對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的分析

滕 靖

(重慶理工大學(xué) 重慶 400000)

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對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的分析

滕 靖

(重慶理工大學(xué) 重慶 400000)

一、背景

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大量勞動(dòng)力離開(kāi)農(nóng)村，承包農(nóng)戶不經(jīng)營(yíng)自己承包地的情況越來(lái)越多。與其讓土地閑置，不如流轉(zhuǎn)給其他愿意耕種的經(jīng)營(yíng)主體，在當(dāng)下的農(nóng)村已成為一股潮流。截至2016年6月，中國(guó)2.3億農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶超過(guò)了7000萬(wàn)，比例超過(guò)30%,東部沿海發(fā)達(dá)省份這一比例更高，超過(guò)50%。而10月底，國(guó)內(nèi)知名土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)平臺(tái)土流網(wǎng)累計(jì)土地流轉(zhuǎn)面積躍升至10015畝，再次印證了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。

順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，2016年10月30日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。這樣就形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”并行的格局。這是繼80年代土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施以來(lái)，對(duì)農(nóng)村土地制度的又一次重大改革，有著繼往開(kāi)來(lái)的劃時(shí)代意義，但也存在著許多潛在風(fēng)險(xiǎn)，三權(quán)理論需要不斷豐富完善，三權(quán)政策的巨大前后期工程需要逐步落實(shí)。本文簡(jiǎn)單分析了“三權(quán)分置”對(duì)當(dāng)代中國(guó)的實(shí)際意義，并探討其存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)及解決方向，最后論述了這一政策對(duì)現(xiàn)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革的必要性和重要性。

二、實(shí)際意義

(一)“三權(quán)分置”最大的突破就是放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

“三權(quán)分置”在保護(hù)農(nóng)民相應(yīng)權(quán)益的同時(shí)盤(pán)活土地資源要素市場(chǎng)，有利于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的培育。經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)模流轉(zhuǎn)必然會(huì)刺激規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展?！叭龣?quán)分置”下經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以及在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，自給自足生產(chǎn)的農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶必將大量減少，而以提供商品農(nóng)產(chǎn)品、實(shí)現(xiàn)效益最大化為目標(biāo)的家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)為代表的“新農(nóng)民”將不斷成長(zhǎng)發(fā)育，隨之將大幅度提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力，這是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的基礎(chǔ)和方向。

“三權(quán)分置”之后，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)同等對(duì)待，一般農(nóng)戶和新型經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益同樣得到保護(hù)，這樣有助于新型經(jīng)營(yíng)主體加大投入，規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

(二)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資擴(kuò)大

農(nóng)戶的金融需求不能得到滿足的原因，一方面是缺乏抵押物造成的，另一方面是制度化的成本過(guò)高。受農(nóng)村信用體系不完善的影響，制度性因素一時(shí)難以取得根本性突破，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)抵押就成為了解決小農(nóng)戶貸款難的有效路徑。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押同樣面臨不少問(wèn)題：農(nóng)民承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體以后，新的經(jīng)營(yíng)主體也只能用土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)做擔(dān)保抵押，擔(dān)保的額度、抵押的價(jià)值十分有限，權(quán)屬也不穩(wěn)定，并且土地發(fā)包方與承包方之間一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。同時(shí)，涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)對(duì)具有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的新型經(jīng)營(yíng)主體的放貸是以一定期限的收益權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行評(píng)估，因此面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)，而且評(píng)估難度大，土地經(jīng)營(yíng)者獲得的貸款額度有限，影響大規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的投資積極性和生產(chǎn)投入。

“三權(quán)分置”為解決新型經(jīng)營(yíng)主體融資需求帶來(lái)了政策支持。《意見(jiàn)》要求，支持新型經(jīng)營(yíng)主體提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規(guī)開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資?！兑庖?jiàn)》還要求，完善新型經(jīng)營(yíng)主體財(cái)政、信貸保險(xiǎn)、用地、項(xiàng)目扶持等政策?！叭龣?quán)分置”以后，更為重要的影響就是解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體貸款難、貸款貴的問(wèn)題。當(dāng)新型經(jīng)營(yíng)主體不能償還貸款時(shí)，銀行可以通過(guò)市場(chǎng)再流轉(zhuǎn)，或者經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)交易的方式保護(hù)自身利益。推行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押需要一整套完善的機(jī)制，諸如土地確權(quán)頒證、土地規(guī)范流轉(zhuǎn)管理、經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估、抵押物處置機(jī)制等，盡管在實(shí)踐中，這些機(jī)制還不完善，但是涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)為適應(yīng)市場(chǎng)需求，積極努力探索。

(三)進(jìn)一步吸引民間資本進(jìn)入

自中央鼓勵(lì)開(kāi)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，大量社會(huì)資本進(jìn)入到農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。“三權(quán)分置”將加快這一趨勢(shì)，吸引民間資本以各種方式參與進(jìn)來(lái)。這一政策徹底化解了土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)者和資本投資者的后顧之憂。經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)中分離，土地得以集中起來(lái)才具備經(jīng)營(yíng)價(jià)值，觀望中的各路資本得到了政策松綁，才敢于下鄉(xiāng)投資。土地流轉(zhuǎn)信托就是社會(huì)資本參與其中的一種方式。土地流轉(zhuǎn)信托是由信托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)接受農(nóng)民的委托，按照土地使用權(quán)市場(chǎng)化的要求，通過(guò)規(guī)范的程序?qū)⒃谝欢ㄆ谙迌?nèi)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿、有償轉(zhuǎn)讓給其他公民或法人進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。

(四)促進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

當(dāng)中國(guó)發(fā)展的“人口紅利”漸消之際，“土地紅利”開(kāi)始得到釋放。正在進(jìn)行的中國(guó)城鎮(zhèn)化改革是對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)和工業(yè)、鄉(xiāng)村與城市、農(nóng)民與市民統(tǒng)籌性的再安排——農(nóng)業(yè)將由一家一戶的分散耕種轉(zhuǎn)向規(guī)?；募s經(jīng)營(yíng)，從土地中釋放出的大量的農(nóng)村勞動(dòng)力將被引導(dǎo)進(jìn)入城市、城鎮(zhèn)，變身為市民。這將意味著，城市中工業(yè)資本、金融資本將涌向鄉(xiāng)村，開(kāi)啟萬(wàn)億級(jí)農(nóng)業(yè)投資熱潮；同時(shí)數(shù)億農(nóng)民將進(jìn)入城市、城鎮(zhèn)，沖破工農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)間多年來(lái)形成的壁壘，托起工業(yè)與城市的發(fā)展。在這一宏大的變革中，土地的“三權(quán)”分置則是一切的基石。

三、存在的隱患

(一)潛在矛盾逐漸激發(fā)

農(nóng)民工進(jìn)城后，沒(méi)有放棄承包權(quán)，只是將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出去。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入中，一部分要給承包者，一部分要給經(jīng)營(yíng)者。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升，長(zhǎng)期下去矛盾可能就會(huì)出現(xiàn)。

因?yàn)橥恋厮袡?quán)仍屬于集體所有，土地經(jīng)營(yíng)者只是擁有使用權(quán)容易出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公用物品濫用現(xiàn)象即對(duì)土地的“掠奪式”經(jīng)營(yíng)。當(dāng)土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，各路私人、產(chǎn)業(yè)或是金融資本都有著強(qiáng)烈的逐利性，經(jīng)營(yíng)者每年要交納高額的承包費(fèi)用，為了避免虧損，賺取利潤(rùn)，往往就會(huì)棄種糧食，而選擇種植高附加值的經(jīng)濟(jì)作物，這必然會(huì)使大量耕地面臨“非糧化”的隱憂，危機(jī)國(guó)家糧食安全。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)者加大化肥、農(nóng)藥的用量，進(jìn)行“掠奪式”經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而造成土壤污染。在土地三權(quán)分置后，國(guó)家應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)政策，引導(dǎo)種田大戶科學(xué)合理利用土地。在土地承包出去之前，政府應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)赝寥肋M(jìn)行檢測(cè)，形成數(shù)據(jù)庫(kù)。承包者在流轉(zhuǎn)期限結(jié)束時(shí)根據(jù)土地各項(xiàng)指標(biāo)，國(guó)家可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲。

(三)配套措施不改善

農(nóng)民移民城市在住房貴租房貴，消費(fèi)高的高壓環(huán)境下可能不適應(yīng)生存，其子女也將面臨教育差異化與質(zhì)量問(wèn)題。大部分新入城的農(nóng)民也因其不具有企業(yè)要求的技能知識(shí)造成很大的就業(yè)障礙。因農(nóng)民在農(nóng)村有一塊地保障和制約，可能使招聘者在工期不穩(wěn)定等因素下對(duì)其有歧視。農(nóng)民可依靠土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租金保障基本生活，但因“三權(quán)分置”造就的農(nóng)民移民城市計(jì)劃的相應(yīng)各種配套措施若不完善，可能會(huì)導(dǎo)致兩種結(jié)局：一個(gè)農(nóng)民在城市生存不下去自己回鄉(xiāng)下，改革效果不明顯；另一個(gè)，農(nóng)民想回鄉(xiāng)下，可是經(jīng)營(yíng)權(quán)不到時(shí)間，要不回來(lái)地，成為城市里勉強(qiáng)生存卻又對(duì)生活不滿的閑置人口，社會(huì)階層矛盾激化。

只有先立足于解決公平問(wèn)題，收入差距問(wèn)題，別的措施才能錦上添花。這才是根本問(wèn)題。土地流轉(zhuǎn)之后農(nóng)民群體的社會(huì)定位問(wèn)題涉及到政策的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。農(nóng)村問(wèn)題首先是農(nóng)民問(wèn)題，如果農(nóng)民沒(méi)有獲得配套的妥善安排，與其他社會(huì)階層差距拉大，將誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。一定要關(guān)注配套政策和安排，中國(guó)的農(nóng)村問(wèn)題、農(nóng)民問(wèn)題是長(zhǎng)期問(wèn)題，需要大智慧、大決心才能解決。

(四)削弱農(nóng)村勞動(dòng)力蓄水池作用

我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，土地歸國(guó)家或集體所有，故不能學(xué)資本主義國(guó)家直接操作，但聯(lián)產(chǎn)承包的模式越來(lái)越不適應(yīng)如今的發(fā)展，所以搞出三權(quán)分置，其實(shí)就是想把水?dāng)嚋啠型恋亓鬓D(zhuǎn)、兼并之實(shí)，這樣更能適應(yīng)于我國(guó)當(dāng)今的工農(nóng)業(yè)發(fā)展。

最后表達(dá)一下?lián)鷳n，我國(guó)城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)有效的將農(nóng)村變?yōu)閯趧?dòng)力蓄水池。三權(quán)分置促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，這意味著趕農(nóng)民進(jìn)城，這會(huì)減弱蓄水池的作用。農(nóng)民都進(jìn)城后，如果遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)，城市失業(yè)人口會(huì)大幅增長(zhǎng)，有可能造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

滕靖(1995.01-)，女，漢族，四川人，研究生在讀，重慶理工大學(xué)，資產(chǎn)評(píng)估。