我國政府自身改革的路徑分析
——基于西方市場經(jīng)濟(jì)理論

(陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院 陜西 西安 710718)

我國政府自身改革的路徑分析
——基于西方市場經(jīng)濟(jì)理論

陳佑康

(陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院陜西西安710718)

政府和市場是資源配置的兩種基本方式，而“政府失靈”和“市場失靈”是資源配置中經(jīng)常發(fā)生的現(xiàn)象。本文首先回顧了我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程，其次深入分析了西方市場經(jīng)濟(jì)理論下政府與市場的內(nèi)在聯(lián)系，說明了政府自身改革在處理政府與市場關(guān)系中的關(guān)鍵作用，進(jìn)而提出要從轉(zhuǎn)變政府職能模式、轉(zhuǎn)變政府干預(yù)手段等方面來深化政府自身的改革，從而實現(xiàn)政府與市場合作互補(bǔ)的良性互動。

政府改革；政府與市場；政府干預(yù)；政府職能模式

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。[1]這是對當(dāng)前如何正確處理政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵定位，這對于當(dāng)前我國政府改革具有重大的理論指導(dǎo)意義。經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)是正確處理政府與市場的關(guān)系，而正確處理政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵又是要深化政府自身的改革。因此，回顧我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷程，只有首先正確認(rèn)識政府與市場的聯(lián)系，才能正確處理當(dāng)前我國政府改革面臨的問題，才能更好的發(fā)揮政府的作用。

一、我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)階段理論

我國發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)最初可以追溯到1978年黨的十一屆三中全會，經(jīng)過將近40年的改革開放的發(fā)展歷程，我國已經(jīng)形成了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系?？v觀將近40年的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中共十四大明確提出了“我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”。這從理論上，也從政治上徹底解決了長期以來在改革目標(biāo)上的爭論，為下一步的改革鋪平了道路，從此以后，我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了快速發(fā)展。黨的十八屆三中全會指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，這進(jìn)一步明確了政府與市場的關(guān)系，為我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展明確了道路。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)大致經(jīng)歷六個階段：

第一階段(1979-1984年)是以計劃經(jīng)濟(jì)為主。1978年黨的十一屆三中全會拉開了我國改革開放的偉大進(jìn)程，1979年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議形成了以計劃經(jīng)濟(jì)為主，同時充分重視市場調(diào)節(jié)的輔助作用的思路。到1982年9月，中共十二大正式提出“計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”，這充分表明這一階段的改革以計劃經(jīng)濟(jì)為主。它是我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)思想的延續(xù)，但“市場調(diào)節(jié)為輔”的提出，在一定程度上說明我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的萌芽。

第二階段(1984年10月-1987年)是強(qiáng)調(diào)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可逾越性。1984年10月中共十二屆三中全會提出“社會主義計劃經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上的有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”。這說明市場的作用得到了進(jìn)一步的重視。

第三階段(1987年10月-1988年)認(rèn)識到計劃與市場可同時存在，市場經(jīng)濟(jì)被確立為改革的方向。1987年10月中共十三大召開，明確提出“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式。這徹底突破了在計劃經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)改革的思路，已經(jīng)實際上把市場經(jīng)濟(jì)確立為改革的方向。

第四階段(1989-1992年)再次強(qiáng)調(diào)計劃經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。1989年11月，中共十三屆五中全會提出以“計劃經(jīng)濟(jì)與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合”為改革的方向，這表明改革在這一時期實際上是停滯不前的。

第五階段(1992-2003年)明確肯定市場的基礎(chǔ)性作用。1992年初鄧小平南巡講話徹底沖破了“計劃經(jīng)濟(jì)是社會主義的基本經(jīng)濟(jì)特征”和“市場經(jīng)濟(jì)等于資本主義”的傳統(tǒng)觀念，中共十四大以此為基調(diào)，明確提出了“我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”。這從理論上，也從政治上徹底解決了長期來在改革目標(biāo)上的爭論，為下一步的改革鋪平了道路。[2]

2003年10月，黨的十六屆三中全會提出，“要在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，這標(biāo)志著我國進(jìn)入了完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新階段。

第六階段(2013年-現(xiàn)在)，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。[2]這一表述不僅明確了未來全面深化改革的重點(diǎn)所在，更對市場的地位和作用進(jìn)行了重新定位，是市場與政府關(guān)系認(rèn)識上的一次重大理論突破。

二、西方市場經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展歷程

西方市場經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展，最初可以追溯到以亞當(dāng)·斯密為代表的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派，這一學(xué)派的理論主要體現(xiàn)在亞當(dāng)·斯密的著作《國富論》當(dāng)中。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派極力推崇市場在資源配置中的決定性作用，認(rèn)為市場這只“看不見的手”可以有效調(diào)節(jié)生產(chǎn)、消費(fèi)，從而實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。“管得最少的政府是最好的政府”反映出當(dāng)時政府往往并不直接參與經(jīng)濟(jì)活動，對經(jīng)濟(jì)活動干預(yù)較少，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中充當(dāng)?shù)氖恰笆匾谷恕苯巧?，其主要職?zé)是為市場經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行提供保障條件。德國學(xué)者哈貝馬斯也是這種“自由放任型”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的代表人物，這一模式一直是西方國家在自由資本主義時期采取的模式。

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，西方國家逐漸由自由資本主義向壟斷資本主義過渡，壟斷資本主義導(dǎo)致市場經(jīng)濟(jì)體制的固有矛盾不斷激化，西方國家出現(xiàn)了嚴(yán)重的周期性經(jīng)濟(jì)危機(jī)。20世紀(jì)30年代的資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)席卷西方資本主義國家，這場危機(jī)嚴(yán)重的沖擊了資本主義的市場秩序，使人們深深感受到“市場失靈”的威力，從此以后，政府在資本主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用被人們不斷重視，政府不斷加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，“凱恩斯主義”應(yīng)運(yùn)而生。凱恩斯的理論主要體現(xiàn)在他的《就業(yè)、利息與貨幣通論》的著作中。與古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)不同，凱恩斯反對自由放任的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，他主張政府應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用財政政策和貨幣政策對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行干預(yù)，政府干預(yù)可以有效避免“市場失靈”。美國經(jīng)濟(jì)正是由于政府的積極干預(yù)逐漸恢復(fù)了生機(jī)。第二次世界大戰(zhàn)之后，西方資本主義國家普遍采用了凱恩斯主義學(xué)說，各國政府在經(jīng)濟(jì)活動中普遍加大了干預(yù)的力度，這在一定程度上有助于世界經(jīng)濟(jì)的繁榮。但是，政府干預(yù)活動的力度不斷加強(qiáng)，導(dǎo)致了政府財政赤字不斷增加和政府成本不斷上升，政府的辦事效率卻沒有得到相應(yīng)的提高。這種情況的一直持續(xù)導(dǎo)致了20世紀(jì)70年代高通脹與高失業(yè)并存的“滯脹”現(xiàn)象的出現(xiàn)。“滯脹”現(xiàn)象的出現(xiàn)不得不讓西方資本主義國家反思政府與市場的關(guān)系，也說明政府與市場的關(guān)系理論進(jìn)入到一個新的階段，西方資本主義國家開始了改革政府的探索。

20世紀(jì)70年代的“滯脹”現(xiàn)象使得西方資本主義國家展開了對“凱恩斯主義”的批判，主張國家干預(yù)的自由主義、主張恢復(fù)古典自由主義的新自由主義站上了歷史舞臺。英國的撒切爾夫人和美國總統(tǒng)里根率先采納了新自由主義的思想。學(xué)術(shù)界稱之為“新公共管理運(yùn)動”，其代表人物有戴維·奧斯本和、特德·蓋布勒和登哈特夫婦，他們的代表作有：《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》和《新公共管理：服務(wù)而不是掌舵》。在《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》中，主張政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”，政府要減少對經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，并且政府的管理活動要增加授權(quán)和適度分權(quán)、引入企業(yè)的競爭機(jī)制，登哈特夫婦在其代表作《新公共管理：服務(wù)而不是掌舵》中批判了戴維·奧斯本和特德·蓋布勒的思想，認(rèn)為政府的職能不是“掌舵”，而是“服務(wù)”。追求公共利益、追求民主和為公民服務(wù)的理念開始在西方資本主義國家中流行。另外，以布坎南為代表的公共選擇理論的研究對政府干預(yù)行為進(jìn)行了全面的研究。他們認(rèn)為，政府未必能彌補(bǔ)市場缺陷，政府失靈主要表現(xiàn)在公共政策失誤、公共產(chǎn)品供給的低效與浪費(fèi)、政府機(jī)構(gòu)效率低下、內(nèi)部性與政府?dāng)U張、尋租及腐敗等方面。[3]公共選擇理論是西方資本主義國家在探索政府與市場關(guān)系的指導(dǎo)理論之一，它豐富了西方政府與市場關(guān)系的理論體系。

三、我國政府自身改革的路徑分析

西方國家對市場經(jīng)濟(jì)的探索要比我們國家早很多，經(jīng)過幾百年的發(fā)展，它們形成了成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制，雖然我國與西方資本主義國家在國家性質(zhì)上有著本質(zhì)區(qū)別，國情也不盡相同，但其中有很多經(jīng)驗是值得我們國家借鑒和學(xué)習(xí)的。在深刻理解西方市場經(jīng)濟(jì)理論的基礎(chǔ)上，我們發(fā)現(xiàn)，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，關(guān)鍵是要對政府自身的改革進(jìn)行深入的探索，歷史經(jīng)驗告訴我們，只靠政府或者只靠市場，都不能達(dá)到良好的改革效果?！笆袌鍪ъ`”和“政府失靈”說明市場和政府在配置資源的方面都有其明顯的缺陷，因此，既不能忽視市場在資源配置中的決定性作用，也不能忽視政府的作用。政府與市場的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)是一種合作互補(bǔ)的關(guān)系，才能更好的發(fā)揮政府與市場的作用。因此，我國政府的自身改革主要從以下幾個方面來進(jìn)行。

(一)政府要轉(zhuǎn)變干預(yù)手段

結(jié)合我國政府自身的改革歷程和西方市場經(jīng)濟(jì)理論，“放任自由式”、“政府完全主導(dǎo)式”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式都不能有效解決政府與市場的關(guān)系問題。因此，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是必要的，但是，政府也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變其干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段主要有經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段。經(jīng)濟(jì)手段是指國家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)計劃，通過對經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整而影響和調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)活動的措施。法律手段是指國家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)來規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動秩序的措施。行政手段則是指國家通過行政機(jī)關(guān)來下達(dá)行政命令、指令、規(guī)定等行政措施來調(diào)節(jié)和管理經(jīng)濟(jì)的手段。[4]在以往我國政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，主要運(yùn)用的是行政手段，較少的采用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。行政手段運(yùn)用的過多，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到的約束和限制過多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也失去了相應(yīng)的活力。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的今天，政府干預(yù)是必要的，但應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減少對經(jīng)濟(jì)的行政干預(yù)，轉(zhuǎn)而更多的運(yùn)用法律手段和行政手段來為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個穩(wěn)定的外部發(fā)展環(huán)境，同時健全當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)法律體系，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營活動，維護(hù)市場秩序，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供健全的法律制度保障。

(二)政府要轉(zhuǎn)變職能模式

政府職能模式跟一個國家的社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)息息相關(guān)，當(dāng)前我國正在經(jīng)歷由工業(yè)社會到后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，政府職能模式也經(jīng)歷由“管制型”到“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)變，因此，我國當(dāng)前的政府職能模式夾雜著“管制型”政府職能模式和“服務(wù)型”政府職能模式的特征。因此，政府要實現(xiàn)從“管制”到“服務(wù)”的轉(zhuǎn)型。我國政府的職能是進(jìn)行公共管理和提供社會服務(wù)。政府職能的本質(zhì)是提供優(yōu)質(zhì)和充足的公共產(chǎn)品，而不是管制。因此，政府要改變以往主要以配置和審批資源為主的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)變到為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的外部環(huán)境上來，政府要改變管理手段和管理方式，進(jìn)行制度創(chuàng)新。只有這樣，才能在資源消耗較少的情況下實現(xiàn)政府管理的高效率，才能更好的發(fā)揮政府的作用。

(三)政府要由以微觀管理為主轉(zhuǎn)變到以宏觀管理為主

以往我國的政府管理主要集中在微觀管理上。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府要正確處理好與市場和企業(yè)的關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)把管理重心轉(zhuǎn)移到為市場和企業(yè)提供穩(wěn)定的制度環(huán)境上來，由以往的“參與者”，變成“監(jiān)督者”和“服務(wù)者”，這樣才能更好發(fā)揮政府作用。因此，政府必須解決以往存在的政府職能“錯位”“越位”和“缺位”現(xiàn)象。具體來說：第一，要轉(zhuǎn)變理念，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府要求政府的角色是一個“服務(wù)者”，其職能是進(jìn)行公共管理和提供社會服務(wù)。因此，政府要努力提供盡可能優(yōu)質(zhì)和充足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，要完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，完善當(dāng)前的社保制度、醫(yī)療保障制度等，為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境，并且在這個過程中要提高效率，把市場和企業(yè)能做的事情進(jìn)一步放權(quán)，優(yōu)化公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的供給結(jié)構(gòu)，這樣才能弱化政府的微觀管理職能。第二，政府要實現(xiàn)由微觀管理到宏觀管理的轉(zhuǎn)變，就要正確處理好與企業(yè)和第三部門的關(guān)系，要正確運(yùn)用法律手段、行政手段和經(jīng)濟(jì)手段來對企業(yè)和第三部門進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)管，為企業(yè)和第三部門的發(fā)展?fàn)I造一個良好的外部環(huán)境。在這個過程中，要規(guī)范企業(yè)和第三部門的發(fā)展，建立健全社會信用體系，完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場監(jiān)管體系，維護(hù)和健全市場秩序，使市場在一個安定、有序的環(huán)境中健康發(fā)展。

如何發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好的發(fā)揮政府的作用，就要正確處理好政府和市場的關(guān)系，使二者達(dá)到合作補(bǔ)充的理想狀態(tài)。因此，在我國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程中，要正確認(rèn)識市場和計劃的作用，深化經(jīng)濟(jì)體制改革既要靠市場這只“看不見的手”，讓市場發(fā)揮決定性作用，但同時又要更好地發(fā)揮政府的作用，要改善當(dāng)前的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段，轉(zhuǎn)變政府職能模式。同時要認(rèn)識到只靠政府或者只靠市場是解決不了當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)和政府面臨的諸多問題的，市場經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行離不開政府為其提供良好的外部環(huán)境。因此，處理好政府和市場的關(guān)系，關(guān)鍵還是要不斷探索我國政府改革的正確路徑。

[1][2]中共中央辦公廳.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].

[3]鄭家昊.論政府職能及其模式研究的歷史脈絡(luò)—走向引導(dǎo)型政府職能模式研究的進(jìn)程[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2011.

[4]王玉珍.正確處理政府與市場關(guān)系的幾個關(guān)鍵元素[J].改革與開放，2013.

陳佑康(1991-)，男，白族，云南大理州人，管理學(xué)碩士，陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院，研究方向：行政管理。