國家監(jiān)察委員會(huì)制度試點(diǎn)改革中的兩個(gè)問題

秦 前 紅

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

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國家監(jiān)察委員會(huì)制度試點(diǎn)改革中的兩個(gè)問題

秦 前 紅

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，武漢 430072)

國家監(jiān)察體制改革是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，對(duì)國家權(quán)力的憲制架構(gòu)將產(chǎn)生重要影響：檢察機(jī)關(guān)的憲法定位及其權(quán)力屬性需要重新厘清；人民監(jiān)督員制度體系和監(jiān)督職能需要重新調(diào)試；司法體制改革中關(guān)于檢察制度改革的內(nèi)容需要相應(yīng)調(diào)整；審計(jì)制度與監(jiān)察制度之間的關(guān)系則需要充分的理論論證。

國家監(jiān)察體制；檢察制度；審計(jì)制度

為了整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察的全面覆蓋，黨中央決定建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察委員會(huì)制度體系。國家監(jiān)察體制改革是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)，這樣事關(guān)全局的重大政治改革勢必會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身，將對(duì)既有的政治體制和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制產(chǎn)生深刻影響[1]。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)察體制改革中所受影響尤為明顯，對(duì)這種影響進(jìn)行理論分析，有利于降低改革風(fēng)險(xiǎn)，厘清各種權(quán)力的屬性與邊界，促進(jìn)各個(gè)機(jī)關(guān)在監(jiān)察體制改革后的銜接與配合。而審計(jì)機(jī)關(guān)在試點(diǎn)改革中則出乎意料地沒有整合到國家監(jiān)察體系之中，個(gè)中原因如何，也值得從憲理上予以充分研析。

一 國家監(jiān)察制度試點(diǎn)改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)之影響

(一)檢察機(jī)關(guān)的憲法定位及檢察權(quán)的權(quán)力屬性需重新厘清

國家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立引起了檢察機(jī)關(guān)職能的改變和調(diào)整，現(xiàn)實(shí)中檢察權(quán)配置的動(dòng)態(tài)變化實(shí)質(zhì)反應(yīng)了一定時(shí)期對(duì)檢察權(quán)的權(quán)力屬性及檢察機(jī)關(guān)憲法定位的認(rèn)識(shí)，因而在監(jiān)察體制改革中需重新厘清檢察機(jī)關(guān)的憲法定位及檢察權(quán)的權(quán)力屬性。長久以來，圍繞這一命題理論界及實(shí)務(wù)界展開過廣泛討論。基于“檢察一體”的權(quán)力行使方式，偵查權(quán)與公訴權(quán)行使之主動(dòng)性，一種觀點(diǎn)將檢察權(quán)定性為行政權(quán)；而基于檢察機(jī)關(guān)廣泛參與司法活動(dòng)、檢察官自身的獨(dú)立性與中立性，一種觀點(diǎn)將檢察權(quán)定性為司法權(quán)。上述兩種觀點(diǎn)均無法支持現(xiàn)實(shí)中檢察機(jī)關(guān)不同性質(zhì)監(jiān)督手段的多元性，亦無法從理論層面解釋檢察權(quán)自身屬性的多重特征。理論界通過規(guī)范分析的方法，以《憲法》第一百二十九條規(guī)定為依據(jù)，將檢察權(quán)區(qū)別于行政權(quán)與司法權(quán)、單獨(dú)定性為法律監(jiān)督權(quán)的觀點(diǎn)，后來逐漸成為主流。這一觀點(diǎn)從檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位出發(fā)，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)公訴、偵查、偵查監(jiān)督、審判及執(zhí)行監(jiān)督所有職能都應(yīng)該統(tǒng)一到法律監(jiān)督權(quán)的屬性中來。以檢察院法律監(jiān)督權(quán)主體唯一性、手段專門性、對(duì)象特定性的特征，區(qū)分其與人大監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等其他監(jiān)督權(quán)，并將其他監(jiān)督方式定義為“監(jiān)督法律的行為”而非法律監(jiān)督權(quán)的行使。這一觀點(diǎn)間接適應(yīng)了檢察權(quán)多重性質(zhì)的特征，也符合《憲法》、《檢察院組織法》的文本意涵，然而隨著國家監(jiān)察委員會(huì)設(shè)立及其職權(quán)的逐步明晰，這一觀點(diǎn)同樣需要被再次反思。依據(jù)全國人大常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能將整合至監(jiān)察委員會(huì)，意味著原先具有法律監(jiān)督權(quán)屬性的一部分監(jiān)督職務(wù)犯罪的職能將移轉(zhuǎn)至國家監(jiān)察委員會(huì)。這種檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能移轉(zhuǎn)，與上述理論中檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督主體唯一性、手段專門性特征不符，隨著檢察機(jī)關(guān)原先具備的法律監(jiān)督職能的分解，檢察機(jī)關(guān)是否仍為憲法上唯一的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)同樣值得反思。此外，即使說將檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能移轉(zhuǎn)而保留其偵查監(jiān)督職能，實(shí)現(xiàn)了偵查與偵查監(jiān)督的分離，充分體現(xiàn)了檢察權(quán)配置強(qiáng)調(diào)監(jiān)督屬性的趨勢。那么，未來檢察權(quán)配置中又應(yīng)該如何處理公訴權(quán)與刑事訴訟監(jiān)督權(quán)之間的張力呢？

(二)國家監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職責(zé)的屬性及與檢察機(jī)關(guān)職能的銜接

依據(jù)全國人大常委會(huì)關(guān)于監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能將整合至監(jiān)察委員會(huì)。上述檢察機(jī)關(guān)反腐部門最重要的職能無疑是針對(duì)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，此次職能整合似乎意味著國家監(jiān)察委將承擔(dān)檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪的偵查職能，但決定所具體明示的國家監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)中只有調(diào)查而非偵查。國家監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查職責(zé)的屬性值得思考，它不但宏觀影響國家監(jiān)察委員會(huì)在政治體制中的性質(zhì)與地位，也微觀影響著改革后檢察機(jī)關(guān)與國家監(jiān)察委會(huì)間職能的銜接。如果說國家監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)就是檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，那么國家監(jiān)察委員在監(jiān)督執(zhí)法中與檢察機(jī)關(guān)工作銜接可以直接參考當(dāng)前刑事訴訟中檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的訴偵關(guān)系，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)國家監(jiān)察委的調(diào)查權(quán)啟動(dòng)行使立案監(jiān)督，對(duì)調(diào)查權(quán)行使全過程進(jìn)行偵查監(jiān)督，對(duì)其移交起訴的案件是否符合起訴條件進(jìn)行訴前監(jiān)督。如果說國家監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查權(quán)并非是檢察機(jī)關(guān)原先職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，那么這種調(diào)查職責(zé)的屬性究竟是什么，是類似人大制度中特定問題的調(diào)查權(quán)，還是具有紀(jì)律屬性的紀(jì)律檢查權(quán)，抑或是一種新的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。調(diào)查職責(zé)的不同屬性，將直接決定檢察機(jī)關(guān)是否可以參考現(xiàn)有刑事訴訟規(guī)則對(duì)其進(jìn)行必要的監(jiān)督，也將影響諸如調(diào)查獲取的相關(guān)證據(jù)是否可以直接成為訴訟證據(jù)等諸多與檢察機(jī)關(guān)職能銜接的問題。

(三)人民監(jiān)督員制度體系和監(jiān)督職能面臨調(diào)試和改革

人民監(jiān)督員制度是人民群眾有序參與司法渠道、健全和完善檢察權(quán)依法獨(dú)立行使的外部監(jiān)督制約機(jī)制。黨的十八屆三中、四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)人民監(jiān)督員制度建設(shè)，明確其監(jiān)督重點(diǎn)為檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪的全過程。依據(jù)司法部會(huì)同最高人民檢察院出臺(tái)的《人民監(jiān)督員選任管理辦法》以及最高人民檢察院出臺(tái)的《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的規(guī)定》兩個(gè)文件，我們能夠清楚地看到人民監(jiān)督員制度適用范圍是檢察機(jī)關(guān)辦理直接受理立案偵查案件工作中存在的11種情形。隨著國家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，及其對(duì)檢察機(jī)關(guān)反腐敗特別是反貪機(jī)構(gòu)和職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)構(gòu)的職能的整合，以形成對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行外部監(jiān)督為初衷，且主要監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)犯罪的人民監(jiān)督員制度必然需要面臨調(diào)試和改革。目前來看，有三種方式可以采取且各具優(yōu)劣。

1.將檢察機(jī)關(guān)中的人民監(jiān)督員制度并入國家監(jiān)察委員會(huì)，并維持現(xiàn)有人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍。

這種方式意味著，將檢察機(jī)關(guān)原先負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員工作的機(jī)構(gòu)和人員一并劃入國家監(jiān)察委員會(huì)，維持人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍即針對(duì)辦理職務(wù)犯罪，只是將人民監(jiān)督員制度實(shí)踐中涉及檢察機(jī)關(guān)的部分全部調(diào)整為國家監(jiān)察委員會(huì)辦理職務(wù)犯罪的相關(guān)部門。而其他諸如人民監(jiān)督員制度的啟動(dòng)、人民監(jiān)督員制度的適用范圍以及人民監(jiān)督員評(píng)議復(fù)議制度皆可遵循既有的人民監(jiān)督員制度規(guī)定，由最高國家監(jiān)察委員會(huì)通過制定相關(guān)規(guī)范性文件或者通過制定《國家監(jiān)察法》進(jìn)行確定。這種方式優(yōu)點(diǎn)在于尊重了人民監(jiān)督員制度既有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)實(shí)容易操作，避免制度變革帶來的不確定性，且有機(jī)會(huì)借助國家監(jiān)察委員會(huì)立法契機(jī)將人民監(jiān)督員制度通過立法加以確定。

2.將檢察機(jī)關(guān)中的人民監(jiān)督員制度并入國家監(jiān)察委員會(huì)中，將其監(jiān)督范圍擴(kuò)大到國家監(jiān)察委員會(huì)的所有監(jiān)督行為。

不同于第一種方式，這種方法在將檢察機(jī)關(guān)原先負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員工作的機(jī)構(gòu)和人員一并劃入國家監(jiān)察委員會(huì)的同時(shí)，擴(kuò)大了人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍，即不僅針對(duì)國家監(jiān)察委員會(huì)辦理職務(wù)犯罪的行為進(jìn)行監(jiān)督，而且擴(kuò)展到對(duì)國家監(jiān)察委員會(huì)所有監(jiān)督行為進(jìn)行監(jiān)督。國家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立整合了反腐資源，提高了反腐效率。與此同時(shí),我們也應(yīng)當(dāng)看到，監(jiān)督職能如此集中的一個(gè)機(jī)構(gòu)，在其職能形成和擴(kuò)張過程中，自身也應(yīng)當(dāng)受到必要的監(jiān)督和制約。除了來自紀(jì)委的內(nèi)部監(jiān)督外，人大及社會(huì)公眾的外部監(jiān)督同樣不可或缺。這種方式豐富了新形勢下人民監(jiān)督制度的內(nèi)涵，有利于通過社會(huì)公眾監(jiān)督而對(duì)國家監(jiān)察委員會(huì)形成必要的權(quán)力制約；缺點(diǎn)在于人民監(jiān)督員制度將面臨職能調(diào)整和重新設(shè)計(jì)，由此也會(huì)產(chǎn)生較大不確定性。

3.維持檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度不變，將其監(jiān)督范圍調(diào)整為檢察機(jī)關(guān)除職務(wù)犯罪外的其他法律監(jiān)督活動(dòng)。

這種方式意味著檢察機(jī)關(guān)中原先負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員工作的機(jī)構(gòu)和人員均保持不變，而將人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督范圍調(diào)整為檢察機(jī)關(guān)除辦理職務(wù)犯罪外的其他法律監(jiān)督活動(dòng)。這種方式適應(yīng)了國家監(jiān)察委員會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆職能的整合，同時(shí)也尊重了目前人民監(jiān)督員制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；缺點(diǎn)在于與人民監(jiān)督設(shè)計(jì)初衷相違背，即針對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪案件過程中容易出現(xiàn)的問題、外部監(jiān)督環(huán)節(jié)相對(duì)薄弱的環(huán)節(jié)而設(shè)立。此外，人民監(jiān)督員制度在實(shí)踐中的成熟度以及人民監(jiān)督員自身履職能力是否能夠支持其全面進(jìn)入刑事訴訟活動(dòng)是值得論證和思考的。

(四)檢察機(jī)關(guān)職能機(jī)構(gòu)及工作重心面臨調(diào)整和轉(zhuǎn)變

隨著國家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立及其職權(quán)逐步明晰，檢察機(jī)關(guān)的職能機(jī)構(gòu)及工作重心面臨調(diào)整和改變。依據(jù)全國人大常委會(huì)關(guān)于監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定，人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能將整合至監(jiān)察委員會(huì)。雖然上述決定只涉及職能的整合而并未具體明確如何進(jìn)行機(jī)構(gòu)撤并和人員轉(zhuǎn)隸，但是檢察機(jī)關(guān)中相關(guān)部門的職能和機(jī)構(gòu)必將面臨調(diào)整。由于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門相互配合，除了決定明確提出的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪的部門外，與上述部門在監(jiān)督職務(wù)犯罪過程中業(yè)務(wù)銜接的其他部門同樣面臨機(jī)構(gòu)調(diào)整或職能增減，包括負(fù)責(zé)查辦和預(yù)防刑事執(zhí)行過程中職務(wù)犯罪的刑事執(zhí)行檢察部門，受理和查辦涉及職務(wù)犯罪各類控告、申訴和舉報(bào)案件的控告申訴部門，以及為職務(wù)犯罪查辦提供涉及技術(shù)性問題的證據(jù)進(jìn)行審查或鑒定工作的檢察技術(shù)部門。一直以來，檢察機(jī)關(guān)偵辦職務(wù)犯罪是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的重點(diǎn)，也是檢察機(jī)關(guān)樹立其法律監(jiān)督權(quán)威性的抓手。隨著反腐職能的移轉(zhuǎn)，可預(yù)見的是檢察機(jī)關(guān)工作重心也將隨之改變，檢察機(jī)關(guān)將更多地發(fā)揮其公訴權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)等其他法律監(jiān)督職能，從而維持其自身的職能與價(jià)值[2]。

(五)司法體制改革中的關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的部分改革內(nèi)容需要重新調(diào)適

隨著國家監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立及其職權(quán)逐步明晰，司法體制改革中的關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的部分改革內(nèi)容可能熔斷或需重新調(diào)試。這些改革內(nèi)容主要是加強(qiáng)和創(chuàng)新檢察機(jī)關(guān)反腐職能建設(shè)的司改內(nèi)容，因檢察機(jī)關(guān)反腐職能的移轉(zhuǎn)而需要重新調(diào)整。例如依據(jù)最高檢發(fā)布的《關(guān)于深化檢察改革的意見(2013—2017年工作規(guī)劃)》，檢察機(jī)關(guān)在司法體制改革中的重點(diǎn)任務(wù)有“健全反腐敗法律監(jiān)督機(jī)制，提高查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪的法治化水平”，而這其中又涵蓋了推動(dòng)反腐敗制度建設(shè)、加強(qiáng)查辦職務(wù)犯罪規(guī)范化建設(shè)、加強(qiáng)查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪能力建設(shè)等一系列改革措施和制度創(chuàng)新。除此之外，隨著國家監(jiān)察委員會(huì)的出現(xiàn)，原先公檢法分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制被改變，如何實(shí)現(xiàn)上述機(jī)關(guān)與國家監(jiān)察委員會(huì)制度的銜接，將是司法體制改革不可回避的新命題，因而諸如《“十三五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中提及的“構(gòu)建新型訴偵、訴審、訴辯關(guān)系”的司改內(nèi)容，勢必因?yàn)閲冶O(jiān)察委員會(huì)缺位而將面臨調(diào)整和改變。

二 審計(jì)職能緣何沒有整合到監(jiān)察體系之中

國家監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)督機(jī)構(gòu)與職能的整合，優(yōu)化國家監(jiān)督權(quán)的配置模式。至于如何優(yōu)化國家監(jiān)督權(quán)的配置模式，此次試點(diǎn)工作的方案是設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，并將政府行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)。中共中央辦公廳于2016年11月印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》之后，便有不少關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)的探討與爭論，其中爭論的問題之一即為政府審計(jì)部門的審計(jì)職能是否有必要并入監(jiān)察委員會(huì)。

我個(gè)人以為，審計(jì)職能不宜整合至監(jiān)察委員會(huì)，但需實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的有效銜接。因?yàn)閷徲?jì)職權(quán)的特性與監(jiān)察機(jī)關(guān)的屬性決定了審計(jì)職能不宜整合至監(jiān)察委員會(huì)，亦即審計(jì)職權(quán)的行使具有獨(dú)立性與專業(yè)性的特征，若整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)將致使此特征遭到減損；加之監(jiān)察委員會(huì)的屬性定位乃是反腐敗機(jī)構(gòu)，而審計(jì)機(jī)關(guān)的職能卻并不限于此。

(一)審計(jì)職權(quán)整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)有礙審計(jì)獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)

設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)是現(xiàn)代公共財(cái)政制度的一種制度設(shè)置，現(xiàn)代民主國家大多設(shè)立了審計(jì)機(jī)關(guān)?，F(xiàn)代各國審計(jì)體制雖各有不同，但均以保障審計(jì)獨(dú)立為第一原則，獨(dú)立性被視為審計(jì)工作最為重要的特征。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織在《利馬宣言：審計(jì)準(zhǔn)則指南》當(dāng)中便指出最高審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，認(rèn)為審計(jì)機(jī)關(guān)必須獨(dú)立于被審計(jì)單位之外。這是因?yàn)閷徲?jì)機(jī)關(guān)通常屬于在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中履行監(jiān)督職責(zé)的機(jī)構(gòu)，而監(jiān)督的有效進(jìn)行勢必要求監(jiān)督者保有相對(duì)于被監(jiān)督者的獨(dú)立地位。我國《憲法》亦有“審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)”的規(guī)定，同時(shí)《審計(jì)法》更是從組織結(jié)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來源、人員產(chǎn)生等三方面對(duì)審計(jì)獨(dú)立作了制度設(shè)計(jì)。此外，十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，亦明確提出“完善審計(jì)制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)”。

當(dāng)前的審計(jì)機(jī)關(guān)雖屬于政府部門，但其并非單純的行政審計(jì)，在某種意義上亦可認(rèn)為是國家審計(jì)[3]。因?yàn)椤芭c本級(jí)人民政府財(cái)政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的部門、單位的預(yù)算執(zhí)行情況和決算”亦屬于審計(jì)監(jiān)督的范圍，例如中央紀(jì)委、中央組織部、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大常委會(huì)辦公廳等單位的預(yù)算執(zhí)行情況、決算和其他財(cái)政財(cái)務(wù)收支，便被納入國家審計(jì)署的審計(jì)范圍。如此一來，監(jiān)察機(jī)關(guān)亦應(yīng)屬于審計(jì)之對(duì)象。于此層面而言，若將審計(jì)機(jī)關(guān)及其職權(quán)整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)，將在相當(dāng)程度上致使審計(jì)權(quán)的獨(dú)立行使難以實(shí)現(xiàn)；且獨(dú)立于監(jiān)察機(jī)關(guān)之外的審計(jì)權(quán)，亦將有利于制約監(jiān)督監(jiān)察權(quán)力。雖然在我國臺(tái)灣地區(qū)，其“監(jiān)察院”名義上有審計(jì)權(quán)，然而“審計(jì)部”雖隸屬于“監(jiān)察院”，但“審計(jì)部”在組織結(jié)構(gòu)、人員產(chǎn)生、權(quán)力行使等層面皆有著較強(qiáng)的超然與獨(dú)立地位，且在臺(tái)灣地區(qū)“憲法”增修時(shí)也曾考慮將“審計(jì)部”轉(zhuǎn)隸至“立法院”或另外專設(shè)。當(dāng)然，我國當(dāng)前審計(jì)獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)亦不乏諸多滯礙，這無疑需要在日后予以改進(jìn)。

(二)審計(jì)職權(quán)整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)有礙專業(yè)審計(jì)的達(dá)成

通常來說，國家審計(jì)是一種專職和專業(yè)監(jiān)督行為，具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性和政策性，對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)水平和實(shí)踐技能要求很高，故而審計(jì)人員必須具備與從事審計(jì)工作相適應(yīng)的專業(yè)知識(shí)與業(yè)務(wù)能力。例如，我國臺(tái)灣地區(qū)“審計(jì)部組織法”第二條便將“富有會(huì)計(jì)、審計(jì)學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)”，“曾任?？埔陨蠈W(xué)校會(huì)計(jì)、審計(jì)課程教授十年以上”，“具有會(huì)計(jì)、審計(jì)學(xué)科之權(quán)威著作”等，規(guī)定為審計(jì)長的任職資格[4]435-440。此外，在我國“八二憲法”制定過程中，便有人主張將審計(jì)機(jī)關(guān)置于全國人大之下，但負(fù)責(zé)憲法起草的彭真則指出，全國人大“主要是搞立法，搞不了審計(jì)”。與此類似，德、日等西方國家亦將審計(jì)權(quán)交由專業(yè)人士執(zhí)掌，而非有立法權(quán)的民意代表機(jī)關(guān)來掌握。于此層面而言，將審計(jì)職權(quán)交由審計(jì)機(jī)關(guān)行使，更利于其效能與作用的實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮。

與此同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)所審計(jì)的乃是國家財(cái)政收支和財(cái)務(wù)活動(dòng)，而審計(jì)結(jié)論的真實(shí)與客觀，則仰仗于審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政、財(cái)務(wù)工作的熟知。在我國的實(shí)踐中，財(cái)政和財(cái)務(wù)活動(dòng)大多是由行政機(jī)關(guān)所執(zhí)掌，依此邏輯，由隸屬于政府的審計(jì)部門來進(jìn)行審計(jì)工作亦將有助于專業(yè)審計(jì)的達(dá)成。這也是國家審計(jì)署設(shè)置有教科文衛(wèi)審計(jì)司、資源環(huán)境審計(jì)司、交通運(yùn)輸審計(jì)局、衛(wèi)生藥品審計(jì)局、廣電通訊審計(jì)局、政法審計(jì)局等諸多內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出審計(jì)局的原因。同樣地，在“八二憲法”制定過程中，有不少人主張將審計(jì)機(jī)關(guān)置于全國人大常委會(huì)之下，但考慮到審計(jì)機(jī)關(guān)需要熟悉被監(jiān)督單位，特別是熟悉它們的財(cái)政、財(cái)務(wù)開支和經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，這是做好審計(jì)工作的基本條件，反復(fù)考慮之后還是決定將審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)在政府之下。在這個(gè)意義上來說，若將審計(jì)職能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)，將在相當(dāng)程度上有礙于審計(jì)職權(quán)的有效開展，進(jìn)而致使審計(jì)工作面臨諸多障礙和困境。

(三)審計(jì)職權(quán)的效能包括但不限于貪污腐敗的治理

國家審計(jì)是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，由于其經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的專業(yè)優(yōu)勢，使得國家審計(jì)天然具有反腐敗治理功能。審計(jì)機(jī)關(guān)作為專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)，其通過審核檢查被審計(jì)單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支和有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，可以揭露出其中存在的違法亂紀(jì)、侵占資產(chǎn)和損失浪費(fèi)等行為。從審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)作用來看，反腐倡廉也是國家審計(jì)的主要成效之一。國家審計(jì)監(jiān)督作為一種制度性設(shè)計(jì)，幾乎覆蓋所有財(cái)政資金和政府機(jī)構(gòu)，其無疑最有條件發(fā)現(xiàn)國家財(cái)富被直接侵吞或間接侵占，也最有可能發(fā)現(xiàn)和揭露大案要案線索，在國家反腐倡廉建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。由此可見，貪污腐敗的治理乃是審計(jì)職權(quán)極為重要的效能之一。這也是人們主張將審計(jì)職能并入監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要原因。然而，審計(jì)職權(quán)的效能包括但并不限于貪污腐敗的治理，審計(jì)機(jī)關(guān)還承擔(dān)著相當(dāng)多的反腐之外的職能，例如：參與政府預(yù)算編制，進(jìn)行預(yù)算編制審計(jì)；財(cái)政存量資金審計(jì)，揭示存量資金的規(guī)模、盤活存量等情況；揭示經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。

在當(dāng)前進(jìn)行的國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作中，改革者為監(jiān)察委員會(huì)預(yù)設(shè)的性質(zhì)定位為反腐敗機(jī)構(gòu)。根據(jù)全國人大常委會(huì)審議通過的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，所欲整合至監(jiān)察委員會(huì)的職能是“人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能”。這些需要整合的職能有一個(gè)共同點(diǎn)，即其皆為專門治理貪腐、整頓吏治而設(shè)。故而將此類職能并入監(jiān)察機(jī)關(guān)這一反腐敗機(jī)構(gòu)自屬必要與正當(dāng)。而與之相對(duì)應(yīng)的是，審計(jì)職能雖有貪腐治理的作用，但其亦不乏相當(dāng)多的財(cái)政、金融等領(lǐng)域的效能。因此，若將審計(jì)職能整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)，既與監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)定位不相符合，亦將有礙于審計(jì)機(jī)關(guān)其他效能的充分發(fā)揮。

(四)加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗工作中的協(xié)作

誠如上述，主張將審計(jì)職能并入監(jiān)察機(jī)關(guān)的原因之一，即為審計(jì)是監(jiān)察的重要手段，但并不能以此證成將審計(jì)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)具有充分的正當(dāng)性與合理性。除上述理由之外，還在于權(quán)力的制約與平衡，這也是現(xiàn)代法治國家實(shí)現(xiàn)分權(quán)政制的原因。因?yàn)榧偃魧⒈O(jiān)察所需的所有職能皆整合至監(jiān)察機(jī)關(guān)，如審計(jì)、偵查、批捕等，勢必造成監(jiān)察機(jī)關(guān)“位高權(quán)重”，進(jìn)而失去必要的監(jiān)督與制約。有鑒于此，將審計(jì)職權(quán)保留至審計(jì)機(jī)關(guān)，批捕職權(quán)保留至檢察機(jī)關(guān)，一則可以防止監(jiān)察權(quán)的過分膨脹，二則可借此對(duì)監(jiān)察權(quán)施以制衡。當(dāng)然，鑒于審計(jì)機(jī)關(guān)是發(fā)現(xiàn)國家工作人員重大經(jīng)濟(jì)違法違規(guī)問題以及貪污賄賂、瀆職等職務(wù)犯罪案件線索的重要部門，監(jiān)察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)亦將難免需要借助審計(jì)的方法。對(duì)此，可于反腐敗工作中，在監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)之間建立必要的協(xié)作配合制度，以此實(shí)現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的有效銜接。

其實(shí)，在國家監(jiān)察體制改革之前，作為懲治職務(wù)犯罪專門機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，便與審計(jì)機(jī)關(guān)建立起了一定的協(xié)作配合機(jī)制。早在1990年8月，最高人民檢察院與審計(jì)署便印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)工作聯(lián)系的通知》，此后，兩單位于2000年3月共同發(fā)布了《關(guān)于建立案件移送和加強(qiáng)工作協(xié)作配合制度的通知》，在2004年11月最高人民檢察院和審計(jì)署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗工作中協(xié)作配合的通知》也印發(fā)實(shí)施。隨著監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪懲治的職能轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)，同時(shí)轉(zhuǎn)隸的還有行政監(jiān)察和預(yù)防腐敗，加之監(jiān)察機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公。因此，有必要在借鑒檢察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)工作協(xié)作配合經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗工作中的協(xié)調(diào)機(jī)制。2014年9月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，亦明確提出“建立健全審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關(guān)主管單位的工作協(xié)調(diào)機(jī)制”。簡單來說，這一協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括工作聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立、信息交流和情況通報(bào)、案件線索的移送等。

[1]秦前紅.困境、改革與出路：從“三駕馬車”到國家監(jiān)察——我國監(jiān)察體系的憲制思考[J].中國法律評(píng)論,2017,(1).

[2]童之偉.對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化[J].法學(xué)評(píng)論,2017,(1).

[3]程乃勝.國家審計(jì)全覆蓋視域中的我國審計(jì)法律制度完善[J].法學(xué)評(píng)論,2016,(4).

[4]法治斌,董寶城.憲法新論[M].臺(tái)北：元照出版公司,2010.

[責(zé)任編輯：蘇雪梅]

2017-03-08

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論與實(shí)踐創(chuàng)新研究”(14JZD003)、廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)珠江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃的階段性成果。

秦前紅(1964—)，男，湖北仙桃人，武漢大學(xué)法學(xué)院教授，教育部長江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃特聘教授。

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