胡德暢
(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)
?
論政府改革中“企業(yè)家精神”的重要性
——評(píng)戴維·奧斯本、特德·蓋布勒《改革政府》
胡德暢
(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)
政府改革是當(dāng)今社會(huì)共同關(guān)注的問(wèn)題,但尋求改革的途徑卻眾說(shuō)紛紜。戴維·奧斯本與特德·蓋布勒認(rèn)為:政府不應(yīng)當(dāng)是官僚制下冗雜而無(wú)效的機(jī)構(gòu),應(yīng)該通過(guò)挖掘企業(yè)家精神和自由市場(chǎng)的力量,實(shí)現(xiàn)真正意義上的改革?!陡母镎芬粫ㄟ^(guò)“政府改革的十項(xiàng)原則”為我們對(duì)政府改革的認(rèn)識(shí)呈現(xiàn)了一個(gè)嶄新的思路,也為“新公共管理”思潮的迸發(fā)寫下了濃墨重彩的一筆。
企業(yè)家精神;改革政府;官僚制
戴維·奧斯本(Osborne,David),美國(guó)國(guó)家公共行政學(xué)會(huì)的研究員、美國(guó)進(jìn)步政策學(xué)院的研究員。1992年,奧斯本與曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)美國(guó)加利福尼亞維賽利亞市和俄亥俄州萬(wàn)達(dá)利亞市的政府官員、現(xiàn)任蓋布勒集團(tuán)總裁特德·蓋布勒(Gaebler,Ted)合作出版了《改革政府——企業(yè)精神如何改革者公營(yíng)部門》(Reinventing Government)以下簡(jiǎn)稱《改革政府》,正因該書的卓越貢獻(xiàn)奧斯本也被美譽(yù)為“政府再造大師”。針對(duì)廣受關(guān)注的政府改革問(wèn)題,該書認(rèn)為如何從層級(jí)節(jié)制的官僚制思想中擺脫出來(lái),是塑造有“企業(yè)家精神”政府的關(guān)鍵。奧斯本通過(guò)一個(gè)又一個(gè)案例說(shuō)明只要政府官員做“有使命感的企業(yè)家”不僅可以提高行政效率,還可以重塑負(fù)責(zé)任的政府形象;與此同時(shí),該書也重申了政府的職責(zé)并為政府改革的發(fā)展指明了方向。
《改革政府》的出版讓處于低效運(yùn)轉(zhuǎn)中的美國(guó)政府看到了希望和前景。美國(guó)前總統(tǒng)比爾·克林頓曾贊譽(yù)說(shuō)“每一位當(dāng)選官員都應(yīng)該閱讀這本書。我們要使政府充滿新的活力,就必須對(duì)政府進(jìn)行改革。這本書給我提供了改革的藍(lán)圖。”佐治亞州民主黨參議員薩姆·納恩也給予高度評(píng)價(jià)認(rèn)為“在人們普遍對(duì)地方政府表示不滿之際,《改革政府》提出了一個(gè)批判性的基本見(jiàn)解:政府必須為顧客服務(wù),才能受到人們歡迎,我們的計(jì)劃需要有明確的任務(wù),我們的管理人員需要有明確的責(zé)任,我們參與公眾活動(dòng)需要有明確的渠道。”由此可見(jiàn),《改革政府》一書當(dāng)時(shí)在美國(guó)引起了巨大的轟動(dòng),它不光給政府官員們提供了中肯的建議還引發(fā)了讀者對(duì)政府改革的思考。時(shí)代在進(jìn)步,社會(huì)在轉(zhuǎn)變,書中雖然以美國(guó)為例,但現(xiàn)代官僚制度下管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題是其歷史發(fā)展的必然,在中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的今天,我們?cè)谡毮苻D(zhuǎn)變,社會(huì)治理變革中也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題,“國(guó)情”不同但問(wèn)題卻頗具相似性,書中涉及改革的思路、觀點(diǎn)與策略給我們提供了一個(gè)嶄新的角度看問(wèn)題,這也是值得我們認(rèn)真思考的。
(一)歷史政治背景
從歷史上說(shuō),20世紀(jì)前期金錢政治制度下的美國(guó)政府籠罩在“政黨分肥”的氛圍中??偨y(tǒng)將政府中的職位分配給對(duì)自己有利的人,政客們把自身的利益與政黨選舉捆綁,“政黨分贓制下的政客就像攔路搶劫的強(qiáng)盜,只不過(guò)政客掏出的不是手槍而是求職書?!鼻懊绹?guó)總統(tǒng)加菲爾德如是說(shuō)。之后崛起的美國(guó)進(jìn)步黨人為了解決這些問(wèn)題,提出了“官僚制”的設(shè)想。在當(dāng)時(shí),官僚制代表了分工明確、科層節(jié)制的形式,在當(dāng)時(shí),他一定程度上改變了官員們恣意妄為、腐敗的狀況,呈現(xiàn)出一種高效、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木瘛?/p>
然而,當(dāng)官僚制體系恢復(fù)了經(jīng)濟(jì)大蕭條對(duì)美國(guó)社會(huì)的影響后,政府卻逐漸走向了繁雜、尾大不掉的境遇之中。照章辦事束縛了政府工作人員,他們失去了工作的靈活性和積極性。政府或者被看做是無(wú)限依賴的對(duì)象。有些地方靠領(lǐng)救濟(jì)金度日的人反倒比有工作而失去救濟(jì)金的人的生活更安逸、舒適。
(二)當(dāng)代政治背景
20世紀(jì)90年代的政府再次處在巨大的變化之中,后工業(yè)時(shí)代為工業(yè)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了機(jī)會(huì),也為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展帶來(lái)了威脅和挑戰(zhàn)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)停滯不前,聯(lián)邦和各州赤字上升,社會(huì)服務(wù)水平低下,美國(guó)政府也遭遇著民眾的信任危機(jī)。
基于此,以比爾·克林頓為首的“新民主黨人”認(rèn)為政府的效率和服務(wù)效果是亟待解決的問(wèn)題。密歇根州州長(zhǎng)鮑爾說(shuō)“我們?cè)詾槲覀冇械氖顷P(guān)于錢的問(wèn)題——但是我們并沒(méi)有錢的問(wèn)題。我們有的是管理上的問(wèn)題?!贝骶S·奧斯本將目光投向各地,此時(shí)的公營(yíng)組織已經(jīng)在美國(guó)社會(huì)發(fā)展壯大,奧斯本將美國(guó)各處嶄露頭角獲得成功的公營(yíng)組織所做的改革一點(diǎn)一滴的拼成今天《改革政府》這本政府改革藍(lán)圖,在總結(jié)中他發(fā)現(xiàn)具有企業(yè)家精神的政府更具有魅力和影響力。
除了以上原因,奧斯本之所以能在各地發(fā)現(xiàn)成功很大程度上是因?yàn)槊绹?guó)最基本的政治制度——自治體地方政府類型。美國(guó)是以“人民自治”為基礎(chǔ)的自治體地方政府,自治權(quán)利是人民所固有的,先于國(guó)家而存在。自治體政府同中央或上級(jí)政府之間不存在行政隸屬的上下級(jí)關(guān)系,它們?cè)趹椃ê头煞秶鷥?nèi),各自對(duì)法律負(fù)責(zé)。正基于此,各地才能按照自己的設(shè)想進(jìn)行改革,奧斯本與蓋布勒才有機(jī)會(huì)看到各地為實(shí)現(xiàn)政府改革而獲得的成功。
奧斯本的《改革政府》一書共十一個(gè)章節(jié)另加附錄A、附錄B兩個(gè)。前十章是奧斯本與蓋布勒為政府改革提出的“政府改革的十項(xiàng)基本原則”,在這十章里作者將每個(gè)原則作為一章,并在每個(gè)章節(jié)里都加入了實(shí)際案例并對(duì)案例進(jìn)行介紹、分析并總結(jié)出自己的觀點(diǎn)和具體的建議。第十一章則是匯總組合,作者就當(dāng)前社會(huì)出現(xiàn)的熱點(diǎn)匯集成不同的模塊內(nèi)容發(fā)表自己的意見(jiàn)建議。
具體內(nèi)容如下:
第一章中作者對(duì)政府職能做出創(chuàng)新性和關(guān)鍵性的界定那就是起催化劑作用的政府是掌舵而不是劃槳,作者認(rèn)為政府職能的重心應(yīng)該放在決策上而不是具體的執(zhí)行中,。“催化劑”給予了企業(yè)化政府更高的目標(biāo)要求也形象的指出政府的作用,政府要做的是用催化的手段動(dòng)員整個(gè)社會(huì)團(tuán)體促成問(wèn)題的解決,這首先給政府改革指明了方向。
在第二章和第六章中作者主要強(qiáng)調(diào)的是在政府改革過(guò)程中權(quán)力的下放問(wèn)題。創(chuàng)建掌舵型政府組織的途徑有多種,其中最經(jīng)濟(jì)有效的方式就是引入“競(jìng)爭(zhēng)”。企業(yè)界與政府各有所長(zhǎng),公共部門在政策管理、規(guī)章制度、保障服務(wù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性以保持全社會(huì)的凝聚力等方面更勝一籌。企業(yè)界則在效率、創(chuàng)新、適應(yīng)性更有優(yōu)勢(shì)。在社會(huì)快速發(fā)展的時(shí)期,政府需要的是協(xié)作,政府應(yīng)該擺脫傳統(tǒng)官僚制的束縛,創(chuàng)造更靈活、高效的政府運(yùn)行體系,像有使命感的企業(yè)家一樣去思考,敢于“授權(quán)”。
分權(quán)的重大意義在第九章發(fā)生在美國(guó)國(guó)防部“克里奇的世界”這個(gè)個(gè)案中。官僚制的繁文縟節(jié)阻礙政府工作效率的提高,克里奇進(jìn)行參與式管理模式改革,一改層級(jí)節(jié)制的集權(quán)模式,使得在當(dāng)時(shí)最有成就的軍隊(duì)總是權(quán)力分散的軍隊(duì)。按照克里奇的說(shuō)法就是“在任何組織里都有許多人在期待著你給予他們某種責(zé)任,某種所有感,某些他們能感到自豪的事。一旦你采取步驟,你會(huì)看到突然之間百花競(jìng)放而為之驚奇不已,這個(gè)組織機(jī)構(gòu)會(huì)以出人意料的方式騰飛”。
在這個(gè)層次上我們認(rèn)為政府作為掌舵者并不是把服務(wù)承包出去就結(jié)束,而是要做好事前的規(guī)制和事中與事后的監(jiān)管工作。他們更應(yīng)該縱觀全局,發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,為社會(huì)發(fā)展指明方向,并不是干得多的政府就是干得好的政府。
第三章到第七章是在解決官僚制遺留問(wèn)題中,企業(yè)家政府將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入到提供服務(wù)中。為提供服務(wù)者注入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是政府作為“催化劑”的重要作用之一,為了使得公共利益最大化,“競(jìng)爭(zhēng)型的政府”是必須的。正如有競(jìng)爭(zhēng)才有進(jìn)步的動(dòng)力一樣,當(dāng)將私營(yíng)經(jīng)濟(jì)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中時(shí)公營(yíng)經(jīng)濟(jì)部門將會(huì)面臨著巨大的挑戰(zhàn),甚至能在于私營(yíng)部門的競(jìng)爭(zhēng)中以更低的成本創(chuàng)造更高的價(jià)值。
“切勿指示人們?nèi)绾巫鍪?,只要告訴他們你要他們實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo),他們將會(huì)以自己的智謀使你感到驚奇?!眴讨巍·巴頓將軍如是說(shuō)。繁文縟節(jié)是官僚制尾大不掉的弊端,對(duì)于執(zhí)行無(wú)益的規(guī)章制度上,有使命感的政府應(yīng)該學(xué)會(huì)刪繁就簡(jiǎn)敢于破舊立新做有遠(yuǎn)見(jiàn)的管理者。
有使命感的政府在控制預(yù)算方面要按效果的支出而不是只按項(xiàng)目的多少劃撥資金,效果的好壞直接反映出政府辦事效率的高低,效率高的應(yīng)該予以獎(jiǎng)勵(lì)并展示出該項(xiàng)成果。在業(yè)績(jī)管理方面政府傾向于采用“全面質(zhì)量管理”的方法,這也是重視績(jī)效而非投入的重要體現(xiàn)。
有收益而不浪費(fèi)是有使命感的企業(yè)家政府發(fā)揮企業(yè)家精神最突出的領(lǐng)域。奧斯本認(rèn)為,作為有使命感的企業(yè)家政府,解決經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的方法不外乎兩種即:“開源”、“節(jié)流”。在開源方面政府通過(guò)以收費(fèi)來(lái)籌款,把利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)向公眾的使用等途徑獲得收益;此外,政府內(nèi)部在節(jié)流上通過(guò)保證批準(zhǔn)的各個(gè)工程項(xiàng)目應(yīng)該是有效的“投資”而不是一味虧損。
第六章中講到以顧客為導(dǎo)向的政府應(yīng)該把顧客放在駕駛員的座位上。官僚制已經(jīng)不適應(yīng)后工業(yè)社會(huì)的發(fā)展,政府服務(wù)的對(duì)象已然從官僚政治的需要轉(zhuǎn)變?yōu)楣姷男枰U呀?jīng)不再是以往那個(gè)全能型的政府,顧客導(dǎo)向在政府改革中起到了引導(dǎo)性的作用,這一方面能夠使政府了解公眾的需求從而提高政府效率避免浪費(fèi),另一方面又能使樹立了一個(gè)負(fù)責(zé)任政府的形象。
第八章是有遠(yuǎn)見(jiàn)的政府:預(yù)防而不是治療。精明的人解決問(wèn)題,有天才的人避免問(wèn)題,作為掌舵者的政府在領(lǐng)航方面要有遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí),當(dāng)政府按照顧客驅(qū)動(dòng)為導(dǎo)向時(shí)他們就會(huì)更注重解決產(chǎn)生問(wèn)題的根源而不是一味的治標(biāo)不治本,“未雨綢繆”制度便應(yīng)運(yùn)而生。
第十章是關(guān)于政府改革的十項(xiàng)基本原則的最后一條。奧斯本認(rèn)為政府應(yīng)該也是一個(gè)以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府,重視市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)而不是只依靠行政指令進(jìn)行變革。當(dāng)然,市場(chǎng)并不是全能的,此時(shí),政府就應(yīng)該發(fā)揮其巨大的看不見(jiàn)的手的作用。作為有使命感的企業(yè)家政府,在將權(quán)力分散下放后接下來(lái)要做的就是對(duì)權(quán)力執(zhí)行的監(jiān)管和規(guī)制,以市場(chǎng)為依托,從而提高行政效率。
第十一章主要是作者對(duì)解決保健、教育、犯罪等熱點(diǎn)問(wèn)題的具體意見(jiàn)建議。加利福尼亞州州長(zhǎng)皮特·威爾遜說(shuō)“我們將不受未來(lái)的擺布,我們要影響它。我們將不止是增長(zhǎng),我們要控制我們的增長(zhǎng)。我們不能被動(dòng)的經(jīng)歷變革。我們要?jiǎng)?chuàng)造變革。但為了改造未來(lái),我們需要一個(gè)有新思維的政府?!?/p>
《改革政府》一書最深刻的影響就是提出了“企業(yè)家精神”,而最大的貢獻(xiàn)就是為政府改革提出了“十條基本原則”,這在當(dāng)時(shí)為政府改革的方向和方法提供了一個(gè)全新的視角,并成為后世政府改革的指南書。作者并不全盤否定“官僚制”的作用,而是通過(guò)對(duì)一個(gè)又一個(gè)案例向我們說(shuō)明美國(guó)如何解決對(duì)由官僚制產(chǎn)生的阻礙。
首先,企業(yè)家政府理論要求政府成為一名合格的“投資”者,他們明確了自己的服務(wù)對(duì)象是公眾,通過(guò)在私營(yíng)部門和第三組織之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)既提高了效率節(jié)省了資源又獲得了組織的活力。還有,企業(yè)家政府理論要求政府應(yīng)該是有遠(yuǎn)見(jiàn)的。政府更加重視解決問(wèn)題的根源,變得更懂得“未雨綢繆,防患于未然”公眾的需求得到了回應(yīng),政府的形象也有所好轉(zhuǎn)。最后,企業(yè)家政府并非是企業(yè)化政府也不是將政府私有化。企業(yè)家政府管理改革的重點(diǎn)是獲得效率和回報(bào),贏得大眾的支持。政府通過(guò)適當(dāng)?shù)氖跈?quán)和分權(quán),讓公民有自由選擇的權(quán)利,公民權(quán)益獲得了保障,政府又減少了開支避免了浪費(fèi)。
《改革政府》的邏輯結(jié)構(gòu)和框架是十分縝密的。作者由實(shí)踐到理論再由理論延伸出實(shí)踐。全書每個(gè)章節(jié)都有自己的理論支撐和案例分析以及作者自己的意見(jiàn)建議。總的來(lái)說(shuō),奧斯本提出的十項(xiàng)基本原則之間是相輔相成的,傳統(tǒng)的官僚制思維也留下了種種弊端阻礙政府高效的運(yùn)行,這就需要政府在改革方面做出實(shí)質(zhì)的改變,而這個(gè)改變首先就是要明確自己的定位和對(duì)顧客的定位;在明確了自己是掌舵人之后,剩下的就是為完成自己為顧客服務(wù)的目標(biāo)而進(jìn)行的一系列改革。這些改革措施中效率、質(zhì)量是關(guān)鍵詞,政府利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、改變照章辦事的組織、按效果撥款和有收益而不浪費(fèi)等都是為了提高政府運(yùn)行的效率、減少開支、避免浪費(fèi)。而政府采取顧客驅(qū)使制度以及全面質(zhì)量管理方法等,都是希望能夠?yàn)楣娞峁└哔|(zhì)量,滿意的服務(wù)。不同的章節(jié)雖然主題不同但“有使命感的企業(yè)家政府精神”始終貫穿其中。
《改革政府》的研究方法特別獨(dú)到。作者采用不同于其他只對(duì)政府改革提供寬泛理論設(shè)想的方法,而是將各地成功的案例一點(diǎn)點(diǎn)拼成一幅用于政府改革的藍(lán)圖,通過(guò)擺事實(shí)講道理的方法,對(duì)各地成功的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行整合整理后劃分成十條不同的具體措施原則給我們啟示,并將企業(yè)家和政府兩個(gè)不同的角色相關(guān)聯(lián),向我們展示了一個(gè)與眾不同的視角。
讀史使人明智,美國(guó)成功的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)?!陡母镎愤@本書與其說(shuō)是一本政府管理著作不如說(shuō)是一本20世紀(jì)90年代美國(guó)政府改革思想史詩(shī)。它不光在管理層領(lǐng)域,在各行各業(yè)都能找到其映射的理論,讓無(wú)論政府、企業(yè)、第三部門組織都少走彎路。當(dāng)然,沒(méi)有什么是沒(méi)有缺憾的,這本書在當(dāng)時(shí)就受到了來(lái)著查爾斯·古德塞教授的質(zhì)疑即:難道我們需要一種體制而不惜毀壞現(xiàn)存的公共制度?難道我們需要一種參與而不惜削弱政府的責(zé)任?難道我們需要一種競(jìng)爭(zhēng)而不管是否造成了重復(fù)和浪費(fèi)?難道我們需要一種財(cái)務(wù)自由而不怕招致公眾的懷疑?難道我們要把美國(guó)人看作顧客而非公民?難道我們要以市場(chǎng)機(jī)制來(lái)取代公共利益?爭(zhēng)論往往是各自都強(qiáng)調(diào)了同一事實(shí)的不同側(cè)面,當(dāng)然,任何事物發(fā)展的程度和范圍都不是我們能控制的,我們也不確定在發(fā)展企業(yè)型政府的過(guò)程中私有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)達(dá)到什么程度。我國(guó)近年來(lái)的在政府改革的過(guò)程中也出現(xiàn)了很多問(wèn)題和阻力,政府機(jī)構(gòu)冗雜,效率低下,2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,開啟了新一輪大部制改革,國(guó)務(wù)院組成部門減少至25個(gè)。大部制改革在減少職能交叉,落實(shí)問(wèn)責(zé)體系和減少開支避免浪費(fèi)等方面產(chǎn)生了重要作用,這也與奧斯本所提倡的做有事業(yè)心的政府:有收益而不浪費(fèi),有異曲同工之妙。本書為我國(guó)帶來(lái)的更深遠(yuǎn)的意義和作用需要我們進(jìn)一步的探索和研究。
[1]戴維·奧斯本,特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].上海譯
[2]蔚智前.重新塑造政府[J].外國(guó)政府,2007(67):37.
[3]孫學(xué)玉.企業(yè)型政府的語(yǔ)義闡釋及其界說(shuō)[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2003(02).
[4]盧國(guó)能.企業(yè)化政府與公民社會(huì)互動(dòng)治理[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào),2003(04).
[5]譚衛(wèi)國(guó).基層服務(wù)型政府的塑造——以西方新公共服務(wù)理論為視角[J].湖北社會(huì)科學(xué),2009(01).
胡德暢(1992.2-),女,漢族,中央民族大學(xué)管理學(xué)院,在讀研究生。