淺論我國網(wǎng)約車新政的憲法學(xué)檢驗(yàn)

(湘潭大學(xué) 湖南 湘潭 411100)

淺論我國網(wǎng)約車新政的憲法學(xué)檢驗(yàn)

向嘉晨

(湘潭大學(xué)湖南湘潭411100)

隨著網(wǎng)約車的迅速發(fā)展，交通運(yùn)輸部以及各地方政府相繼出臺(tái)了規(guī)制網(wǎng)約車的管理辦法。從憲法學(xué)角度而言，新政將網(wǎng)約車納入特許經(jīng)營管理，進(jìn)行主體控制、數(shù)量控制和價(jià)格控制，構(gòu)成了對(duì)公民基本權(quán)利的限制，缺乏堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，有違法律保留原則。新政要求駕駛?cè)吮镜貞艏捅镜剀囕v牌照容易形成地域歧視和就業(yè)歧視，有違平等保護(hù)原則。為此，在對(duì)現(xiàn)有網(wǎng)約車現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)制的同時(shí)，要對(duì)新政進(jìn)行合憲性控制，完善相關(guān)立法，放寬準(zhǔn)入條件，制定合理標(biāo)準(zhǔn)。

網(wǎng)約車；新政；合憲性

一、網(wǎng)約車概述

網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車，簡稱網(wǎng)約車。交通運(yùn)輸部發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》將網(wǎng)約車定義為：以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非迅游的預(yù)約出租車。該定義明確將網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車歸入出租汽車的一種形式，從而將其納入出租汽車監(jiān)管機(jī)制中。自2014年以來，網(wǎng)約車在全國各大城市迅速發(fā)展，在城市機(jī)動(dòng)化出行需求日漸增長和資本市場“雙向補(bǔ)貼”的雙向推動(dòng)下，網(wǎng)約車已經(jīng)成為城市交通系統(tǒng)中不容忽視的重要組成部分。

然而，網(wǎng)約車作為一種新興事物，在如何對(duì)其規(guī)制方面還存在不少立法空白。尤其是在近幾年圍繞網(wǎng)約車的爭議不斷，關(guān)于對(duì)網(wǎng)約車的規(guī)制辦法，學(xué)界也存在著不同觀點(diǎn)。主流意見是認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)采取包容姿態(tài)，也有少數(shù)意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)杜絕私家車進(jìn)入網(wǎng)約車行列。這些問題的出現(xiàn)，都表明著對(duì)網(wǎng)約車如何進(jìn)行規(guī)制成為了當(dāng)下亟待解決的問題。

二、網(wǎng)約車新政概述

2016年7月14日交通運(yùn)輸部第15次部務(wù)會(huì)議通過《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(以下簡稱管理辦法)，并經(jīng)工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、國家網(wǎng)信辦同意，與2016年7月28日發(fā)布，自2016年11月1日起施行。同時(shí)，各地也開始依據(jù)《管理辦法》制定地方針對(duì)網(wǎng)約車的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。截至到11月1日，杭州、寧波等8個(gè)城市發(fā)布了網(wǎng)約車管理辦法實(shí)施細(xì)則，北京、天津、上海等93個(gè)城市的實(shí)施細(xì)則已完成公開征求意見工作，廣州、深圳等22個(gè)城市的實(shí)施細(xì)則已完成向社會(huì)公開征求意見。

新政的出臺(tái)正式解決了網(wǎng)約車的合法化問題，對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管初步擬定了一個(gè)框架和方向，其是在現(xiàn)有法律無法滿足現(xiàn)實(shí)需求，一系列實(shí)際問題倒逼政策出臺(tái)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)下網(wǎng)約車自身以及社會(huì)各界針對(duì)網(wǎng)約車的輿論制定而成，具有一定可行性和必要性，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

(一)彌補(bǔ)技術(shù)變革導(dǎo)致的立法空白

毫無疑問，在最近十年間，互聯(lián)網(wǎng)的興起成為了對(duì)中國經(jīng)濟(jì)影響最為重要的因素。也正是由于互聯(lián)網(wǎng)在經(jīng)濟(jì)生活中的重要作用，2015年3月進(jìn)行的第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上，“互聯(lián)網(wǎng)+”被寫入政府工作報(bào)告，李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中指出：制定“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等與現(xiàn)代制造業(yè)結(jié)合，促進(jìn)電子商務(wù)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展，引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)拓展國際市場。①但是，也正是因?yàn)榧夹g(shù)的飛速發(fā)展，尤其是網(wǎng)絡(luò)法治問題，是目前國家和學(xué)界一直研究的重大問題。因此，新政的出臺(tái)，在一定程度上彌補(bǔ)了網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域，尤其是網(wǎng)約車監(jiān)管當(dāng)中的立法空白，使得對(duì)網(wǎng)約車的管理有規(guī)可循，解決了各地執(zhí)法部門針對(duì)網(wǎng)約車管理自由裁量過大的問題。

(二)改變傳統(tǒng)打壓模式簡政放權(quán)

新政未出臺(tái)之前，網(wǎng)約車的合法性一直受到社會(huì)各界普遍質(zhì)疑。以北京為例，2015年4月7日，Uber(優(yōu)步)被認(rèn)定為非法營運(yùn)，其“專車”車輛也被交通執(zhí)法總隊(duì)暫時(shí)扣押并開出罰單。網(wǎng)約車在方便市民的同時(shí)也陷入了“非法營運(yùn)”的境地。“釣魚執(zhí)法”、“養(yǎng)魚執(zhí)法”、“蹲點(diǎn)排查”等種種手段使得網(wǎng)約車司機(jī)既憤怒又擔(dān)驚受怕。全國“網(wǎng)約車第一案”與2015年4月15日在濟(jì)南開庭，并于2016年作出判決，但是判決中回避了網(wǎng)約車是否合法化這一實(shí)質(zhì)性爭議，而是以程序違法為由，判定濟(jì)南客管中心敗訴。隨著城市出行需求的日益增多和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，政府開始醞釀新政，改變了第一階段的傳統(tǒng)打壓模式，進(jìn)入第二階段，轉(zhuǎn)而進(jìn)行監(jiān)督與管理。這表明政府開始正視網(wǎng)約車合法化問題，體現(xiàn)了政府對(duì)網(wǎng)約車新業(yè)態(tài)的認(rèn)可和支持，為新業(yè)態(tài)的發(fā)展創(chuàng)造了一個(gè)良好的環(huán)境。

(三)緩和新老業(yè)態(tài)沖突

隨著網(wǎng)約車的快速發(fā)展，網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車開始形成正面、直接的競爭關(guān)系，不可避免地對(duì)傳統(tǒng)出租車造成了巨大沖擊。網(wǎng)約車?yán)没ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)，建立司機(jī)與乘客的雙重評(píng)價(jià)體系，乘客可以對(duì)車輛信息，司機(jī)駕駛信息等進(jìn)行評(píng)價(jià)。而傳統(tǒng)出租車拒載、繞路、拼車、態(tài)度差等問題，在網(wǎng)約車發(fā)生的幾率大大降低，乘客可以通過評(píng)價(jià)機(jī)制來應(yīng)對(duì)這些問題。就算是費(fèi)用高于一般出租車的“專車”，更是通過一些細(xì)致專業(yè)的服務(wù)，為乘客提供了遠(yuǎn)超出租車的服務(wù)模式。種種這些因素，都使得網(wǎng)約車的發(fā)展規(guī)模日益遠(yuǎn)超傳統(tǒng)出租車，這也導(dǎo)致了傳統(tǒng)出租車訂單數(shù)量大幅減少，還需要繳納高額“份子錢”。一些地區(qū)的傳統(tǒng)出租車司機(jī)更是爆發(fā)了針對(duì)網(wǎng)約車的停工罷運(yùn)事件。一系列事件都表明新興的網(wǎng)約車?yán)嫒后w與傳統(tǒng)出租車?yán)嫒后w的碰撞與沖擊，而政府面對(duì)新興事務(wù)，及時(shí)出臺(tái)新政，對(duì)網(wǎng)約車的數(shù)量、價(jià)格、車輛性能、司機(jī)資質(zhì)以及平臺(tái)管理進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)于緩和新老業(yè)態(tài)的沖突加劇起到了積極作用。

三、網(wǎng)約車新政的合憲性分析

(一)違背了法律保留原則

法律保留原則是指涉及公民基本權(quán)利的事項(xiàng)必須要有全國人大及其常委會(huì)來行使立法權(quán)。雖然立法機(jī)構(gòu)在何種情況下能對(duì)公民的基本權(quán)利加以限制我國《憲法》并未有明文規(guī)定。但《立法法》規(guī)定，有關(guān)“犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)”只能制定法律，而不能通過法律以外的規(guī)范文件規(guī)定。對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)類基本權(quán)利的法律限制，我國的約束機(jī)制更加寬松，不僅是立法機(jī)關(guān)，甚至中央和地方的行政機(jī)關(guān)也可以加以限制。②

盡管如此，交通運(yùn)輸部出臺(tái)的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》屬于部門規(guī)章，其要求網(wǎng)約車司機(jī)取得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證》，并對(duì)車輛等條件設(shè)定一些列準(zhǔn)入條件的規(guī)定，嚴(yán)重限制了公民的職業(yè)自由。而《行政許可法》規(guī)定，法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定、地方性法規(guī)和省級(jí)政府規(guī)章都可以設(shè)定行政許可，部門規(guī)章顯然不在此列。甚至一些地方的網(wǎng)約車管理辦法，以《北京市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》為例，是以規(guī)范性文件的形式頒布，缺乏堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，嚴(yán)重了違背了法律保留原則。

(二)違背了平等保護(hù)原則

新政的出臺(tái)，使得“本市戶籍”和“本地車牌”成為爭議的焦點(diǎn)，以北上廣深地區(qū)為例，網(wǎng)約車駕駛員要想取得《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證》均要求為本市戶籍并且車輛需為本地車牌。如此規(guī)定違背了平等保護(hù)原則，理由有二：一是此類規(guī)定屬于不合理的“差別對(duì)待”；二是人為造成了外地車輛司機(jī)與本地車輛司機(jī)之間的不平等待遇，容易形成地域歧視和就業(yè)歧視。

1.“本市戶籍”和“本地車牌”屬于不合理的“差別對(duì)待”

平等保護(hù)原則并不反對(duì)立法差異，而是要將這種差異控制在一個(gè)合理的范圍之內(nèi)。雖然平等是一個(gè)充滿價(jià)值判斷的概念，但在憲法實(shí)踐中，運(yùn)用具體的憲法分析法，完全可以將平等權(quán)細(xì)化為一種可具體操作的判斷標(biāo)準(zhǔn)。下面筆者嘗試用“事物本質(zhì)分析法”對(duì)網(wǎng)約車行業(yè)的戶籍和車牌制度進(jìn)行憲法學(xué)檢驗(yàn)。

事務(wù)本質(zhì)分析法，是指法律措施所造成的的差異必須符合事物的本質(zhì)特征，否則，就存在違憲的嫌疑。網(wǎng)約車是一種具備個(gè)體化運(yùn)營特點(diǎn)的行業(yè)，提供網(wǎng)約車服務(wù)只需要一輛車、一個(gè)司機(jī)并在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)注冊(cè)即可。而“本市戶籍”和“本地車牌”的要求，就事務(wù)的本質(zhì)來看，與提供網(wǎng)約車服務(wù)沒有必然的聯(lián)系，新政此種規(guī)定，有違事物本質(zhì)屬性，違背了平等保護(hù)原則。

2.人為造成了外地車輛司機(jī)與本地車輛司機(jī)之間的不平等待遇，形成地域歧視和就業(yè)歧視

“本市戶籍”和“本地車牌”造成了外地司機(jī)與本地司機(jī)之間的不平等。以上海市為例，據(jù)統(tǒng)計(jì)，滴滴公司在上海的41萬名司機(jī)中，僅有不到3%擁有上海市戶口，可以在新政生效后繼續(xù)使用平臺(tái)接單。而剩下的司機(jī)滴滴公司將會(huì)清退，并且給出兩種選擇：簽約購買或租用一輛符合新規(guī)的汽車。至于價(jià)格上，購買一輛擁有上海牌照的新車需要20多萬，而汽車租賃費(fèi)用約6000元/月。按照這樣推算，本地網(wǎng)約車的運(yùn)營成本只有外地網(wǎng)約車運(yùn)營成本的40%甚至更低。如此可見，本地網(wǎng)約車是“低成本高收益”，而外地網(wǎng)約車則是“高成本低收益”。在成本收益的極大反差下，對(duì)于同等的收益，外地網(wǎng)約車司機(jī)卻要付出比本地網(wǎng)約車司機(jī)多幾倍的努力。

其次，在新政未出臺(tái)之前，私家車主只要符合互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司的注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)即可注冊(cè)成為一名網(wǎng)約車司機(jī)。而新政出臺(tái)之后，“本市戶籍”和“本地車牌”成為了一項(xiàng)嚴(yán)格的限制條件。在北京和上海，外地網(wǎng)約車司機(jī)占到了95%以上，而只有相當(dāng)少數(shù)的本地人愿意從事網(wǎng)約車工作。同時(shí)，以后網(wǎng)約車司機(jī)都要持《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證》上崗，并且合格的都是本地戶籍，這使得本地網(wǎng)約車司機(jī)意識(shí)到自己的地位越來越高，越來越有底氣只接加價(jià)訂單，“打車難”開始慢慢重回市場。

由此可見，本地司機(jī)與非本地司機(jī)之間存在嚴(yán)重的不平等現(xiàn)象，雖然他們的工作技術(shù)含量一樣，勞動(dòng)強(qiáng)度相同。但他們之間的收入、地位卻相差懸殊?？梢哉J(rèn)為，正是戶籍、車牌政策人為地?cái)U(kuò)大了公民之間的差距，侵犯了公民的平等權(quán)。

四、網(wǎng)約車新政的合憲性控制

綜上所述，我國現(xiàn)行的網(wǎng)約車新政存在嚴(yán)重的憲法問題，對(duì)此，我們應(yīng)以保障公民基本權(quán)利、構(gòu)建和諧社會(huì)為目的，對(duì)新政進(jìn)行合憲性控制和完善。

(一)提升法律層級(jí)，完善相關(guān)立法

對(duì)于網(wǎng)約車領(lǐng)域，我國目前還未出臺(tái)一部法律、行政法規(guī)，嚴(yán)重違背了“法律保留原則”?，F(xiàn)行法律規(guī)范還是停留在規(guī)章、規(guī)范性文件層面，這對(duì)于保障公民基本權(quán)利極為不利。因?yàn)?，在我國現(xiàn)行立法體制之下，行政規(guī)章的制定程序不盡完善，缺乏應(yīng)有的民主性、公開性，難以抵御利益集團(tuán)的壓力。為此，我國應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的法律，通過中央層面的立法，可以將網(wǎng)約車納入統(tǒng)一的行政許可規(guī)制，并與傳統(tǒng)出租車合并監(jiān)管，實(shí)施差異化管理，并對(duì)公民個(gè)人所享有的權(quán)利，特別是救濟(jì)權(quán)利進(jìn)行詳盡、合理的規(guī)定。

(二)放寬準(zhǔn)入條件，制定合理標(biāo)準(zhǔn)

首先，政府要改變嚴(yán)格的戶籍和車牌制度，允許外地戶籍的司機(jī)從事網(wǎng)約車服務(wù)，至于車牌問題，則可以視當(dāng)?shù)鼐唧w市場情況和交通道路情況而定。政府規(guī)定戶籍和車牌制度，主要目的就是為了便于網(wǎng)約車的管理、緩解城市交通道路壓力以及安全性考量。如前文所述，網(wǎng)約車最大的特點(diǎn)就是提供點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的非迅游式預(yù)約服務(wù)，基于該特點(diǎn)，網(wǎng)約車對(duì)道路資源的占用大大減少，同時(shí)網(wǎng)約車空駛率相較于傳統(tǒng)巡游式出租車有了明顯下降。并且，基于市場自身的供需調(diào)節(jié)，道路上行駛的網(wǎng)約車數(shù)量也會(huì)隨著需求量而相應(yīng)變化。而對(duì)于管理方面，政府可以和網(wǎng)約車平臺(tái)進(jìn)行合作監(jiān)管，利用互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)信息的全紀(jì)錄，這樣既方便管理也利于簡政放權(quán)。針對(duì)安全性問題，傳統(tǒng)原因可能是外地司機(jī)對(duì)城市道路的不熟悉以及出現(xiàn)問題之后司機(jī)相關(guān)信息查找困難等因素。但是，基于移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、GPS、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展，加之汽車的普及和車輛安全性、易駕性的不斷提高，外地司機(jī)和本地司機(jī)在運(yùn)營服務(wù)上并沒有本質(zhì)的區(qū)別，準(zhǔn)入條件不應(yīng)該實(shí)行差別對(duì)待。

其次，網(wǎng)約車服務(wù)之所以具有相當(dāng)大的靈活性和機(jī)動(dòng)性，其主要原因在于非運(yùn)營車輛和非專職司機(jī)的加入。如果一律禁止非運(yùn)營車輛和非專職司機(jī)從事網(wǎng)約車服務(wù)，或者強(qiáng)制要求他們都轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)營車輛和專職司機(jī)，那么網(wǎng)約車的優(yōu)勢就不復(fù)存在。這無疑有損于公眾的出行效率。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)網(wǎng)約車的監(jiān)管應(yīng)該實(shí)行專職網(wǎng)約車和兼職網(wǎng)約車區(qū)分監(jiān)管，對(duì)非運(yùn)營車輛的網(wǎng)絡(luò)預(yù)約服務(wù)有條件、有限度的開放，實(shí)行合理差異。

【注釋】

①王靜.中國網(wǎng)約車的監(jiān)管困境及解決[J].行政法學(xué)研究，2016(2)：52.

②王軍.出租汽車經(jīng)營行政許可之合憲性分析.行政法學(xué)研究，2016,2:40.

[1]修青華.行政許可規(guī)制的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新[J].法大研究生，2016(1)：59.

[2]傅蔚岡.“互聯(lián)網(wǎng)+”與政府規(guī)制策略選擇[J].中國法律評(píng)論，2015(2)：50.

[3]王靜.中國網(wǎng)約車的監(jiān)管困境及解決[J].行政法學(xué)研究，2016(2)：52.

[4]王軍.出租汽車經(jīng)營行政許可之合憲性分析[J].行政法學(xué)研究,2016(2)：36.

[5]歐愛民.憲法實(shí)踐的技術(shù)方案研究一以違憲審查為視角[M].北京：法律出版社，2008