《巴黎協(xié)定》時代的氣候融資：全球進展、治理挑戰(zhàn)與中國對策

劉倩　王瓊　王遙

摘要：本文首先辨析了“氣候資金”與“氣候融資”兩個基本概念，且通過對包括《巴黎協(xié)定》在內(nèi)，最新的氣候資金相關(guān)法律文件、信息通報、文獻資料、智庫報告的研究和系統(tǒng)梳理，指出全球氣候融資發(fā)展趨勢表現(xiàn)在全球氣候融資缺口正在持續(xù)擴大；資金來源更加市場化；發(fā)展金融機構(gòu)募集、管理和分配了大部分的公共資金；新型經(jīng)濟體用款權(quán)受到擠壓，也呈現(xiàn)出更大的出資潛力；穩(wěn)定的碳價格被認為是全球?qū)崿F(xiàn)“零排放”長期減排目標的核心機制。與此同時，氣候資金治理體系也處在關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型期，目前氣候資金治理正在向“自下而上”的模式過渡，《公約》外平臺承擔了“氣候風險主流化”的多重功能，但需要警惕“自下而上”的治理模式有繞過“共同但有區(qū)別責任”的風險，且綠色氣候基金運作規(guī)則的導向性作用值得關(guān)注。據(jù)此，本文在最后提出了一系列治理建議。建議我國應積極影響國際氣候資金機制運營規(guī)則和技術(shù)規(guī)則的制定，避免發(fā)達國家以及代表其利益的國際組織制定的標準片面地發(fā)展為國際規(guī)則；支持在全球設(shè)定漸進的、可預測的、可信的碳價格，并且肯定將氣候與環(huán)境風險因素內(nèi)生化的核心思想理念；與綠色氣候基金開展多方位合作，推動氣候公共資金治理規(guī)則轉(zhuǎn)型；加強與世界銀行在氣候融資領(lǐng)域的合作；借G20平臺逐步發(fā)展為氣候融資政策突破和工具創(chuàng)新的引領(lǐng)者。

關(guān)鍵詞 ：巴黎協(xié)定；氣候融資；氣候資金

中圖分類號：F062 文獻標識碼： A 文章編號： 1002-2104（2016）12-0014-08

“氣候資金”（Climate Finance）問題是氣候變化國際談判的核心要素，也是發(fā)展中國家“共同但有區(qū)別責任”原則能否得以維系的晴雨表。根據(jù)《巴黎協(xié)定》（2016—2025年），發(fā)達國家繼續(xù)承擔為發(fā)展中國家采取減緩和適應氣候變化行動提供資金支持的義務(wù)，同時鼓勵其他締約方自愿出資。《巴黎協(xié)定》還要求發(fā)達國家在2025年前落實其現(xiàn)有的資金動員共同目標，同時在考慮發(fā)展中國家需求和優(yōu)先重點的情況下，《巴黎協(xié)定》締約方會議提出一個以“每年1 000億美元”為起點的、新的共同資金動員量化目標[1-2]。

隨著世界經(jīng)濟貿(mào)易格局變遷和氣候談判進程的發(fā)展，氣候資金概念與內(nèi)涵、國際氣候資金基礎(chǔ)制度、資金實際運行中的效率標準都在悄然發(fā)生演化。與此同時，與國際氣候資金談判膠著狀態(tài)相反，世界各國尤其是發(fā)展中國家圍繞“氣候融資”（climate financing）這一新興概念，以金融部門為主導展開的自主行動正如火如荼地推進。為此，很有必要通過分析氣候融資的最新態(tài)勢和氣候資金治理格局的演化趨勢，為中國以更加積極的姿態(tài)深入?yún)⑴c全球氣候資金治理，維護國家發(fā)展權(quán)益，推進全國氣候融資實踐提供決策參考。

1 氣候資金與氣候融資

“氣候資金”是一個兼具政治性和技術(shù)性的概念，在全球范圍內(nèi)仍未形成統(tǒng)一理解，分歧主要源于發(fā)達國家和發(fā)展中國家不同的歷史責任和應對氣候變化能力。在“共同但有區(qū)別的責任”原則下，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）4.3條和11.1條就發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供資金做出了明確規(guī)定，其主要內(nèi)涵包括：第一，發(fā)達國家為發(fā)展中國家提供“已經(jīng)到位”的資金（finance或financial resources），而非“動態(tài)”的融資或籌資（financing）過程；資金應具有“新的、額外的”和“充足、可預測”特點，不應與發(fā)達國家通過雙、多邊官方發(fā)展援助（Official development assistance， ODA）等其他渠道所提供的資金混淆；第二，發(fā)展中國家是否采取應對氣候變化行動及動力度如何取決于發(fā)達國家“是否出資”或“出資多少”；第三，確定《公約》資金機制并建立運營實體，發(fā)達國家通過《公約》資金機制運營實體切實出資；發(fā)達國家應建立資金分攤機制，所提供的資金應為公益性突出的“贈款或其他優(yōu)惠資金”[3]。

“氣候融資”同樣也是應對氣候變化范疇下的特定概念，與國際氣候談判、全球減排目標和行動息息相關(guān)，但氣候融資不僅僅是國際氣候談判中發(fā)達國家向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移的“氣候資金”，其涵蓋了全球應對氣候變化框架下，資金的集聚、流動和分配，包括資金來源、載體和工具、投向領(lǐng)域以及保障性措施等。2011年10月，世界銀行等機構(gòu)在一份遞交給G20各國財政部長關(guān)于“調(diào)動氣候金融”的報告中，首次將氣候融資描述為包括促進低碳和氣候抗御能力發(fā)展的所有資源，通過覆蓋氣候行動的成本和風險，支持具有適應和減緩能力的有利環(huán)境，鼓勵新技術(shù)的研究、開發(fā)和部署，資金來源包括了來自國際的和國內(nèi)的，公共的和私人的資金[4]。全球首個氣候融資智庫氣候政策倡議組織（Climate Policy Initiative， CPI）在《2012氣候金融概覽》中提出，氣候融資廣義上應該包括①適應和減緩活動的金融支持，包括能力建設(shè)和研發(fā)，以及促進低碳和氣候防御發(fā)展的轉(zhuǎn)型；②從發(fā)達國家到發(fā)展中國家的資金流動（北-南）；③從發(fā)展中國家到發(fā)展中國家的資金流動（南-南）；④發(fā)達國家和發(fā)展中國家的國內(nèi)氣候資金流動；⑤公共、私人和公私混合資金的流動[5]。

與氣候資金概念相比，氣候融資在《公約》界定的基礎(chǔ)上，資金來源有可能是非額外性的（比如資金來源于國家發(fā)展援助資金），也可能并非是額外的私人資本或資本投資（有可能無法覆蓋新增成本），并不受氣候變化國際法框架下各協(xié)定的約束。

2 全球氣候融資的最新進展

2.1 全球氣候融資缺口持續(xù)擴大

2013年，全球資金總量大約為3 331億美元，相比2012年減少了280億美元[5]。氣候資金總量下降的主要原因是可再生能源技術(shù)（特別是太陽能技術(shù)）成本的下降。而2013年石油、天然氣、煤炭開采、運輸、石油冶煉等企業(yè)的投資比2000年翻了一番，總資金額達到9 500億美元[6]。

整體來看，全球離預先設(shè)定的低碳發(fā)展和氣候適應性投資目標的差距正在逐步拉大。據(jù)IEA預測，到2020年氣候融資需要額外再增加5萬億美元投入[7]。2011—2050年間，僅在能源領(lǐng)域，平均每年就需要1.1萬億美元低碳投資來彌補缺口，才能達到全球增溫2℃的目標。據(jù)全球經(jīng)濟與氣候委員會（The Global Commission on the Economy and Climate，GCEC）的計算，2015—2030，全球在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資將達到90萬億美元，若選擇低碳發(fā)展路徑，則所需的增量投資為4萬億美元[8]，另有一些研究組織則認為這一數(shù)值依然低估了低碳轉(zhuǎn)型過程中對基礎(chǔ)設(shè)施的需求[8-10]。資金短缺尤其體現(xiàn)在適應領(lǐng)域，迄今，世界銀行給出最綜合的全球評估結(jié)果表明，到2050年，依據(jù)2℃的目標，每年全球適應措施的花費也將達到700—1 000億美元[9]。目前，國際公共氣候資金中只有一小部分運用于適應領(lǐng)域，根據(jù)不同機構(gòu)的估計，適應資金占全球公共氣候資金的比例大約為7%—38%，遠遠滿足不了需求[5]。

2.2 公共資金占比不足一半，來源更加市場化

發(fā)達國家通過公共預算為發(fā)展中國家應對氣候變化提供資金，是“共同但有區(qū)別的責任”的體現(xiàn)。根據(jù)《公約》，附件一國家做出了量化的減排承諾和提供幫助發(fā)展中國家應對氣候變化的資金承諾。這筆資金一部分用于實現(xiàn)自身減排承諾，一部分通過公約下的資金機制、多邊渠道以及雙邊渠道流向發(fā)展中國家。

2013年公共部門貢獻的額度為1 370億美元，在2012—2013年氣候資金中占比42%；2014年公共部門貢獻的額度為1 480億美元，占全部氣候資金的38%，這些資金主要用于低成本高收益的貸款、適應性補償基金、股權(quán)投資、支持政策發(fā)展和技術(shù)革新的氣候融資領(lǐng)域。然而，其資金規(guī)模遠不及新興市場和發(fā)展中國家2012年平均每年5 440億美元的化石能源補貼水平[10]。

國際氣候資金來源結(jié)構(gòu)一直是發(fā)達國家和發(fā)展中國家的爭論重點，事實上也是兩大集團的政治經(jīng)濟博弈。考慮到援助資金的穩(wěn)定性，發(fā)展中國家始終主張以公共財政撥款為主；而發(fā)達國家十分關(guān)注私人融資渠道。金融危機爆發(fā)以來，發(fā)達國家公共債務(wù)普遍惡化，出于減少公共支出的考慮，更傾向于依靠市場力量。這一點已經(jīng)體現(xiàn)在公共氣候資金來源結(jié)構(gòu)的變化中。目前公共氣候資金來源主要由直接財政撥款、碳市場項目收益分成、碳市場配額拍賣收入及公共金融資金構(gòu)成，公共氣候融資的重點逐漸向更市場化的方向轉(zhuǎn)移，即金融性資金所發(fā)揮的作用越來越明顯。

2.3 DFIs募集、管理和分配了大部分公共資源

發(fā)展性金融機構(gòu)（Developmental financial institutions，DFIs）募集、管理和分配了大部分氣候融資領(lǐng)域的公共資金。DFIs在調(diào)用政府資金方面扮演重要的中間人角色，由于政府支持，DFIs籌集資金的能力大大增強，能提供其他機構(gòu)無法提供的金融產(chǎn)品。DFIs不只操作政府預算資源也從資本市場上籌集資金，通過當?shù)亟鹑跈C構(gòu)、發(fā)展銀行、私營機構(gòu)、風險投資和基礎(chǔ)建設(shè)資金間接融資，使得這些機構(gòu)在準備、評估和監(jiān)督減緩和適應氣候變化項目方面的能力得到了加強，與此同時也兼顧了出資方的具體目標。DFIs針對國家和國際投資提供了一系列金融工具，分擔了一部分目前私營保險公司和投資方還無法覆蓋的風險，因此在撬動私人投資方面能夠起到重要作用。例如，據(jù)德國投資與開發(fā)有限公司（KfW Deutsche Investitionsund Entwicklungsgesellschaft，DEG） 和德國發(fā)展銀行（KfW Development Bank）估計，兩者2013年共撬動了50億美元氣候領(lǐng)域的私人投資[10]。

2014年，DFIs貢獻了1 310億美元的投資總量，這占據(jù)了所有氣候資金的33%，也是2011年以來的最高值。其中，國家級、多邊和雙邊DFI分別貢獻了50%、36%和13%[6]。但未來潛在的挑戰(zhàn)是DFIs能否高效地利用公共資源，而且DFIs存在與私人部門競爭或擠出私人貸款和投資的風險。目前追蹤發(fā)展融資機構(gòu)行為的數(shù)據(jù)不足，例如，很難以公開透明的方式獲得中國國家開發(fā)銀行的相關(guān)數(shù)據(jù)細節(jié)。信息報告、監(jiān)管體系的缺位使這種風險難于監(jiān)測，因此也很難從宏觀上對其氣候融資的管理行為做出整體評估。

2.4 新興經(jīng)濟體用款權(quán)受到擠壓，也呈現(xiàn)出更大的出資潛力

公約內(nèi)外的資金機制目前都面臨資金來源不足的問題，即便是資金調(diào)動相對順暢的CIF，也開始面臨后續(xù)資金乏力的障礙。而且，多數(shù)資金在資金分配和用款國家的規(guī)則設(shè)計上更加傾向于新興經(jīng)濟體以外的國家和地區(qū)。隨著新興經(jīng)濟體成為務(wù)實力增長較快的上升經(jīng)濟體，在國際事務(wù)治理上被推上大國舞臺。2015年9月25日中國同美國在華盛頓發(fā)表關(guān)于氣候變化的聯(lián)合聲明，中國宣布拿出200億元人民幣（約31億美元）建立“中國氣候變化南南合作基金”，支持其他發(fā)展中國家應對氣候變化，包括增強其使用綠色氣候基金資金的能力。中國還將強化綠色低碳政策規(guī)定，以嚴控公共投資流向國內(nèi)外高污染、高排放項目。2015年11月30日，中國國家主席習近平再次重申了加強務(wù)實的南南合作措施，提出“建立10個示范區(qū)，投資100個項目以及提供1 000個培訓名額”的“十百千”計劃。

2.5 穩(wěn)定的碳價格是全球?qū)崿F(xiàn)“零排放”長期減排目標的核心機制

目前，《公約》一方面在針對短期目標進行談判，即各國需提出2025或2030年國家自主貢獻方案 （Intended Nationally Determined Contributions，INDC）；另一方面也提出了長期目標，即展開對溫室氣體凈零排放（“NETZERO”）、100%可再生能源/去碳化的討論，碳定價機制則被認為是實現(xiàn)長期目標機制的核心。

世界銀行集團《2015碳定價現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢報告》表明全球碳價格機制都在曲折的發(fā)展之中逐步積累經(jīng)驗，目前約40個國家級和超過20個次國級轄區(qū)正嘗試為碳定價，涵蓋將近60億噸二氧化碳當量，相當于全球溫室氣體排放的12%[11]，采取的碳價格機制包括綜合的碳稅、排放交易體系、碳補償和基于結(jié)果的融資等等，其中最主要的市場化手段是碳交易和碳稅[12-14]。2015年11月30日，巴黎氣候大會開幕當天，IMF總裁拉加德（Christine Lagarde）在華盛頓發(fā)表了《保護我們氣候的合理碳價格》，提出經(jīng)IMF碳價格專門小組研究，如果大型的排放國家對單位碳排放征收30美元碳稅，能產(chǎn)生相當于1%GDP的財政收入，這筆資金可以用于減輕應對氣候變化行動的財政負擔或用于減輕現(xiàn)有稅收扭曲[12]。且特別指出對于那些對全球排放量貢獻很小的國家，碳稅引入的過程是漸進的，因地制宜的稅制設(shè)計、碳稅引入的時間都非常重要，要給予家庭和企業(yè)、新技術(shù)引入留下足夠的適應時間，以保證社會安全網(wǎng)絡(luò)能夠為低收入家庭提供足夠的保護，并且為能源密集企業(yè)員工提供再就業(yè)的扶持項目。而這一發(fā)言也意將矛頭直指排放大國減排，而不是附件一國家和非附件一國家責任的不同，強行將全球統(tǒng)一的碳價格加于發(fā)展中大國經(jīng)濟體，而對全球碳排放貢獻甚微的其他發(fā)展中國家則提出更加符合國情的漸進路徑，體現(xiàn)了明顯的將中國等發(fā)展中大國與其他發(fā)展中國家分化的傾向。

3 氣候資金治理機制動態(tài)及其對氣候融資的影響

2011年于南非德班舉行的第17次締約方會議上成員國決定于2012年起開展長期氣候資金的工作計劃和研討會（Working Program on Longterm Climate Finance，WP on LCF）[15]。長期氣候資金工作計劃的目的是為了提供一個“非談判空間”，來推動談判中涉及到的技術(shù)問題的討論，一方面為發(fā)達國家締約方識別多元化的資金途徑，支持資金用于富有意義的減緩行動，并進一步提高執(zhí)行中的透明度等方面提供必要的信息；另一方面則幫助發(fā)展中國家改善國內(nèi)有利環(huán)境和政策框架，以便于募集資金并且實現(xiàn)資金的有效分配[14]。WP on LCF機制的開啟為氣候資金的國際治理提供了正式的“自下而上”的智力支持渠道，同時，包括G20在內(nèi)的多個國際論壇也在為氣候融資問題提供越來越廣闊和更具影響力的討論平臺[16]。

3.1 氣候資金治理向“自下而上”模式過渡

《公約》以“自上而下”的國際法框架為基礎(chǔ)，提供重要的指導原則與平臺，以確保氣候資金議題整體的推進。與此同時，《公約》外的多個國際治理體系也在積極開展氣候融資問題的討論，其中重要的進程包括G20、G7、國際貨幣基金組織和世界銀行的布雷頓森林機構(gòu)、開發(fā)銀行俱樂部、國家和國際層面的金融監(jiān)管機構(gòu)以及私營部門聯(lián)盟。因此，UNFCCC已經(jīng)不是唯一承諾、承擔推進全球氣候資金機制發(fā)展的平臺，《公約》下的氣候資金機制未來將更多地起到集成與交互的作用，作為一種“聚合器”，將框架外的優(yōu)秀成果“自下而上”引入框架內(nèi)而進一步“主流化”，并推動其在締約方之間形成共識（如圖1所示）[16-17]。

《公約》仍然是國際法框架下應對氣候變化唯一的多邊合作機制，提供關(guān)鍵的指導原則和平臺，確保不同的資金流在共同的目標、高度透明度的框架下，以更加協(xié)調(diào)、連貫一致的方式發(fā)展，以最有效方式發(fā)揮作用?！豆s》談判能夠為建立與減緩與適應目標一致的投資前景設(shè)定長期的資金目標，并且在創(chuàng)建資金透明度及其一致性的規(guī)范時起到至關(guān)重要的作用。在這個合作機制下，《公約》能夠進一步為特定的國家、國家集團設(shè)立明確的資金目標，這些目標和規(guī)范的設(shè)定對《公約》框架外的合作機制以及締約方的國家內(nèi)部的政策導向起到至關(guān)重要的作用。同時，《公約》在不斷完善氣候資金流的報告制度，完善氣候資金流的追蹤體系。未來完善的計量、報告和核證體系（monitoring，reporting and verification，MRV）將為締約方建立更好的互信機制和氣候資金運用效率的評估平臺，引導氣候資金流向緊迫需要及更符合受資方利益的領(lǐng)域高效流動。

3.2 《公約》外平臺承擔“氣候風險在金融領(lǐng)域主流化”的多重功能

《公約》附屬機構(gòu)資金常設(shè)委員會（Standing Committee on Finance，SCF）并不具備應對氣候融資挑戰(zhàn)的所必需的多元化政策手段和分析工具，也無法承擔所有氣候融資的一致行動。同時，其他的平臺和機構(gòu)的介入也是氣候融資在全球金融領(lǐng)域呈現(xiàn)“主流化”特征后的必然趨勢。

首先，作用之一體現(xiàn)在將氣候影響帶入主流的國際金融政策和國際公共資金部門業(yè)務(wù)發(fā)展進程之中。目前，國際公共發(fā)展資金的籌資渠道日益多元化，例如，2014年金磚國家公布的500億美元的新開發(fā)銀行資金；中國提出的1000億美元的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行資金；以及同樣由中國提出的400億美元的絲路基金。多元化的參與者都會涉及氣候相關(guān)的共同利益，國際公共資金流也需要建立融合氣候適應和減緩目標的共同管理規(guī)范和透明機制。未來在聯(lián)合國發(fā)展資金委員會（Financing for Development，F(xiàn)fD）或G20層面上，都會對進一步加強共同管理規(guī)范和透明度提供重要的討論框架和技術(shù)支持[18-19]。

其次，支持氣候政策的實施與數(shù)據(jù)收集。國際金融治理和監(jiān)管機構(gòu)，如國際貨幣基金組織能夠提供財政政策支持，用以引導國內(nèi)外投資的有利環(huán)境并促進國際金融部門標準和法規(guī)的實施。一些國際金融治理機構(gòu)已經(jīng)開始將氣候變化問題納入政策咨詢和監(jiān)督的相關(guān)領(lǐng)域，未來可以進一步將氣候變化相關(guān)問題整合為其機構(gòu)職能和常規(guī)工作流程的組成部分。例如在脆弱國家應對氣候變化而調(diào)整宏觀經(jīng)濟、財政政策及資金預算，發(fā)展應對氣候風險衍生品方面設(shè)計相應的支持政策時，國際國幣基金組織可以在政策咨詢過程中發(fā)揮一定的作用。

再次，目前已經(jīng)有很多由國際金融評級和監(jiān)管機構(gòu)正在加強對氣候變化風險的研究。如2015年，金融行業(yè)組織金融穩(wěn)定委員會（Financial Stability Board，F(xiàn)SB）牽頭成立的氣候披露特別行動小組（Task Force on ClimateRelated Financial Disclosures， TCFD）在巴黎啟動，目標是幫助行業(yè)了解和整合這些風險，以引導公司治理結(jié)構(gòu)的適應性調(diào)整，幫助其建立新的財務(wù)決策和風險評估框架[20]。標準普爾和國際貨幣基金組織（International Monetary Fund， IMF）已將氣候變化列為主權(quán)償債能力的重要風險[21]。保險業(yè)在氣候變化面前的風險暴露較大。一些國家已經(jīng)開始要求保險公司對于風險減緩策略進行披露和指引。通過行業(yè)監(jiān)管者和國際保險監(jiān)管協(xié)會推出信息披露和風險減緩共用的行業(yè)指南。且很多投資者都根據(jù)氣候變化可能引發(fā)的資產(chǎn)擱淺風險調(diào)整了其公共部門和私人部門的投資組合。

3.3 “自下而上”治理模式有繞過“共同但有區(qū)別的責任”的風險

資金問題涉及的利益相關(guān)方、轉(zhuǎn)移資金的渠道以及工具類型都非常多元化，“自下而上”模式的優(yōu)點在于更易于吸引各方積極參與，有利于促進參與各方對氣候資金的理解、界定，在核算方法，報告標準等方面盡快形成共識。然而，目前全球資金治理格局總體上呈現(xiàn)“北強南弱，上游強下游弱”的特征，氣候資金全流程涉及的官方機構(gòu)、國際組織、多邊金融機構(gòu)乃至第三方獨立機構(gòu)的信息跟蹤與報告制度都是“從上游到下游”單方面評估，缺乏“自下游到上游”的需求反饋機制、信息統(tǒng)計、核證與報告機制。氣候資金的智庫與聯(lián)盟多來自于發(fā)達國家及代表其利益的研究機構(gòu)。因此，自下而上模式的風險在于，發(fā)達國家很容易通過一系列的私營部門聯(lián)合聲明，智庫研究成果等方式繞過締約方在《公約》及《京都議定書》框架下關(guān)于各國責任、承諾和行動的準則，繞過“共同但有區(qū)別的責任”，實質(zhì)上形成的氣候資金治理進程已無法保證氣候資金仍然符合“新的、額外的”和“充足、可預測”等要求，不利于形成平衡的、可持續(xù)的，包容所有締約方的氣候資金治理體系。

3.4 綠色氣候基金規(guī)則的導向性作用值得關(guān)注

綠色氣候基金（Green Climate Fund，GCF）作為公約的資金機制，目前在全球氣候融資版圖中僅占很小的比重，截至2016年10月，42個國家承諾到2018年為GCF貢獻103億美元，其中獲得捐贈國政府正式批準的資金為99億美元。截至目前，GCF為8個項目提供了總額為1 680萬美元的資金支持，GCF的目標是到2016年底，支持項目總額達到26億美元（見表1）。

雖然占比較小，但GCF運作規(guī)則的制定具有關(guān)鍵的導向性作用。目前，大部分進入GCF考慮資助范圍的項目都是適應項目，這也是一個明確的信號，表明GCF將在支持適應和減緩領(lǐng)域上面取得更好的平衡。且2015年審批通過的項目更加傾向于最不發(fā)達國家（Least Developed Countries，LDCs）以及發(fā)展中小島國（Small Island Developing States，SIDS）。然而，GCF投資存在“重大輕小，重外部引入，輕內(nèi)部構(gòu)建”的問題。例如，下一批申請的項目中四分之一的項目為建筑能源體系，只有一個項目投資于分布式可再生能源。且這些項目大多是依靠多邊機構(gòu)外部專家提供技術(shù)支持，而應對氣候變化的可持續(xù)能力建設(shè)更有賴于本地組織體系，知識能力及資源的有效組合。氣候投資基金（Climate Investment Fund， CIF）以及多邊發(fā)展銀行的氣候融資目前也存在同樣的問題。根據(jù)CPI的統(tǒng)計，2014年全球大約有3 910萬美元的公共和私人投資投向應對氣候變化領(lǐng)域。且大部分的基金仍然投資于大型項目，而不是投資于小型的社區(qū)項目。IEA2011年的測算表明，為發(fā)展分布式能源，每年的新增投資要達到230億美元，但公共氣候資金渠道每年只能提供5 100萬美元，相當于需求量的0.2%[6]。

造成這一問題的主要原因是大部分的國際公共氣候資金都是通過國際機構(gòu)來實施，GCF現(xiàn)有的項目中，有90%以上的支出是通過像UNDP、世界銀行及泛美開發(fā)銀行等機構(gòu)，而不是通過國家或區(qū)域型的機構(gòu)來發(fā)放。近期發(fā)布的CIF的3年計劃表明這一趨勢仍在加強。目前基金的績效評價體系的設(shè)置是引導基金更關(guān)注大規(guī)模投資的重要因素，因為大型項目能夠一次性帶來大規(guī)模的減碳效應。此外，氣候資金的資金渠道主要是多邊機構(gòu)，這些機構(gòu)對次級地區(qū)的投資經(jīng)驗并不足，更擅長并傾向于投向大規(guī)模項目。從金融工具角度來看，基金更善于運用信貸工具來支持項目，但支持一個本地的小規(guī)模項目通常需要多種金融工具配合使用。GCF要求機構(gòu)證明項目有額外融資的能力，對風控要求比較高，但是地區(qū)項目一般都比大型的、商業(yè)投資更難滿足這些標準。此外，也存在如法律和管理體系不適應，缺乏行之有效的商業(yè)模式等具體的障礙。

4 《巴黎協(xié)定》后我國參與全球氣候融資治理的建議

應對氣候變化資金缺口增大是不爭的事實，全球各國政府都在面臨如何將資本投資從傳統(tǒng)的褐色能源驅(qū)動的產(chǎn)業(yè)體系向清潔能源驅(qū)動的經(jīng)濟體轉(zhuǎn)移的難題。事實上，目前世界上大部分地區(qū)都處在超低的匯率和資本成本階段。然而資本成本達到低位的同時，大規(guī)模的應對氣候變化投資需求仍然驅(qū)動乏力，沒有實現(xiàn)有效的投資，表明系統(tǒng)性的障礙依然普遍存在。因此，近期全球的氣候融資重點依然是采取措施來消除這些系統(tǒng)性的障礙，例如，碳定價機制的缺乏、上網(wǎng)電價補貼等政策的支持；長期缺乏流動性的低碳項目以及適應資本供給不足等問題。中國正在進一步融入世界經(jīng)濟，并且從一個相對消極的參與者，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的引領(lǐng)者。在這一過程中，應充分借鑒現(xiàn)有多邊協(xié)議、多邊機構(gòu)以及各國的良好做法和經(jīng)驗，同時在此基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新，參與國際事務(wù)，爭取成為新規(guī)則的引領(lǐng)締造者，廣泛代表多個國家的利益。

第一，積極影響國際氣候資金機制運營規(guī)則和技術(shù)規(guī)則的制定。氣候資金中相關(guān)技術(shù)規(guī)則是氣候資金性質(zhì)在資金實體運行過程中的重要體現(xiàn)。堅持氣候資金獨立性、使用效果與持續(xù)長期資助掛鉤的基礎(chǔ)上，技術(shù)標準成為實際影響發(fā)展中國家能夠獲得何種氣候資金及其數(shù)量的規(guī)則。我國應積極參與規(guī)則制定，并堅持此類技術(shù)標準要體現(xiàn)發(fā)展中國家的普遍意志，保證特定資金與發(fā)展中國家用資產(chǎn)生的特定氣候效應相匹配。

第二，支持在全球設(shè)定漸進的、可預測的、可信的碳價格，并且肯定將氣候與環(huán)境風險因素內(nèi)生化的核心思想理念。這不僅有利于扭轉(zhuǎn)目前國際碳市場低迷的局勢，對于在全球范圍內(nèi)引導資金流向環(huán)境氣候友好領(lǐng)域都具有重要的導向意義。我國于2013年啟動區(qū)域碳交易試點，并將于2017年建立全國碳市場，在這種良好的態(tài)勢下，我國仍需繼續(xù)積極展開我國能源和環(huán)境稅制改革，以及碳定價行動。此外，應主張在INDC的整體框架下，通過多元化的手段，在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，形成合理的碳價水平。然而，碳價水平須充分尊重各國國情，不應以排放大國統(tǒng)一碳價的方式采取“一刀切”。由于發(fā)展階段、技術(shù)水平等方面的差異，同等的價格水平，發(fā)展中國家將面臨更大的碳成本壓力?！芭欧糯髧純r30美元”的假設(shè)，適用發(fā)達國家，但沒有充分考慮中國等發(fā)展中大國的發(fā)展階段、減排責任以及對經(jīng)濟的影響。

第三，與綠色氣候基金多方位合作，推動氣候公共資金治理規(guī)則轉(zhuǎn)型。中國在綠色氣候基金（Green Climate Fund， GCF）中的角色定位以及所發(fā)揮的作用決定了我們在國際氣候資金領(lǐng)域是否能從“跟隨”到主導，并開啟更加積極地參與全球氣候治理時代。推動在GCF中設(shè)定專用于投資于針對低收入人群、次級部門、分散類社區(qū)項目的資金比例。推動GCF、GEF調(diào)整投資、績效評估及風控標準，將社會發(fā)展等因素融入評價框架之中，鼓勵其增強風險偏好。主張多邊機構(gòu)應該更加關(guān)注如何為小工程降低交易風險，國家基金部門來為小規(guī)模的項目、技術(shù)提供支持，從而培養(yǎng)更多為小工程、小企業(yè)有投資經(jīng)驗的機構(gòu)做為資金渠道。充分運用南南基金等資金渠道，運用準備金，包括贈款資金，幫助政府部門改進政策框架，提升治理能力，發(fā)展健康渠道，為地區(qū)的綠色、持續(xù)發(fā)展提供政策建議。

第四，加強與世界銀行在氣候資金領(lǐng)域的合作。進一步加強與世界銀行集團及其各類氣候資金托管機構(gòu)的深度、全面合作，積極參與由世行和全球環(huán)境基金推出的全球可持續(xù)發(fā)展城市平臺，一方面我國可在該平臺上與其他多邊發(fā)展機構(gòu)、金融機構(gòu)、聯(lián)合國組織以及各城市網(wǎng)絡(luò)等進行數(shù)據(jù)、知識、經(jīng)驗、解決方案等最前沿的可持續(xù)城市規(guī)劃和融資模式信息溝通；另一方面我國可以與巴西、印度和南非這三個金磚國家加強可持續(xù)發(fā)展合作，從而推動我國城市可持續(xù)規(guī)劃和融資的綜合管理，以達到我國對向城市長期可持續(xù)發(fā)展的投資引導，與此同時加強金磚國家對全球經(jīng)濟和政治的影響力。

第五，借G20平臺逐步發(fā)展為氣候融資政策突破和工具創(chuàng)新的引領(lǐng)者。2016年，作為輪值主席國，中國首次將綠色金融作為G20峰會重點議題，且成為在全球首個頒布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導意見》的國家，一方面體現(xiàn)了中國積極推動經(jīng)濟向綠色低碳可持續(xù)發(fā)展方向轉(zhuǎn)型的決心，另一方面體現(xiàn)了發(fā)展起來的中國作為一個大國的責任與擔當。我國應接續(xù)這一優(yōu)勢，在全球引領(lǐng)氣候融資的政策突破和工具創(chuàng)新，分享中國經(jīng)驗，逐步發(fā)展為氣候融資領(lǐng)域的全球引領(lǐng)國。

氣候融資與傳統(tǒng)金融的不同之處在于傳統(tǒng)金融強調(diào)的是投資收益最大化，而氣候融資強調(diào)的是用盡可能低的成本為更多的人帶來更多的減排效益或最大幅度提升人類適應氣候變化的能力。這不能僅僅依靠財政補貼或補貼貸款等公共資金的直接支持，而是需要為提高公共資金的杠桿率提供更多的政策支持及相匹配的金融解決方案。很多氣候領(lǐng)域的金融解決方案更多的是需要國家或地方政府承擔一些信用風險，如通過貸款擔保，建立儲備資金進行信用增級、政府電力收購保險等方式都可以起到減少風險，增強投資者信心的作用。如非洲已經(jīng)發(fā)展了非洲風險能力（the African Risk Capacity，ARC）項目。ARC是泛非洲干旱風險機制，該機制下參與的非洲國家每年繳付保費，也有一部分資金來自捐款。如果某年的衛(wèi)星氣候指數(shù)（satellite weather indexes）表明會出現(xiàn)對抗嚴重的干旱，該項目就會為投保的政府支付保費[23-24]。發(fā)展中國家也可以通過建立共同儲備金（common SFR）方式，將一部分自有資金設(shè)計為一級損失擔?；穑l(fā)達國家可以運用資金杠桿，形成二級損失擔保基金，為發(fā)展中國家的氣候融資項目提供資金擔保，為發(fā)展中國家的氣候項目貸款提供更低的利息和項目服務(wù)周期相匹配的貸款年限。

在私營部門工具中，近期氣候/綠色債券或資產(chǎn)證券化工具的發(fā)展備受關(guān)注。而目前綠債發(fā)行方主要是具有公開保證的開發(fā)金融機構(gòu)或是已進入資本市場的大型私人企業(yè)。面臨氣候風險程度較高的中小企業(yè)、貧困家庭以及欠發(fā)展地區(qū)和國家獲得資金的途徑還很有限，地方政府為大量信用級別較低的個體應對氣候變化提供的自愿類環(huán)境改善計劃（Voluntary Environmental Improvement Bonds， VEIBs）在美國、歐洲、日本等地取得了良好效果。例如，加州通過發(fā)行市政債券來籌集太陽能電池板的資金，債券通過房主不動產(chǎn)的納稅評估進行償付。當房主賣房時，稅收留置權(quán)和太陽能電池板都可作為原房主的資產(chǎn)，新房主可以繼續(xù)使用新能源設(shè)備的同時為之付費[25]。另外，目前在全球以租賃業(yè)務(wù)模式發(fā)展太陽能項目領(lǐng)域已積累了相當成熟的考驗，顯著降低前期成本凸顯了融資租賃的優(yōu)勢，如果可以采取相應的稅收優(yōu)惠等激勵措施，融資租賃模式在我國會成為更加普遍的融資模式。新近發(fā)展起來的互聯(lián)網(wǎng)眾籌和社區(qū)募資則適用于較小規(guī)模的系能源項目。

總之，面對氣候融資治理的重要轉(zhuǎn)軌期，中國應以更加積極的姿態(tài)與其他締約方就氣候融資的國際法原則、概念、途徑、資金來源、交付渠道、交付時限等問題展開積極探討，繼續(xù)為氣候融資治理框架提供發(fā)展中國家的立場，促成全球更加富有建設(shè)性的資金解決方案，分享具有示范效應的重要經(jīng)驗，引領(lǐng)全球投資由褐轉(zhuǎn)綠的新進程。

致謝：感謝中央財經(jīng)大學氣候與能源金融研究中心氣候融資討論組許寅碩助理研究員，政策分析師夏晗瑋，中央財經(jīng)大學金融學院伊科拉木·麥麥提，唐一品、馬玉寶碩士對資料的挖掘整理和積極討論。

（編輯：劉照勝）

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Abstract Beginning with differentiating and analyzing the concept of climate finance and climate financing， this paper studies and reaches a systemic carding on the latest climate finance related legal documents， information notifications， literature and think tank reports including Paris Agreement， pointing out trends in the development progress of global climate financing： climate financing gap is getting bigger； the sources of funding are getting more marketoriented； DFIs are raising and managing and allocating most of the public finance； fund using rights of emerging economies are being squeezed though they show great investment potential； stable carbon price is thought to be the core of achieving the Zero Emission longterm emission reduction goal. At the meantime， the management system of climate finance is now at a very critical transformation period. At present， the management system is going through a transformation towards a bottomup pattern. Platforms outside the UNFCCC are playing multiple roles of climate risk mainstreaming， yet the risk of bypassing common but differentiated responsibilities under the from bottom to top pattern needs great vigilance. Besides that， the leading role of the green fund operating rules is worthy of attention. Accordingly， this article finally pointes out several governance suggestions： ①China should have positive impacts on drafting of both operating and technical rules of international climate finance mechanism， thus avoiding developed countries and international organizations that represent the interest of developed countries from enacting international rules in their favor alone. ②China should support the setting of progressive， measureable and credible carbon price， and affirm the idea and theory of endogenesis of climate and environmental risk factors. ③China should strengthen indepth cooperation with the Green Climate Fund， so as to promote the transformation of climate public finance operating rules. ④China should strengthen the cooperation with the World Bank in areas of climate financing. ⑤Through the G20 platform， China should gradually develop to be the leader in policy breakthroughs and tools innovation in the field of climate financing.

Key words Paris Agreement； climate finance； climate financing