(四川大學(xué)法學(xué)院 四川 成都 610207)
高校作為行政訴訟被告的法律分析
林強(qiáng)
(四川大學(xué)法學(xué)院四川成都610207)
本文以田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證案為例,從分析公立高校的性質(zhì)及法律地位入手,對公立高校在與學(xué)生管理與被管理的法律關(guān)系中的行政主體資格及訴訟過程進(jìn)行簡要分析。
田永訴北京科技大學(xué)案;高校;行政訴訟;主體;原則
英美法系國家法律規(guī)定高校不僅享有行政主體資格,并且必須遵守法律、行政法規(guī)。在美國,國立高校對聯(lián)邦憲法必須完全遵守,認(rèn)為國立高等學(xué)校享有的一些權(quán)力類似于政府的行政權(quán)力必須加以控制,保障程序正當(dāng),防止高校行政權(quán)力濫用,并且美國國立高等院校所在州的憲法和行政法規(guī)也必須被遵守。受理高校行政類案件在美國的法院經(jīng)常出現(xiàn),對于平等保護(hù)受教育機(jī)會等領(lǐng)域,形成了一批有參考價值的案例。我國很多行政法研究者寫的著作在討論正當(dāng)程序原則,高校開除學(xué)生學(xué)籍或紀(jì)律處分學(xué)生等方面時,經(jīng)常引用美國的高等學(xué)校案件判例來進(jìn)行討論?!霸诘铱诉d案中,美國法院確立了教育已經(jīng)成為一種根本的需要,必須被看作是一種實(shí)體權(quán)利,因此在這一領(lǐng)域中應(yīng)當(dāng)適用程序正當(dāng)原則?!?大陸法系國家從行為的性質(zhì)以及權(quán)力的性質(zhì)出發(fā),也普遍認(rèn)為高校具有行政主體地位。在德國和日本,高校處罰學(xué)生,學(xué)生能夠提起行政訴訟,涉及學(xué)生基本權(quán)利的事項(xiàng)應(yīng)由法律規(guī)定,原本很多被嚴(yán)格滌除在行政訴訟受理范圍外的案件都被逐漸歸納了進(jìn)來。
臺灣行政法上公立高校作為公法營造物是當(dāng)然的行政主體。而私立學(xué)校在處理教師聘升職、學(xué)生學(xué)籍或?qū)W位等問題時屬于“受委托行使公權(quán)力之個人或團(tuán)體,于委托范圍內(nèi)視為行政機(jī)關(guān)”,在受委托權(quán)限的范圍內(nèi),取得與行政機(jī)關(guān)相同的權(quán)限與地位。臺灣行政程序法中同時又規(guī)定了排除行政程序法適用之行為,即不受行政法的評價,亦即個別(最廣義)公務(wù)員縱有該等行為,亦不視為行政處分,對之有爭議,亦無法進(jìn)行訴愿及行政訴訟。該法在“事項(xiàng)排除”之體例中明確規(guī)定了“學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)為達(dá)成教育之目的之內(nèi)部程序”。臺“司法院”大法官曾著有釋字第382號解釋,其理由書稱:“如學(xué)生所受處分系為維持學(xué)校秩序、實(shí)現(xiàn)教育目的所必要,且未侵害其受教育之權(quán)利者(例如記過、申誡等處分),除尋學(xué)校內(nèi)部申訴途徑謀求救濟(jì)外,尚無許其提起行政訴訟之余地。反之,如學(xué)生所受者為退學(xué)或類此之處分,則其受教育之權(quán)利既已受侵害,自應(yīng)許其于用盡校內(nèi)申訴途徑后,依法提起訴愿及行政訴訟。
目前我國行政主體概念的學(xué)理定義,是在借鑒德國、日本及臺灣地區(qū)等法律理論的基礎(chǔ)上建立起來的。享有國家行政權(quán)能,能以自己的名義發(fā)出行政決定,并能夠獨(dú)立的承擔(dān)由此產(chǎn)生的相應(yīng)的法律責(zé)任的機(jī)構(gòu)是為行政主體。在我國,最重要的行政主體是行政機(jī)關(guān),但是行政主體的范圍遠(yuǎn)大于行政機(jī)關(guān)。其他行政機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體,依照法律、法規(guī)的授權(quán)也可以成為有權(quán)主體,接受授權(quán)的組織,可能是行政機(jī)構(gòu),也可以是其他社會團(tuán)體。”那么高校作為一種教育機(jī)構(gòu),自然也可因授權(quán)而擁有行政主體身份。
我國的法律理論研究者和司法實(shí)務(wù)者們一致認(rèn)為高等院校性質(zhì)上主要是事業(yè)單位型組織機(jī)構(gòu)。高校作為事業(yè)性質(zhì)機(jī)構(gòu),如其他事業(yè)性質(zhì)機(jī)構(gòu)一樣享有的主要是民事權(quán)利,因此負(fù)擔(dān)著相應(yīng)的民事法律責(zé)任。但是法律、行政法規(guī)授予了高等種表現(xiàn),高等院校作為有權(quán)主體作出的,有國家法律、行政法規(guī)等規(guī)定為依據(jù)的具體行政行為,具有一般的公權(quán)力。院校一定的行政權(quán)力,使之能夠行使、承擔(dān)一定的教育行政權(quán)責(zé)。因此高校與學(xué)生之間因?yàn)檫`反學(xué)校紀(jì)律被開除、被處分等形成的法律關(guān)系不能視為是簡單的民事關(guān)系而簡單處理。所以,高校在行使行政性職權(quán)的法律行為中,具有了行政法律主體地位,承擔(dān)了一般的行政執(zhí)法權(quán)能。處罰學(xué)生是高校行使行政執(zhí)法權(quán)的一種表現(xiàn),高等院校作為有權(quán)主體作出的,有國家法律、行政法規(guī)等規(guī)定為依據(jù)的具體行政行為,具有一般的公權(quán)力。
田永案以前,因高校行使處罰的行政權(quán)產(chǎn)生的糾紛,通常是對于公立高校的性質(zhì),立法界和實(shí)務(wù)界都根據(jù)《民法通則》的規(guī)定將其界定為事業(yè)單位?!陡叩冉逃ā返诹鶙l規(guī)定,國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的需要,制定高等教育發(fā)展規(guī)劃,舉辦高等學(xué)校,并采取多種形式積極發(fā)展高等教育事業(yè)。國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團(tuán)體及其他社會組織和公民等社會力量依法舉辦高等學(xué)校,參與和支持高等教育事業(yè)的改革和發(fā)展??梢姽⒏叩葘W(xué)校是我國高等教育的實(shí)施主體,承擔(dān)著為公眾提供高層次教育的任務(wù)。
(一)行政程序正當(dāng)原則在田永案中的適用分析
1.對本案判決中程序正當(dāng)性分析
本案中被告北科大在開除田永學(xué)籍的處罰決定上存在明顯的程序錯誤。開除一個大學(xué)生學(xué)籍的決定極有可能影響這個學(xué)生的一生,每一個經(jīng)歷過高考的學(xué)子都知道被大學(xué)開除學(xué)籍意味著什么樣的嚴(yán)重后果:可能十多年伏案苦讀付諸東流;可能失去很好的就業(yè)機(jī)會;也可能導(dǎo)致一個家庭的不幸或貧困等。以此思索,這種高校剝奪學(xué)生受教育權(quán)的行為在決定前、決定中、作出后都應(yīng)當(dāng)充分遵守行政正當(dāng)程序原則。而本案中的高校對這種幾乎可以舉行聽證的開除學(xué)生學(xué)籍的行為,卻沒有履行行政法上最基本的送達(dá)相對人、聽取相對人辯解、告知相對人權(quán)利救濟(jì)途徑、方法的義務(wù)。這是一種嚴(yán)重的程序違法行為,因此法院在查明本案事實(shí)中應(yīng)當(dāng)指出高校程序違法的行為事實(shí),在作出判決書時應(yīng)當(dāng)以此作為有力的判決理由進(jìn)行充分的論述以達(dá)到支持判決。
2.行政程序正當(dāng)原則的概念及特征
程序正當(dāng)原則,是指行政權(quán)力的行使必須契合程序正義最低程度的要求。行政程序正當(dāng)?shù)娜?xiàng)最低要求是:程序中立性、程序參與性和程序公開性。其實(shí)質(zhì)上是對個人自由提供的一種重要的法律保障,也是現(xiàn)代法治行政的核心要求。有行決定權(quán)的主體保持中立狀態(tài)是行政程序中立性的體現(xiàn),它要求對處在一定程序中的每一方都能夠被平等的對待,行政主體作出的程序符合正當(dāng)性要求。利益或合法權(quán)益可能受到行政程序不利結(jié)果的影響,相對人應(yīng)當(dāng)有機(jī)會并有效果的參加到程序的開始與結(jié)束的過程中,并對不利結(jié)果的形成表達(dá)其自己的意見,發(fā)揮自我權(quán)利維護(hù)的作用,這是程序參與的內(nèi)涵、精義所在。行政主體作出的每一個程序不僅要實(shí)現(xiàn),還要求以相對人和他人能夠知曉的方式來作出。這是對一個行政程序過程完整的最低要求,這是行政程序的公開性須要?,F(xiàn)代行政程序公正作為極為重要的一類程序,應(yīng)當(dāng)達(dá)到上面闡述的三項(xiàng)要求的內(nèi)容。行政正當(dāng)程序原則的特征是:重點(diǎn)是行政決定作出的過程,合理設(shè)計(jì)行政程序是必要,避免行政權(quán)力不及時行使及濫用是設(shè)計(jì)行政程序的目的,行政主體以程序正當(dāng)下作出的行政決定為前提。
3.簡析程序正當(dāng)原則在本案判決中的適用
法院的一審判決寫到:“……退學(xué)處理的決定涉及原告的受教育權(quán)利,從充分保障當(dāng)事人權(quán)益原則出發(fā),被告應(yīng)當(dāng)將此決定直接向本人送達(dá)、宣布,允許當(dāng)事人提出申辯意見。而被告既未依此原則處理,尊重當(dāng)事人的權(quán)利,也未實(shí)際給原告辦理注銷學(xué)籍、遷移戶籍、檔案等手續(xù)……”這段文字在邏輯嚴(yán)謹(jǐn)方面不是非常清晰,但是它提出了一個極為重要的依據(jù):被告高校必須將開除學(xué)籍的決定直接向田永送達(dá),聽取田永的辯解和意見。這似乎是法院在判決時沒有找到法律條文依據(jù)后而適用法律原則的突破點(diǎn)。另一方面,判決書沒有明確指出被告應(yīng)當(dāng)什么時候聽取相對人的申辯,從判決書上觀察,應(yīng)當(dāng)是被告在向田永宣布、送達(dá)退學(xué)處理決定的同時或者之后的時間。法院判決書的清晰、準(zhǔn)確性還有待提升,我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到事后申辯任何時候都是允許的,在退學(xué)處理決定作出并送達(dá)后,再來討論允許當(dāng)事人提出申辯已經(jīng)沒有了實(shí)質(zhì)意義,因此,這一點(diǎn)是一個判決上的不足與欠缺。
(二)簡析行政正當(dāng)程序在田永案中的適用
重視實(shí)體結(jié)果的公正是我國法學(xué)理論傳統(tǒng)和司法實(shí)踐一致的傾向,法律程序很長時間被視為是一種輔助工具,促使實(shí)體結(jié)果的實(shí)現(xiàn)是它的目標(biāo)。這種工具性程序主義只重實(shí)體公正的結(jié)果,雖然避免了本位性程序主義只關(guān)注形式不注重實(shí)體的習(xí)陋。但另一方面,程序工具主義觀點(diǎn)又忽視了程序獨(dú)立具有的重要內(nèi)在價值,導(dǎo)致了一直以來的輕程序、重實(shí)體的狀況,而法律程序被看作是一種可以忽略的實(shí)體襯托。
瀏覽本案的判決,看不出法官具有英美國家法官關(guān)于行政程序正當(dāng)原則的法律思維,判決中法官適用正當(dāng)程序原則的法律意識也并不明確。但可以肯定,法官們的腦海中存在一些樸素的法律程序公正思維,在這種朦朧思維的啟發(fā)下適用了行政程序正當(dāng)原則。本案沒有明確的法律條文可以用來直接下判決,《行政處罰法》中有關(guān)于“……不向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)……拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯,行政處罰決定不能成立”。的規(guī)定,高校開除學(xué)生學(xué)籍等處罰與行政處罰很相似,法官很容易對比篩選出該部法律來思考。田永案法官開創(chuàng)性的適用程序正當(dāng)原則作為理由進(jìn)行判決,是一種有利于社會法治進(jìn)步的大膽嘗試。法院判決書寫到“作出退學(xué)處理決定的單位應(yīng)當(dāng)將該處理決定直接向被處理者本人宣布、送達(dá),允許被處理者本人提出申辯意見”。這段話,起到了類似一般性規(guī)則的作用,實(shí)現(xiàn)了法學(xué)界要求重視行政程序的呼吁,體現(xiàn)了法官對公民權(quán)利的關(guān)懷,彌補(bǔ)了我國行政程序立法上的缺陷。它所關(guān)注的行政程序精神以及創(chuàng)新運(yùn)用行政法律原則的勇氣,已經(jīng)超越了個案的意義。
田永案以前,因高校行使處罰的行政權(quán)產(chǎn)生的糾紛,通常是通過教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部調(diào)解,學(xué)生不服而提起訴訟,結(jié)果都被法院認(rèn)定是超出了行政訴訟受理范圍而不予受理。因?yàn)榇饲?,高校一直被認(rèn)定僅僅是事業(yè)性單位,沒有行政法上的行政主體地位。而受理本案的法院不僅受理了此案,并且在判決里支持了原告的主要訴求。這使我國司法界開始認(rèn)定高校具有一定行政授權(quán)的主體,對于高校侵害學(xué)生合法權(quán)益的行政管理行為,學(xué)生不服的可以向法院提起行政訴訟。田永案以后,高校行政侵權(quán)訴訟在全國時常見諸報(bào)端。1999年7月,劉燕文博士之所以想到狀告北京大學(xué),明顯是受到了田永案判決的激勵。庭審中,他的律師在答辯狀中說到:“尊敬的法官們,正是那個里程碑式的田永案件的判決為劉燕文尋求司法救濟(jì)打開了大門,給了劉燕文‘最后一線希望’。我真誠地相信,如果本案判決能夠再次運(yùn)用正當(dāng)程序原則,那必將有助于推動現(xiàn)行學(xué)位評審制度的完善……”“2002年3月,武雅學(xué)將母校暨南大學(xué)推上被告席,因?yàn)樵卺t(yī)用物理學(xué)考試中作弊,被計(jì)以零分,按照暨南大學(xué)的校規(guī),取消其學(xué)業(yè)結(jié)束時授予學(xué)位的資格。武雅學(xué)請求法院判令學(xué)校為他頒發(fā)學(xué)位證,并承擔(dān)自己為取得學(xué)位實(shí)際支出的費(fèi)用?!薄?003年9月,樊興華將鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院訴上法庭。因?yàn)樵凇珖髮W(xué)生英語四六級’考試中代替他人參加考試,受到‘留校察看一年’處分,此后被告沒有繼續(xù)作出處分決定。畢業(yè)時,樊興華所在的高校準(zhǔn)予他畢業(yè)并頒發(fā)畢業(yè)證,但卻拒絕向他頒發(fā)學(xué)位。樊興華訴請法院認(rèn)定學(xué)院評審學(xué)位程序違法,請求重新評審并授予學(xué)位”。
進(jìn)入21世紀(jì)以來,高校處罰學(xué)生而引起的爭端不斷增多,而《教育法》和《高等教育法》也沒有確定的規(guī)則說明高校遇到這種情況具體應(yīng)該怎么處理、平息糾紛,學(xué)生無助中將訴狀遞到了審判席上,高校的行政侵權(quán)行為被推入了司法審查范圍。田永案的受理、判決在很大程度對后來法院審判同類案件,具有特別的指導(dǎo)性的意義。
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林強(qiáng)(1983-),男,漢,四川成都,研究生在讀,四川大學(xué)法學(xué)院,研究方向:憲法與行政法。