試論監(jiān)察體制改革后檢察機關(guān)職能的再定位

李云

試論監(jiān)察體制改革后檢察機關(guān)職能的再定位

李云*

國家監(jiān)察體制改革是涉及憲法的重大政治改革。檢察機關(guān)失去對職務(wù)犯罪的偵查權(quán)后，其職能如何定位是理論界和實務(wù)界應(yīng)當去認真思考的問題。作為憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，它是國家法律監(jiān)督職能履行的適格主體，其職能是法定的、確定的、特定的，具有權(quán)威性、獨立性和穩(wěn)定性。但是，在檢察實踐中，監(jiān)督的廣度、深度及其效果均不甚理想，甚至在某些領(lǐng)域處于缺位狀態(tài)。新常態(tài)下，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能應(yīng)當?shù)玫秸_履行，立法的跟進和制度的落實是關(guān)鍵。

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一、法律監(jiān)督職能的憲法定位

《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國人民檢察院組織法》明確規(guī)定，人民檢察院屬于國家司法機關(guān)。司法機關(guān)是代表國家行使司法權(quán)的國家機關(guān)。①賀小榮：《“三位一體”彰顯司法改革邏輯》，載《人民日報》2015年4月13日第4版。法律監(jiān)督是人民檢察院司法權(quán)行使的重要途徑，人民檢察院依法行使國家的法律監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督職能履行的適格主體，其職能是法定的、確定的、特定的，具有權(quán)威性、獨立性和穩(wěn)定性。

（一）法定性。檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能是法定的，我國《憲法》第一百二十九條明確規(guī)定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。”可見，無論是最高人民檢察院，還是地方各級人民檢察院都是專門的法律監(jiān)督機關(guān)。綜觀憲法條文，雖然沒有對檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)的內(nèi)容與性質(zhì)做出具體規(guī)定，但是，法律監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)一樣，是國家權(quán)力的組成部分，與國家行政權(quán)和審判權(quán)并列，接受人民代表大會的監(jiān)督。人民代表大會監(jiān)督下的“一府兩院”共同構(gòu)成了國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。正是由于檢察機關(guān)的憲法定位，保持了國家權(quán)力架構(gòu)的完整。

（二）確定性。檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能是確定的，我國《人民檢察院組織法》第五條明確規(guī)定了各級人民檢察院行使的職權(quán)：一是對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)。二是對于直接受理的刑事案件，進行偵查。三是對于公安機關(guān)偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機關(guān)的偵查活動是否合法，實行監(jiān)督。四是對于刑事案件提起公訴，支持公訴；對于人民法院的審判活動是否合法，實行監(jiān)督。五是對于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動改造機關(guān)的活動是否合法，實行監(jiān)督。可見，無論是在刑事訴訟中、民事訴訟中還是刑事、民事的執(zhí)行過程中，檢察機關(guān)與公安機關(guān)、審判機關(guān)、法律執(zhí)行機關(guān)的職能都是不同的，檢察機關(guān)履行的是法律監(jiān)督職能。

（三）特定性。就檢察機關(guān)而言，法律監(jiān)督是指檢察機關(guān)運用法律規(guī)定的手段、依照法律規(guī)定的程序，針對特定的對象進行的、能夠產(chǎn)生法定效力的監(jiān)督。②葉建豐：《“法律監(jiān)督”重述》，載《廣西政法管理干部學院學報》2004年第3期。這種監(jiān)督不同于一般性的監(jiān)督。首先，法律監(jiān)督的主體是特定的。法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的專門職責，法律監(jiān)督權(quán)只能由人民檢察院行使。其次，法律監(jiān)督的對象是特定的。法律監(jiān)督只對法律實施中違反法律的情況進行監(jiān)督，以監(jiān)督嚴重違反法律的情況為主。在法律執(zhí)行情況的監(jiān)督中，重點是對國家工作人員職務(wù)活動中構(gòu)成犯罪的行為進行批捕和公訴；在法律遵守情況的監(jiān)督中，重點是對嚴重違反法律以致構(gòu)成犯罪的行為進行追訴；在法律適用情況的監(jiān)督中，重點是對法院確有錯誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進行抗訴和發(fā)出糾正違法通知書。再次，法律監(jiān)督的程序是特定的。對于犯罪行為，法律監(jiān)督要啟動追訴程序，提起公訴；對于違法行為的，法律監(jiān)督要建議對職能部門的責任主體追究責任；對于錯誤的判決、裁定和執(zhí)行，法律監(jiān)督要啟動救濟程序以糾正錯誤。最后，法律監(jiān)督的環(huán)節(jié)是特定的。法律監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，只有當法律規(guī)定的屬于法律監(jiān)督的情形出現(xiàn)以后，檢察機關(guān)才能啟動法律監(jiān)督程序，實施法律監(jiān)督。③王正、田園：《法律監(jiān)督與控辯平等并不沖突》，載《檢察日報》2013年2月27日第3版。

（四）權(quán)威性。從憲法對檢察機關(guān)定位來看，檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的唯一“國家的法律監(jiān)督機關(guān)”，只有檢察機關(guān)的監(jiān)督才是唯一的專門的法律監(jiān)督。檢察機關(guān)法律監(jiān)督的權(quán)威性首先來自于憲法具有的“根本大法”屬性，憲法的權(quán)威是其他任何法律無法比擬的。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督是憲法授權(quán)的“權(quán)力監(jiān)督”，其實質(zhì)是以檢察權(quán)制約執(zhí)法、司法、審判等權(quán)力，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，它行使的權(quán)力是一項國家權(quán)力，具有權(quán)威性。④毛志鵬、劉杰：《論我國檢察機關(guān)的權(quán)力制約與監(jiān)督作用》，載《廊坊師范學院學報》2010年第4期。這種憲法賦予的權(quán)威要求被監(jiān)督者必須尊重檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，并依法承擔因被監(jiān)督而產(chǎn)生的法律后果。

（五）獨立性。獨立行使法律監(jiān)督權(quán)原則既是一項憲法原則，也是一項司法組織原則，并且被刑事訴訟法確立為一項訴訟基本原則。⑤鄧思清、曉勤：《簡析獨立行使檢察權(quán)》，載《人民檢察》2000年第6期。法律監(jiān)督職能是一種專門化的國家權(quán)力，由檢察機關(guān)代表國家來行使，其他機關(guān)、團體和個人非經(jīng)法律授權(quán)不得代替行使或參與行使法律監(jiān)督。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)依法獨立行使，不受其他行政機關(guān)、團體和個人的干涉，也不受地方保護主義和部門保護主義的非法干涉，這也是憲法和相關(guān)法律的明確規(guī)定。

（六）穩(wěn)定性。法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的性質(zhì)及其一切職權(quán)活動的出發(fā)點和歸宿。檢察機關(guān)是依照憲法規(guī)定設(shè)立的國家機構(gòu)，是國家權(quán)力架構(gòu)的重要組成部分。檢察機關(guān)從恢復重建至今已近四十年，其長期存在，是穩(wěn)定的國家機構(gòu)。雖然，檢察機關(guān)的發(fā)展歷經(jīng)曲折，并遭遇存廢或更變的幾度挑戰(zhàn)，但憲法意義上的檢察機關(guān)的性質(zhì)、職能及其地位并沒有改變。

二、法律監(jiān)督職能的實踐缺位

憲法賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能是涵蓋性的，從合理解釋的解讀來說包括刑事立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和刑罰執(zhí)行監(jiān)督，也包括民事審判監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督，甚至還包括行政執(zhí)法監(jiān)督。檢察機關(guān)即將喪失的職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防職能以及仍然保留的刑事案件的批準逮捕、提起公訴職能等，從廣義上分析，也是法律監(jiān)督的一種方式。縱觀檢察實踐，“監(jiān)督不廣、監(jiān)督不深、監(jiān)督不夠、監(jiān)督無力”⑥陳公照、蔣曉琨：《關(guān)于加強檢察機關(guān)內(nèi)部法律監(jiān)督機制的思考》，載《政法論壇》2015年第1期。的現(xiàn)狀堪憂。

（一）立案監(jiān)督不速不全?！缎淌略V訟法》明確規(guī)定，檢察機關(guān)“對于偵查機關(guān)應(yīng)當立案而不立案偵查的案件依法開展立案監(jiān)督，對偵查機關(guān)不應(yīng)當立案的案件依法提出糾正意見”。要求公安機關(guān)說明不立案的理由是檢察機關(guān)依法進行立案監(jiān)督的主要手段，檢察機關(guān)認為公安機關(guān)不立案理由不能成立時，應(yīng)當通知公安機關(guān)立案，公安機關(guān)接到通知后應(yīng)當立案。在立案監(jiān)督的實踐中，有三個方面的問題影響效率。一是發(fā)現(xiàn)不及時。檢察機關(guān)立案監(jiān)督的發(fā)現(xiàn)渠道主要依賴受害人舉報、申訴和控告，檢察機關(guān)沒有從根本上掃除對公安機關(guān)執(zhí)法案件的監(jiān)督盲區(qū)，尤其是對公安派出所的案件缺乏全面、及時、有效的監(jiān)督，使一批本不該行政處罰或撤案的案件沒有進入立案監(jiān)督的視野。二是立案不及時。從檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)應(yīng)當立案而沒有立案到公安機關(guān)接到通知后立案期間要歷經(jīng)兩個環(huán)節(jié)：一個環(huán)節(jié)是要求公安機關(guān)說明不立案的理由，另一個環(huán)節(jié)是檢察機關(guān)接到公安機關(guān)的說明后認為公安機關(guān)不立案的理由不能成立。兩個必經(jīng)環(huán)節(jié)頗費周折，耗時耗力。往往導致案件的現(xiàn)場破壞、證據(jù)滅失、犯罪嫌疑人潛逃等多重后果。三是追責不及時。檢察機關(guān)認為公安機關(guān)應(yīng)當立案的案件，如果檢察機關(guān)認為公安機關(guān)不立案理由不能成立，但是公安機關(guān)仍然拒絕立案的，法律卻沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責任。實際工作中，檢察機關(guān)一般是向上一級公安機關(guān)發(fā)出檢察建議，即使案件得到糾正或追責，也無形中弱化了監(jiān)督的剛性和效果。

（二）偵查監(jiān)督不深不透。公安機關(guān)的偵查活動具有很強的強制性，偵查活動違法行使，必然會對公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成侵害。檢察機關(guān)對偵查活動的監(jiān)督必須嚴格依法進行。但是，在法律監(jiān)督的實際工作中，仍然存在不容忽視的問題。一是捕后變更強制措施監(jiān)督缺位。捕后變更強制措施是法律賦予執(zhí)法、司法機關(guān)的職權(quán)。但是，無論在立法層面還是在實務(wù)操作規(guī)范層面，都沒有關(guān)于監(jiān)督制約的明確規(guī)定。“公安機關(guān)釋放被逮捕人或者變更逮捕措施的，應(yīng)當通知原批準的人民檢察院”這是刑事訴訟法的規(guī)定。但是，有關(guān)法律、規(guī)則并沒有規(guī)定公安機關(guān)在變更強制措施后，具體以什么形式、什么期限內(nèi)通知原批準的檢察機關(guān)。司法實踐中，逮捕后沒有出現(xiàn)變更強制措施的法定條件而變更的情況時有發(fā)生，甚至亂象叢生。已經(jīng)嚴重影響了案件的順利進行，影響了司法公正。二是批準逮捕和審查起訴環(huán)節(jié)監(jiān)督缺位。檢察機關(guān)對偵查活動監(jiān)督的主要方式是審查批準逮捕和審查起訴。檢察機關(guān)在這兩個法律監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)卻主要是書面審查偵查機關(guān)移送的材料，沒有要求提供偵查活動的同步錄音錄像。書面審查的方式很難發(fā)現(xiàn)案件中違法活動的存在。刑訊逼供、暴力取證、超期羈押仍然頑強的存在于偵查活動中。檢察機關(guān)事后監(jiān)督方式的滯后性和被動性，對保障公民、法人及其他組織的合法權(quán)益非常不利。三是強制措施監(jiān)督缺位。公安機關(guān)的強大的偵查手段和偵查措施是檢察機關(guān)所不擁有的，法律確立的是檢察機關(guān)對偵查活動全程監(jiān)督，明確的卻只有審查批準逮捕的監(jiān)督程序，使偵查活動中涉及公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的拘留、監(jiān)視居住、取保候?qū)?、搜查、扣押、查封、凍結(jié)等強制措施游離在法律監(jiān)督之外，⑦姚志強、鄒莉：《偵查監(jiān)督與人權(quán)保障法律問題的研究》，載《犯罪研究》2007年第6期。偵查機關(guān)強制措施的“任意行使”，使偵查違法難以避免。

（三）民行監(jiān)督不理不睬。檢察機關(guān)對民事審判活動和行政訴訟活動的法律監(jiān)督權(quán)是民事訴訟法和行政訴訟法賦予的。但民行監(jiān)督長期止步不前，這與檢察機關(guān)和審判機關(guān)的協(xié)調(diào)配合不夠相關(guān)。一是溝通難。對案件質(zhì)量終身負責為司法人員敲響了警鐘，在法院內(nèi)部，抗訴案件的改判率是衡量法官辦案質(zhì)量的重要指標。而在檢察機關(guān)，提高抗訴案件的改判率是檢察機關(guān)抗訴的根本目的。⑧徐維、張同：《對提高民事抗訴案件改判率的幾點思考》，載《法制與經(jīng)濟》2009年第2期。這種利益對抗格局，必然導致檢察機關(guān)和審判機關(guān)的溝通不暢。二是“調(diào)卷難”。檢察機關(guān)獲取民行監(jiān)督的線索和對生效的判決、裁定進行審查，都得向法院借閱案件卷宗。而法院為了規(guī)避監(jiān)督，往往人為設(shè)置調(diào)閱卷宗的障礙。要么以檔案管理員休假搪塞，要么以需要分管領(lǐng)導簽字為由拖延，甚至無任何理由加以拒絕。調(diào)卷這樣一個執(zhí)法辦案的基本環(huán)節(jié)，在檢察院和法院間都沒有達成共識。三是覆蓋難。檢察機關(guān)對訴訟活動依法監(jiān)督是法律賦予的職責，但是，最高人民法院的司法解釋卻明確檢察機關(guān)對先予執(zhí)行、執(zhí)行、破產(chǎn)裁定等無權(quán)抗訴，⑨劉卉：《民行抗訴制度是司法公正必然要求》，載《檢察日報》2005年9月8日第2版。從而不當限制了檢察機關(guān)的抗訴權(quán)，妨礙了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能的履行。四是訴訟難。近年來，檢察機關(guān)在公益訴訟方面進行了許多有益的探索，取得了一定的成效。但是，在具體訴訟中由于沒有法律明確規(guī)定，檢察機關(guān)自行設(shè)置了諸多前置條件，在訴訟前必須先發(fā)出檢察建議，起訴必須層報省級檢察院批準，損害后果必須有具體量化指標等。這些條件化解了改革的風險，也束縛了公益訴訟的手腳。

（四）執(zhí)行監(jiān)督不愿不為。檢察機關(guān)對執(zhí)行的監(jiān)督包括兩個方面，一個方面是民事執(zhí)行監(jiān)督，另一個方面是刑罰執(zhí)行監(jiān)督。對于民事執(zhí)行監(jiān)督，修改后的民事訴訟法將民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍和對象明確為“民事執(zhí)行活動”。民事執(zhí)行活動是指法院及其執(zhí)行人員執(zhí)行生效民事(含刑事附帶民事)判決、裁定、調(diào)解書、支付令、仲裁裁決以及公證債權(quán)文書等法律文書的活動，涵蓋執(zhí)行權(quán)行使的全部，貫穿執(zhí)行程序的始終。既包括財產(chǎn)調(diào)查、控制、處分、交付、分配以及罰款、拘留措施等執(zhí)行實施活動，也包括審查和處理執(zhí)行異議、復議、申訴以及決定執(zhí)行管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移等執(zhí)行審查活動；既包括執(zhí)行裁定、決定等法律文書，也包括具體執(zhí)行行為；既包括積極行使執(zhí)行權(quán)的行為，也包括消極執(zhí)行、怠于履行執(zhí)行職責的行為。⑩肖正磊、劉玉強：《澄清模糊認識準確適用法律》，載《檢察日報》2014年6月27日第3版。民事執(zhí)行活動的范圍是清楚明確的，這種覆蓋全面的民事執(zhí)行監(jiān)督，對現(xiàn)有檢察人員的專業(yè)水平提出了新的更高要求。對民事執(zhí)行活動的不專業(yè)是對民事執(zhí)行監(jiān)督不敢、不愿、不為的根本原因。修改后的民事訴訟法明確了民事檢察監(jiān)督的方式為抗訴和檢察建議，有關(guān)司法改革文件還規(guī)定了糾正違法通知書和建議更換辦案人的方式。在法律監(jiān)督方式的采用上也需要檢察人員更統(tǒng)一、更嚴謹、更規(guī)范。對于刑罰執(zhí)行監(jiān)督不為的問題集中體現(xiàn)在對刑罰執(zhí)行中的不規(guī)范、不公正問題的監(jiān)督糾正力度也不夠，裁判文書送達不及時、判決前未羈押罪犯判實刑后難以順利交付執(zhí)行、應(yīng)送交監(jiān)獄執(zhí)行刑罰的罪犯滯留看守所、社區(qū)服刑罪犯脫管漏管、財產(chǎn)刑執(zhí)行不到位等問題仍然存在；違法減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行問題尚未完全杜絕；獨立運用現(xiàn)代科技手段對監(jiān)管場所無死角監(jiān)控還未升級換代；全國統(tǒng)一的減刑、假釋網(wǎng)上協(xié)同辦案平臺還未建成。對這些問題，檢察機關(guān)必須下大氣力認真整改。

（五）執(zhí)法監(jiān)督不清不明。行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作(簡稱“兩法”銜接)是檢察機關(guān)不斷創(chuàng)新和完善機制的一項法律監(jiān)督工作。由于至今沒有賦予檢察機關(guān)對行政執(zhí)法的監(jiān)督權(quán)，“兩法”銜接的效果不盡人意。一是認識不清。法律明確規(guī)定“行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當接受人民檢察院和監(jiān)察機關(guān)依法實施的監(jiān)督”。但在實踐中，仍有行政機關(guān)認為檢察機關(guān)立案監(jiān)督的效力只能針對公安機關(guān)的立案權(quán)而不能及于行政執(zhí)法機關(guān)的移送案件權(quán)，從而不配合檢察機關(guān)行使監(jiān)督權(quán)。二是規(guī)定不明。法律對行政機關(guān)不移交犯罪案件的責任規(guī)定不夠明確，刑法條文中雖然有“行政執(zhí)法人員徇私舞弊，對依法應(yīng)當移交司法機關(guān)追究刑事責任的不移交，情節(jié)嚴重的應(yīng)當追究其刑事責任”的相關(guān)規(guī)定，但檢察機關(guān)只有在行政人員違反刑事法律時才有權(quán)進行追訴，而對行政主體徇私舞弊不移交刑事案件未達到嚴重程度的行政違法行為缺乏監(jiān)督手段。三是證據(jù)模糊。實踐中，行政機關(guān)在調(diào)查行政案件時往往只注重對行政處罰證據(jù)的收集和固定，對涉案證據(jù)的收集不足，達不到刑事立案的標準，即使達到了刑事立案標準，也無法達到證據(jù)充分的證明標準。四是信息閉塞?！皟煞ā便暯悠脚_已經(jīng)運轉(zhuǎn)多年，“兩法”銜接工作機制已經(jīng)普遍建立，但實際工作中，重點、敏感、有問題的案件并沒有錄入，案件信息流轉(zhuǎn)不暢，影響了“兩法”銜接工作的順利推進。

三、法律監(jiān)督職能的定位完善

（一）立法上尋求支持

不論從理論上還是從法律監(jiān)督的實踐上來看，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能在立法上是不完備的。從國家權(quán)力的架構(gòu)上雖然賦予檢察機關(guān)對執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)的法律監(jiān)督職能，但是，在諸多層面卻沒有賦予這種法律監(jiān)督職能的配套措施和保障。在監(jiān)察體制改革前，檢察機關(guān)可以通過職務(wù)犯罪偵查賦予的偵查權(quán)、調(diào)查權(quán)進行彌補，但是，職務(wù)犯罪偵查分離以后，其法律監(jiān)督的剛性會大打折扣。由此，保障監(jiān)督者的監(jiān)督與被監(jiān)督者的接受監(jiān)督之間得到科學、協(xié)調(diào)的銜接，唯有立法上的配套，監(jiān)督才會真正有力度。檢察機關(guān)在立法層面尋求支持，不能期待基層的首創(chuàng)精神，應(yīng)該更多的發(fā)揮最高人民檢察院的向上爭取、多方協(xié)調(diào)等強大力量，讓決策層更多的理解、支持、信任檢察機關(guān)，賦予更為配套合理的科學有效的法律監(jiān)督權(quán)。

1.強化法律保障功能。我國的三大行政訴訟法要進一步修改，要明確人民檢察院在刑事、民事、行政訴訟全過程中各個環(huán)節(jié)實施法律監(jiān)督的情形、必須遵守的原則、必須履行的程序、必須遵守的時限、補救途徑、職權(quán)以及足以保證被監(jiān)督者及時、認真對待法律監(jiān)督的措施。同時，進一步明確被監(jiān)督者必須接受人民檢察院法律監(jiān)督的職責、遵守的原則、程序、時限和補救途徑，以及沒有法定理由不遵守法定要求必須承擔的法律后果。①傅寬芝：《強化法律監(jiān)督需要立法雙向保障》，載《檢察日報》2011年4月11日第3版。

2.賦予檢察機關(guān)對違法行政行為的法律監(jiān)督權(quán)。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確要求“檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。但是，現(xiàn)有法律沒有明確規(guī)定。建議修改人民檢察院組織法，對行政機關(guān)在所有行政管理領(lǐng)域的違法作為和行政不作為進行立案審查、調(diào)查核實、督促糾正。

3.完善公益訴訟制度。我國民事訴訟法僅對環(huán)境公益訴訟進行原則性規(guī)定。2015年最高人民檢察院發(fā)布的《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》明確指出：公益訴訟案件中，檢察機關(guān)是以“公益訴訟人”的身份提起訴訟。但是，該試點方案并未詳細設(shè)計公益訴訟制度，由此，需要立法層面予以完善。一要對民事訴訟法進行修改，要明確賦予檢察機關(guān)提起公益訴訟的原告地位；二要明確檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍，公益訴訟的范圍不能局限于環(huán)境污染和侵害眾多消費者合法權(quán)益的兩種類型，而應(yīng)采用概括加列舉的方式，將所有涉及到公共利益的案件全部納入檢察機關(guān)提起公益訴訟的范圍；三要賦予檢察機關(guān)必要的權(quán)利。要賦予檢察機關(guān)立案審查權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、訴前通知權(quán)、提起公訴權(quán)；在舉證責任上，仍然實行舉證責任倒置原則；在訴訟費用的承擔上，檢察機關(guān)免繳提起民事公益訴訟的訴訟費用；民事公益訴訟，不適用民事訴訟法規(guī)定的和解與調(diào)解程序，同時，被告不能提起反訴。

4.健全民事執(zhí)行法律監(jiān)督體系。民事訴訟法把民事審判和執(zhí)行進行了分割，由此，對民事訴訟法的修改首先要將執(zhí)行環(huán)節(jié)納入檢察機關(guān)的法律監(jiān)督范圍，然后再增加“人民檢察院可以通過抗訴、檢察建議、糾正違法通知、說明（不）執(zhí)行理由及執(zhí)行依據(jù)等方式對同級人民法院的執(zhí)行活動進行監(jiān)督”②楊會新：《廓清糾正違法檢察建議認識誤區(qū)》，載《檢察日報》2014年7月30日第3版。等相關(guān)內(nèi)容。在民事執(zhí)行法律監(jiān)督體系的完善中，從立法上賦予檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)、對抗訴案件的再審監(jiān)督權(quán)仍然是非常必要和重要。那么，對于《人民檢察院組織法》的修改，要側(cè)重于增加關(guān)于檢察機關(guān)在民事執(zhí)行檢察監(jiān)督中的職責、權(quán)限，監(jiān)督案件的范圍、程序、方式方法等具體內(nèi)容。

5.修訂完善其他法律法規(guī)。修訂完善檢察機關(guān)法律監(jiān)督的法律法規(guī)，應(yīng)當以與立法配套和具有剛性為前提。首先，對法律監(jiān)督的規(guī)定盡可能具體化。在哪些方面可以監(jiān)督、如何監(jiān)督、可以采取哪些監(jiān)督手段等方面都要規(guī)定具體，條文要細，內(nèi)容要實，便于操作。其次，對法律監(jiān)督的手段盡可能漸進式。除抗訴外，對于口頭糾正、發(fā)書面通知、檢察建議、糾正違法等，不僅僅對多個監(jiān)督事項分別采用，也可對同一事項漸進采用。對于調(diào)查權(quán)，應(yīng)該作為體現(xiàn)法律監(jiān)督剛性的重要手段，讓不接受監(jiān)督的被監(jiān)督者承擔紀律和法律的后果。再次，對法律監(jiān)督的范圍盡可能全覆蓋。應(yīng)制定相關(guān)規(guī)定,把鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭、公安派出所以及其他行政執(zhí)法部門等全部納入法律監(jiān)督的范圍。

（二）實踐中強化職能

檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的弱化不單是立法不足造成的，更多的是檢察機關(guān)長期以來，一直側(cè)重于刑事檢察和職務(wù)犯罪偵查工作，對法律監(jiān)督職能定位不準、對法律監(jiān)督工作重視不夠造成的。立法、修法需要一個過程，甚至是一個漫長的過程。因此，要立足現(xiàn)有法律規(guī)定，努力破除法律監(jiān)督的困局。

1.法律監(jiān)督要更專業(yè)。隨著依法治國進程的加快，人民群眾對法律監(jiān)督工作的期待越來越高，法律監(jiān)督工作必須更專業(yè)、更權(quán)威。一要突出法律監(jiān)督的重點。要重點圍繞堅守防止冤假錯案底線、加強人權(quán)司法保障、加強刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督、加強民事行政檢察工作、積極推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制建設(shè)、依法處理涉法涉訴信訪等工作，③曹建明：《堅持和完善中國特色社會主義檢察制度》，載《檢察日報》2014年8月28日第1版。全面履行和強化法律監(jiān)督職能。二要突出法律監(jiān)督的廣度。在鞏固原有的法律監(jiān)督范圍的基礎(chǔ)上，要突出強化行政執(zhí)法監(jiān)督、違法行為調(diào)查、指定居所監(jiān)視居住決定和適用監(jiān)督、強制醫(yī)療監(jiān)督、暫予監(jiān)外執(zhí)行、減刑、假釋同步監(jiān)督等，確保監(jiān)督到位、監(jiān)督規(guī)范、監(jiān)督有效。三要突出法律監(jiān)督的深度。要深入研究并積極推進將執(zhí)法、司法活動置于全面的、動態(tài)的法律監(jiān)督之下的平臺和機制建設(shè)，通過依法履行法律監(jiān)督職能，充分展現(xiàn)法律監(jiān)督的創(chuàng)新思維、規(guī)則思維、程序思維和權(quán)利義務(wù)思維，積極促進執(zhí)法、司法管理方面法制、制度的建立健全，進一步形成法律監(jiān)督的長效震懾。④陳云龍：《運用法治思維和法治方式推進檢察工作》，載《檢察日報》2014年8月20日第3版。四要突出法律監(jiān)督的合力。要注重整合監(jiān)督力量，強化內(nèi)部分工配合，法律監(jiān)督要與案管部門融合，強化對案件入口的監(jiān)督；法律監(jiān)督要與刑檢部門融合，廣辟監(jiān)督案源，促進公正審判；法律監(jiān)督要與執(zhí)行檢察融合，更好地保障在押人員的合法權(quán)益。

2.法律監(jiān)督更全面。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其根本職責在于通過強化法律監(jiān)督職能，維護國家法律的統(tǒng)一正確實施，維護公平和正義。適應(yīng)社會管理創(chuàng)新的要求，檢察機關(guān)要把法律監(jiān)督職能向基層延伸。一要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、辦事處延伸，建立巡回檢察服務(wù)站。巡回檢察服務(wù)站要圍繞當好“四員”開展工作。當好“宣傳員”，積極開展法制講座，發(fā)放有關(guān)宣傳檢察職能或檢務(wù)公開的資料，開展下訪巡訪和法律咨詢活動，有針對性發(fā)出規(guī)范管理的檢察建議；當好“引導員”，充分發(fā)揮檢察職能，協(xié)助基層黨委、政府加強農(nóng)村基層組織建設(shè)，強化民主監(jiān)督，引導基層組織規(guī)范管理；當好“調(diào)解員”，積極參與社會治安綜合治理，協(xié)助做好矛盾糾紛排查化解工作，及時受理群眾控告、申訴，將控申關(guān)口前移，及時為群眾提供必要的司法救濟，努力化解民憂民困，將社會矛盾消滅在萌芽狀態(tài)；當好“監(jiān)督員”，通過加強對行政執(zhí)法機關(guān)基層站所、公安派出所和人民法庭司法活動的法律監(jiān)督，加強涉農(nóng)項目和資金的監(jiān)督，拓展法律監(jiān)督的范圍和空間，積極營造風清氣正的基層政治生態(tài)。二要向?qū)W校延伸，共建“青少年法律關(guān)愛中心”。要與教育主管部門探索在初級學校及職業(yè)教育學校共建“青少年法律關(guān)愛中心”。靜化校園周邊環(huán)境，努力營造良好學習氛圍；消除家庭暴力、社會治安等對青少年的負面影響，教育青少年充分維護自己的合法權(quán)益，學法、懂法、守法；促進青少年的素質(zhì)全面發(fā)展，實現(xiàn)校園零犯罪的目標。三要向非公經(jīng)濟實體延伸，設(shè)立企業(yè)法律維權(quán)服務(wù)崗。立足“打擊、預(yù)防、監(jiān)督、保護”四大職能，提供法律咨詢，實施法律援助，受理企業(yè)申訴，對行政執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法行為進行監(jiān)督，查辦侵害企業(yè)合法權(quán)益的犯罪案件，幫助企業(yè)建立健全生產(chǎn)經(jīng)營管理的規(guī)章制度，做好息訴服判工作。

3.法律監(jiān)督更完善。要全面貫徹中央和最高人民檢察院的要求，進一步創(chuàng)新機制、消除盲點，使法律監(jiān)督更加扎實有效。一要完善司法考核機制。要樹立正確的政績觀，理清工作和考核的關(guān)系，要突出入額檢察官司法責任制的落實，突出法律監(jiān)督的實效，考核指標切合實際，考核指標要量化、細化、具體化。二要完善協(xié)調(diào)配合機制。要多方協(xié)調(diào)，使公、檢、法三家在立案標準、羈押必要性認識、批捕、起訴標準和法院審理標準上做到相統(tǒng)一、相一致，配合協(xié)作、減少分歧、接受監(jiān)督。三要完善案件通報和信息共享機制。要健全案件通報制度，充分發(fā)揮信息平臺的作用，實現(xiàn)信息共享，做到“源頭監(jiān)督”。⑤冉全生：《對紀律和規(guī)矩要存敬畏之心》，載《中國中鐵報》2016年6月29日第7版。

4.法律監(jiān)督更陽光。公平正義必須以看得見的方式實現(xiàn)。⑥周強：《以看得見的方式實現(xiàn)公平正義》，載《人民法院報》2016年3月29日第1版。為使法律監(jiān)督得到更多的理解和支持，要通過多種方式，搭建陽光檢務(wù)平臺，提升法律監(jiān)督公信力。要通過整合“檢察開放日”、舉報宣傳周、設(shè)立巡回檢察服務(wù)站點等多種傳統(tǒng)的檢務(wù)公開方式，向黨代表、人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、人民群眾集中匯報和宣傳檢察機關(guān)履職盡責情況；要通過升級案件管理大廳，設(shè)置律師會見、律師閱卷、綜合查詢、案件受理等功能區(qū)，開展法律咨詢、案件查詢、律師接待和閱卷、行賄檔案查詢等多項業(yè)務(wù)，實現(xiàn)“一站式”公開；要通過紙質(zhì)媒體、廣播電視、電子顯示屏等媒介，定期公開相關(guān)職能部門的職責、辦案規(guī)程、立案范圍、立案標準等內(nèi)容，定期更新檢察動態(tài)和有較大社會影響案件的處理結(jié)果；要借力“雙微”平臺、網(wǎng)絡(luò)展館等新興媒體和聘請輿論引導員等方式，介紹檢察職能，公開案件信息，引導社會輿情，接受社會各界的監(jiān)督，提高檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的公信力。

（三）常態(tài)下歷練隊伍

黨中央明確了全面推進依法治國的指導思想、總目標、基本原則，提出了關(guān)于依法治國的一系列新觀點、新舉措，也為檢察機關(guān)法律監(jiān)督的隊伍建設(shè)提出了新的要求。新常態(tài)下，檢察機關(guān)做好法律監(jiān)督工作，最根本的還是要增強素質(zhì)，提升素能。

1.正確的監(jiān)督理念。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，世情、國情、黨情也隨之發(fā)生深刻變化，檢察人員能否真正樹立正確的法律監(jiān)督理念，事關(guān)國家法治建設(shè)全局和檢察事業(yè)的長遠發(fā)展。曹建明檢察長在全國檢察機關(guān)學習貫徹修改后民事訴訟法座談會上提出，要強化敢于監(jiān)督、依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督、善于監(jiān)督、尊重當事人意思自治和平等、司法效率、監(jiān)督與支持并重七個監(jiān)督理念。檢察機關(guān)要準確把握各個監(jiān)督理念的深刻內(nèi)涵及其相互關(guān)系，推進法律監(jiān)督工作科學發(fā)展。一要敢于監(jiān)督。要立足于檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的職能定位，克服畏難情緒，敢于亮劍，勇于監(jiān)督。二要依法監(jiān)督。要堅持以法為是、唯法是從，以維護法律公正實施為己任，以法律監(jiān)督為本、以監(jiān)督為“主業(yè)”，把功夫下在監(jiān)督上。三要善于監(jiān)督。要從訴訟和法律監(jiān)督的特點規(guī)律出發(fā)，運用恰當?shù)谋O(jiān)督方式和方法，以取得最好的法律監(jiān)督效果。⑦鄭青：《以正確監(jiān)督理念促民事檢察工作發(fā)展》，載《檢察日報》2013年2月20日第3版。四要規(guī)范監(jiān)督。監(jiān)督程序要規(guī)范、調(diào)查核實手段要規(guī)范、監(jiān)督方式要規(guī)范，以規(guī)范促公正贏公信。

2.卓杰的監(jiān)督素能。全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準。檢察機關(guān)要按照“五個過硬”和“建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊伍”的要求，全面加強檢察隊伍建設(shè)。⑧崔智友：《規(guī)范司法行為提升司法公信力》，載《檢察日報》2015年3月18日第3版。一要樹立正確的大局觀。要不斷加強群眾觀念教育，讓“執(zhí)法為民”的理念深入人心，指導法律監(jiān)督的實際工作，自覺地把檢察工作擺到經(jīng)濟社會發(fā)展全局中來謀劃和推進，做到執(zhí)法想到穩(wěn)定、辦案考慮發(fā)展。二要樹立正確的監(jiān)督觀。要采取多種教育方式引導檢察人員更新執(zhí)法理念，改進執(zhí)法方式，規(guī)范執(zhí)法行為，讓檢察人員牢固樹立理性、平和、文明、規(guī)范的法律監(jiān)督觀，并將這種法律監(jiān)督觀真正內(nèi)化于心、外踐于行。三要樹立正確的業(yè)績觀。要通過科學的考核獎懲、公平的“評先表?！保瑯淞z察人員辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果、安全相統(tǒng)一的業(yè)績觀，促進檢察工作的科學化、專業(yè)化。四要樹立正確的權(quán)力觀。要通過落實司法責任制，明確入額檢察官的職責權(quán)限，牢固樹立監(jiān)督者更要接受監(jiān)督的權(quán)力觀，正確行使有限的法律監(jiān)督權(quán)，真正做到“立檢為公，執(zhí)法為民”。五要樹立正確的發(fā)展觀。要立足檢察發(fā)展愿景，有針對性明確檢察人員職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，讓檢察人員牢固樹立統(tǒng)籌兼顧、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展觀，正確處理檢察工作中的一系列重大關(guān)系，推動檢察工作科學發(fā)展。

3.“清廉”的監(jiān)督環(huán)境。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督的專門機構(gòu)，不僅承擔著反腐敗工作的重大職責，而且也面臨著對自身反腐敗工作的巨大挑戰(zhàn)，其黨風廉政建設(shè)的重要性不言而喻。監(jiān)督者的“清廉”要從實化“兩個責任”入手，形成清廉的大氛圍、大環(huán)境。一要營造“清廉”氛圍。要經(jīng)常性學習準則、條例和中央、省、市相關(guān)違紀通報以及院內(nèi)各項規(guī)章制度；要定期組織檢察人員學黨章、學條例、溫誓詞，提高認識，形成的良好氛圍。二要建設(shè)“清廉”環(huán)境。要通過懸掛廉政文化牌，張貼廉政宣傳畫，印制廉政警示冊、推薦廉政格言、撰寫廉政體會文章等多種形式形成良好的廉政大環(huán)境。三要雕塑“清廉”形象。要為每位檢察人員制作行為規(guī)范廉政警示桌牌，安裝“電腦廉政屏?！?，時刻提醒、警醒檢察人員廉潔自律，讓檢察人員在潛移默化中接受廉政教育。尤其要注重發(fā)揮家庭廉政監(jiān)督的獨特優(yōu)勢，讓家屬當好檢察人員的“廉政監(jiān)督員”，常敲家庭廉政鐘、常吹家庭廉政風、常算家庭廉政帳、常念家庭廉政經(jīng)，⑨馬寶營、李琳：《灞橋區(qū)人民檢察院積極推進黨風廉政建設(shè)》，載《西安日報》2014年11月12日第4版。把廉政教育的觸角延伸到每一位檢察人員的家中，延伸到檢察人員的“八小時以外”。要經(jīng)常性開展“廉潔家庭”評比活動，大力表彰“賢內(nèi)助”“廉內(nèi)助”，為檢察工作發(fā)展提供有力的家庭保障。

監(jiān)察體制改革對檢察機關(guān)的職能發(fā)揮提出了挑戰(zhàn)，偵查權(quán)的剝離、分離讓檢察機關(guān)比以往任何時候感到冬天已經(jīng)來臨。改革的不可逆轉(zhuǎn)使檢察機關(guān)已經(jīng)沒有更多的選擇。直面改革、支持改革，在似乎更為狹小的空間里，把法律監(jiān)督的憲法定位發(fā)揮到極致，也不失為檢察機關(guān)新的春天。

（責任編輯：盧護鋒）

*湖北省當陽市人民檢察院檢察長、全國檢察理論研究人才。