農(nóng)村法律援助的困境與出路

錢曉龍

（淮北師范大學(xué)政法學(xué)院 安徽淮北 235000）

農(nóng)村法律援助的困境與出路

錢曉龍

（淮北師范大學(xué)政法學(xué)院 安徽淮北 235000）

面向農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展法律援助工作，是依法保障農(nóng)民合法權(quán)益的重要途徑。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村法律援助工作存在諸多問(wèn)題，法律援助的效果差強(qiáng)人意。文章針對(duì)農(nóng)村法律援助存在的法律法規(guī)不完善，農(nóng)民法律意識(shí)權(quán)利意識(shí)淡薄，供需矛盾突出，政策保障缺位等弊端，對(duì)癥下藥，提出完善農(nóng)村法律援助立法，加強(qiáng)法律援助機(jī)構(gòu)建設(shè)，推進(jìn)法庭審理進(jìn)農(nóng)村，構(gòu)建法律援助質(zhì)量監(jiān)控體系等措施，保證農(nóng)村法律援助工作的順利進(jìn)行。

農(nóng)村；法律援助；存在問(wèn)題；完善對(duì)策

一、農(nóng)村法律援助存在的問(wèn)題

（一）法律援助資源短缺。農(nóng)村處于我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的最底層，法律人才緊缺，法律機(jī)構(gòu)不健全，得到法律滋養(yǎng)的機(jī)會(huì)和途徑少，在全面建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程中，農(nóng)村的法治建設(shè)處于國(guó)家法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。向農(nóng)民提供法律援助的機(jī)構(gòu)，如律師事務(wù)所、基層司法行政機(jī)關(guān)等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)民的法律服務(wù)需求。首先，律師事務(wù)所普遍設(shè)立在城市，農(nóng)民缺少與律師事務(wù)所、律師打交道的機(jī)會(huì)。同時(shí)，律師提供法律援助對(duì)象的規(guī)定明顯過(guò)于狹窄，限制了受援群體的范圍，導(dǎo)致很多村民不符合法律援助的條件，律師事務(wù)所在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行法律援助的途徑變得非常狹窄。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法行政機(jī)關(guān)建設(shè)不完善，也一定程度上制約著農(nóng)村法律援助工作的開(kāi)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在向農(nóng)民傳播普及法律知識(shí)，進(jìn)行法律援助方面發(fā)揮著主渠道的作用，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾千或幾萬(wàn)人口的法律服務(wù)需求。最后，農(nóng)村司法行政機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村法律援助工作的重視程度不到位，在進(jìn)行法律宣傳普及、調(diào)解村民糾紛、進(jìn)行法律援助方面走過(guò)場(chǎng)、流于形式，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)法律知之甚少。因此當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)法律援助的現(xiàn)狀是，廣大的待援群體與法律援助不能滿足農(nóng)民需求之間的矛盾。

（二）村民法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)淡薄?！坝^念是歷史的積淀，文化因素影響行動(dòng)選擇?！盵1]在農(nóng)村地區(qū)，廣大村民受教育程度以及文化水平不高，缺少獲取法律知識(shí)的途徑和機(jī)會(huì)，缺乏法治觀念。當(dāng)侵權(quán)行為發(fā)生后，例如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中購(gòu)買了假化肥、假農(nóng)藥、假糧種，要么私了解決、要么忍氣吞聲自認(rèn)倒霉，自身的合法權(quán)益難以得到有效維護(hù)的同時(shí)，更加縱容了侵權(quán)者的氣焰，為侵權(quán)者今后再次侵犯農(nóng)民合法權(quán)益埋下了隱患。一些傳統(tǒng)落后的思想在農(nóng)村地區(qū)仍然根深蒂固，村民之間發(fā)生了矛盾和糾紛之后，首先想到的不是運(yùn)用法律手段維護(hù)自己的權(quán)益，而是通過(guò)托關(guān)系、走后門，比誰(shuí)拳頭硬的土辦法進(jìn)行解決，法律并沒(méi)有被村民接納、融入到村民的生活中去。即使提到運(yùn)用法律手段解決糾紛，村民們可能會(huì)想到打官司、去法院狀告等一系列說(shuō)法，但是起訴書如何寫、訴訟流程是怎樣進(jìn)行的，恐怕村民們對(duì)此一無(wú)所知。村民法律知識(shí)的匱乏，法律意識(shí)和權(quán)利意識(shí)的淡薄，對(duì)法律援助工作在農(nóng)村地區(qū)的開(kāi)展造成了一定的阻力。

（三）缺乏統(tǒng)一的農(nóng)村法律援助立法。在法律援助工作方面，目前我國(guó)雖然有一些法律、法規(guī)的規(guī)定，例如在律師法以及法律援助條例方面有所涉及，但是分布較為分散，沒(méi)有形成統(tǒng)一的法律規(guī)范，缺少統(tǒng)一的國(guó)家層面的法律援助立法。同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)象較為突出，各地區(qū)的情況存在特殊性，各地應(yīng)該根據(jù)自己的實(shí)際情況，在統(tǒng)一的國(guó)家立法框架下，做出相應(yīng)的細(xì)化規(guī)定。國(guó)家立法的不完善以及地方性法規(guī)、規(guī)章對(duì)農(nóng)村法律援助方面的規(guī)定存在缺位，導(dǎo)致農(nóng)村法律援助工作在具體的實(shí)踐中缺乏可操作性。因而在農(nóng)村法律援助工作方面，目前還存在著無(wú)法可依，無(wú)章可循的現(xiàn)象，對(duì)法律援助工作的開(kāi)展、法律援助的效果實(shí)施評(píng)價(jià)方面，帶來(lái)了一定的困難。在法律援助的國(guó)家立法層面，重視程度有待提高。

（四）農(nóng)村地區(qū)法律援助保障措施的缺位。面對(duì)農(nóng)村地區(qū)法律援助的巨大需求，需要大量的人力和物力作為保障。當(dāng)前，我國(guó)開(kāi)展法律援助工作所需的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，都是由政府財(cái)政予以支持，財(cái)政撥款的標(biāo)準(zhǔn)，以及財(cái)政撥款在法律援助工作中如何具體分配，缺乏相應(yīng)的規(guī)制。同時(shí)，地方財(cái)政，特別是中西部偏遠(yuǎn)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)狀況較為落后的地區(qū)，面臨著財(cái)政收入少，經(jīng)費(fèi)緊張的現(xiàn)實(shí)情況，在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入捉襟見(jiàn)肘，投放在法律援助，特別是農(nóng)村法律援助方面的財(cái)政支出明顯不足，嚴(yán)重制約著農(nóng)村法律援助工作的大規(guī)模開(kāi)展。農(nóng)村法律援助經(jīng)費(fèi)過(guò)度依賴政府，經(jīng)費(fèi)來(lái)源單一、經(jīng)費(fèi)緊張，不僅不利于農(nóng)村地區(qū)法律援助工作的大規(guī)模開(kāi)展，而且法律援助的質(zhì)量也難以得到保證?！坝捎谌鄙俎k案補(bǔ)助，法律援助的質(zhì)量也讓人憂慮?！盵2]人員保障方面，農(nóng)村沒(méi)有專職從事法律援助的機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人，主要依賴律師事務(wù)所、基層司法行政機(jī)關(guān)，這就造成了律師、司法工作人員服務(wù)壓力過(guò)大，對(duì)法律援助工作的及時(shí)有效開(kāi)展極為不利。

二、開(kāi)展農(nóng)村法律援助工作的意義

（一）向農(nóng)村地區(qū)傳播普及法律知識(shí)。對(duì)農(nóng)民進(jìn)行法律援助的過(guò)程，實(shí)際上也是向農(nóng)民傳播普及法律知識(shí)的過(guò)程。通過(guò)法律援助，依法維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的同時(shí)，使農(nóng)民感受到法律的權(quán)威和力量，意識(shí)到法律是維護(hù)自身利益的有力武器，在內(nèi)心深處信服法律，樹(shù)立起對(duì)法律的敬畏之心，培植法律信仰?！胺杀仨毐恍叛?，否則它將形同相虛設(shè)?！盵3]同時(shí)，農(nóng)民長(zhǎng)期共同生活在同一村集體中，朝夕相處，聯(lián)系較為緊密，交流較為便利，可以促進(jìn)法律在村民中間進(jìn)行有效的傳播和普及，逐步帶動(dòng)越來(lái)越多的村民學(xué)法、懂法、守法、用法，運(yùn)用法律手段、通過(guò)合法正當(dāng)?shù)耐緩骄S護(hù)自身的合法權(quán)益。

（二）維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，保障農(nóng)民平等法律地位。法律的精神本來(lái)就是平衡各方利益，保護(hù)弱者的權(quán)益。法律面前人人平等的法律原則，是憲法和法律永恒的價(jià)值追求。在法律面前，在法律適用方面以及提供法律援助時(shí)，應(yīng)始終堅(jiān)持法律面前人人平等的價(jià)值理念?！稗r(nóng)村基層法律援助的價(jià)值內(nèi)容，是在農(nóng)村背景下，法律援助作為客體滿足主體需要的終極追求，體現(xiàn)了主體對(duì)法律援助價(jià)值的追求和企盼。”[4]因此，加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的法律援助力度，對(duì)于維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益以及保障農(nóng)民平等法律地位方面發(fā)揮著重要的作用。

（三）推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建設(shè)法治國(guó)家的進(jìn)程中，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)到上層建筑，從城市到農(nóng)村，國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展建設(shè)都納入到了法治的軌道。以此為契機(jī)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)法治建設(shè)力度，在農(nóng)村開(kāi)展法律援助工作，對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的和諧穩(wěn)定具有重要的意義。對(duì)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行法律援助，彌補(bǔ)農(nóng)村法治建設(shè)的缺陷，促進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)不斷發(fā)展完善的同時(shí)，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。農(nóng)民的糾紛通過(guò)合法方式得以解決，權(quán)益得以維護(hù)，使得糾紛雙方當(dāng)事人放棄仇視、敵對(duì)狀態(tài)，維持村民之間和諧融洽的關(guān)系，保障農(nóng)村地區(qū)的和諧穩(wěn)定。農(nóng)村地區(qū)法治建效果設(shè)將直接體現(xiàn)國(guó)家法治建設(shè)的成效。農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)了和諧穩(wěn)定，將有利于基層的和諧穩(wěn)定，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家的和諧安定。

三、完善農(nóng)村法律援助的對(duì)策

（一）完善農(nóng)村法律援助的相關(guān)立法。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)家層面的法律援助立法工作，同時(shí)，在調(diào)研農(nóng)村法律援助現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧，制定出臺(tái)針對(duì)農(nóng)村法律援助的實(shí)施辦法。在制定農(nóng)村法律援助立法的過(guò)程中，充分聽(tīng)取法學(xué)專家、學(xué)者的意見(jiàn)，聽(tīng)取基層法律工作者的意見(jiàn)，讓他們獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，參與到法律制定的過(guò)程中來(lái)，以增強(qiáng)立法的民主性、科學(xué)性和針對(duì)性。對(duì)于農(nóng)村法律援助的范圍，可適當(dāng)予以擴(kuò)充，將涉及農(nóng)民切身利益的事項(xiàng)，例如財(cái)產(chǎn)繼承、土地征收征用、房屋拆遷補(bǔ)償?shù)榷技{入法律援助的范圍。同時(shí)，我國(guó)可以借鑒其他農(nóng)村法律援助立法比較健全的國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，為我所用。在國(guó)家統(tǒng)一的法律援助法出臺(tái)后，在不違背其原則和精神的前提下，允許地方根據(jù)各地的特殊情況和現(xiàn)實(shí)需要，制定適用于本地區(qū)的地方性法規(guī)、部門規(guī)章，提高法律援助立法在本地區(qū)的可操作性。相信在農(nóng)村法律援助的國(guó)家法律和地方法規(guī)的共同保障下，農(nóng)民獲得法律援助的機(jī)會(huì)和途徑會(huì)越來(lái)越多，越來(lái)越順暢，農(nóng)村法律援助工作的開(kāi)展也就會(huì)更加順利，廣大農(nóng)民朋友的合法權(quán)益將得到更加有效地保護(hù)。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村法律援助機(jī)構(gòu)建設(shè)。面對(duì)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)法律援助需求量大、法律援助資源緊缺的現(xiàn)實(shí)情況，除了發(fā)揮律師事務(wù)所以及基層司法行政機(jī)關(guān)的作用外，設(shè)立專門面向農(nóng)村提供法律援助的機(jī)構(gòu)是一個(gè)可行的選擇。在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立法律援助中心或法律援助站，配備專門工作人員，從事農(nóng)村法律服務(wù)工作。農(nóng)村法律援助機(jī)構(gòu)在日常工作中，加強(qiáng)與律師事務(wù)所和基層司法所的配合，共同為農(nóng)民提供法律援助服務(wù)。專職從事農(nóng)村法律援助的工作人員，要定期進(jìn)村入戶，深入到村民中間，傾聽(tīng)村民訴求，反應(yīng)村民心聲，為依法維護(hù)村民的合法權(quán)益開(kāi)展工作。同時(shí)，調(diào)研考察農(nóng)村法治建設(shè)的基本情況，將獲取到的第一手資料及時(shí)向有關(guān)部門反應(yīng)，為國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)出臺(tái)和實(shí)施法治建設(shè)政策提供可行性意見(jiàn)和建議。在法律援助機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)保障方面，積極拓寬經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，改變經(jīng)費(fèi)支出由政府大包大攬的情況，多渠道籌措資金，保證資金來(lái)源的穩(wěn)定性。建立由政府與社會(huì)共同承擔(dān)的多渠道籌資機(jī)制，成立法律援助專項(xiàng)基金，廣泛吸納社會(huì)資金，緩解財(cái)政壓力，推動(dòng)農(nóng)村法律援助事業(yè)的發(fā)展。[5]動(dòng)員社會(huì)公益組織、愛(ài)心人士和企業(yè)關(guān)注農(nóng)村，愛(ài)護(hù)農(nóng)民，為農(nóng)村法律援助工作的開(kāi)展提供資金支持，為維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)法治化建設(shè)進(jìn)程貢獻(xiàn)自己的力量?！巴貙捹Y金來(lái)源和途徑。

（三）構(gòu)建農(nóng)村法律援助的質(zhì)量監(jiān)控體系。“法律援助質(zhì)量是法律援助制度發(fā)展的根本?！盵6]提高農(nóng)村法律援助的質(zhì)量，需要采取行之有效的措施，構(gòu)建農(nóng)村法律援助的質(zhì)量監(jiān)控體系。首先，提高法律援助工作人員的服務(wù)意識(shí)。向農(nóng)民提供法律援助的人員，要樹(shù)立維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的意識(shí)，以民為本，盡職盡責(zé)。對(duì)于村民的利益訴求，不能敷衍了事。同時(shí)，法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)其工作人員定期進(jìn)行考評(píng)，督促其積極參加業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，培養(yǎng)職業(yè)道德精神，提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)為農(nóng)民提供法律援助的本領(lǐng)。其次，律師事務(wù)所對(duì)于本所律師代理的法律援助案件，進(jìn)行全程跟蹤，掌握承辦律師在業(yè)務(wù)活動(dòng)中的執(zhí)業(yè)情況，對(duì)于承辦律師遇到的困難，及時(shí)提供幫助，保證法律援助不走過(guò)場(chǎng)，不打折扣，切實(shí)提高法律援助質(zhì)量。司法行政機(jī)關(guān)要進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)設(shè)置，合理配置工作人員，把工作人員向農(nóng)民提供法律援助案件的數(shù)量和質(zhì)量納入綜合考評(píng)體系，作為薪金增長(zhǎng)、職位晉升的參考標(biāo)準(zhǔn)之一，提高司法行政工作人員向農(nóng)民提供法律援助的積極性。

（四）積極開(kāi)展送法下鄉(xiāng)工作。在農(nóng)村地區(qū)開(kāi)展法律援助工作，首先要讓農(nóng)民感知到法律的存在，例如在人口較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置人民法院的派出法庭，為農(nóng)民通過(guò)訴訟途徑維護(hù)合法權(quán)益提供便利。“目前法律援助實(shí)施的方式是參與訴訟?！盵7]考慮到絕大多數(shù)村民對(duì)法律較為陌生，不知訴訟如何進(jìn)行，對(duì)于發(fā)生在村民中間的一些常見(jiàn)的矛盾和糾紛，可以將庭審放在農(nóng)村進(jìn)行，現(xiàn)場(chǎng)審理，讓廣大村民感知到法律的存在，感受法律的權(quán)威和力量，樹(shù)立起對(duì)法律的信仰。同時(shí)，對(duì)于發(fā)生在村民間的糾紛，應(yīng)當(dāng)首先采用調(diào)解的方式進(jìn)行處理，因?yàn)橥宓拇迕窠窈筮€要長(zhǎng)期在一個(gè)村集體中生活，低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)，為了維護(hù)村民間融洽的關(guān)系，也為了保證農(nóng)村的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定，促使雙方當(dāng)事人在互諒互讓的氛圍中化解糾紛不失為可行的選擇。以國(guó)家憲法日和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日為契機(jī)，組織法律宣講隊(duì)伍，深入農(nóng)村宣傳普及法律知識(shí)，教育村民運(yùn)用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益。村內(nèi)的廣播站是村民接受國(guó)家政策宣傳的重要方式，可以定期進(jìn)行法律法規(guī)的播報(bào)，讓村民足不出戶就可以獲取法律知識(shí)。拓寬法律宣傳普及渠道，形成農(nóng)村地區(qū)法律宣傳的長(zhǎng)效機(jī)制。

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[責(zé)任編輯 楊賀]

D922.1

A

2095-0438（2017）06-0032-03

2017-02-02

錢曉龍（1990-），男，山東臨沂人，淮北師范大學(xué)政法學(xué)院2015級(jí)碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論。