也進行了完善，將制度建設(shè)情況納入政府目標管理工作中，并對其加強監(jiān)管，要求建立廉租住房保障對象檔案，除財政資金外多渠道籌集廉租住房資金，可見這一時期廉租住房制度建設(shè)的重點在于資金的籌集。2006年，《關(guān)于調(diào)整住房供應結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》明確提出要重點發(fā)展中低價位中小套型普通商品住房，要優(yōu)先保障中低價位中小套型普通商品住房(經(jīng)濟適用房)廉租住房土地供應不低于居住供地總量的70%，并明確在2006年底前各地要安排一定的廉租住房開工建設(shè)。2007年，《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》要求又加強了對上述政策的落實。

(三)經(jīng)濟適用住房和廉租住房土地供應并重的階段(2007-2011年)

2007年，《關(guān)于認真貫徹國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見進一步加強土地供應調(diào)控的通知》為確保70%的土地供應政策落到實處，制定了監(jiān)管措施確保政策的落實。2008年，《三部委聯(lián)合印發(fā)廉租住房工作意見》對廉租住房的建設(shè)任務(wù)進行了明確的規(guī)定?！?009-2011年廉租住房保障規(guī)劃》明確了各年的廉租住房建設(shè)計劃并且由住房城鄉(xiāng)部對廉租住房工作進行考核，重點經(jīng)考核建設(shè)用地的落實及建設(shè)任務(wù)目標的完成。2009年《國土資源部關(guān)于切實落實保障性安居工程用的通知》對保障性住房建設(shè)用地計劃的落實、供應管理和監(jiān)督管理進行了細化，這一政策的目的在于確保保障性住房土地供應落到實處。2010年，《關(guān)于加強房地產(chǎn)用地供應及監(jiān)管有關(guān)問題的通知》、《國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》、《國土資源部關(guān)于改進報國務(wù)院批準城市建設(shè)用地申報和實施工作的通知》強調(diào)落實保障性住房土地按時按計劃供應。2011年，《國務(wù)院關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導意見》明確各市縣要科學編制保障性住房土地供應計劃，涉及新增建設(shè)用地要優(yōu)先安排，做到應保盡保。儲備土地和收回使用權(quán)的國有土地優(yōu)先安排保障房建設(shè)。

在公共租賃住房土地供應方面，《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》規(guī)定面向經(jīng)濟適用房對象供應采用劃撥方式供應土地，其他的建設(shè)用地可以采用出讓、作價入股、租賃等方式供應土地；此外，還有一些關(guān)于增加公共租賃住房土地供應的原則性規(guī)定。

總之，2008年以后的保障性住房土地供應政策側(cè)重于落實土地供應量，保證保障性住房土地的用途不發(fā)生改變，確保保障性住房土地按時按計劃供應。

(四)保障性住房土地供應減少的階段(2012年—-)

2012年，國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行監(jiān)督管理委員會《關(guān)于加強土地儲備及融資管理的通知》中規(guī)定儲備土地應優(yōu)先應用于保障性安居工程。2013年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)調(diào)控工作的通知》中要求加快保障性住房建設(shè)，提出2013年住房用地供應量不低于過去3年的平均水平，2014年及2015年政策側(cè)重于棚戶區(qū)改造及公共租賃住房的建設(shè)及管理，專門針對保障性住房土地供應方面的政策比較少。

綜上，可以看出，我國保障性住房的土地供應政策在不斷完善的過程中，也呈現(xiàn)出雙軌性、壟斷性和土地供應政策雙重標準等特征，因此，為了使保障性住房土地供應計劃更加合理，應當加快財稅及土地制度改革，根據(jù)各地的經(jīng)濟、土地、人口等情況合理地確定保障性住房土地需求量，利用動態(tài)監(jiān)管機制等措施確保計劃的落實，同時對于不同地區(qū)采取差別化保障性住房土地供應政策。

[1]張占錄，汪晗，聶鑫.基于差別化土地供應政策的保障——以“黃石模式”為案例研究[J].社會經(jīng)緯，2013，(09)：29-30.

郭蓉(1992-)，女，漢族，山西長治人，現(xiàn)為山西財經(jīng)大學公共管理學院土地資源管理專業(yè)2014級碩士研究生，研究方向：房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營。