我國PPP改革的維度與向度探析

楊昀

(華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院 上海 200042)

我國PPP改革的維度與向度探析

楊昀

(華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院 上海 200042)

PPP改革是“供給側(cè)”改革的重要內(nèi)容之一，制度的設(shè)計者應(yīng)清晰地認(rèn)識PPP模式的本質(zhì)，厘清政府與市場的邊界，把握PPP改革的維度與向度。PPP改革的維度是通過PPP模式提升公共服務(wù)供給效率的途徑，包括稅收、產(chǎn)權(quán)、契約等；PPP改革的向度是PPP模式當(dāng)代向未來演進(jìn)的價值取向與趨勢，包括創(chuàng)新力度、政府與市場需各自扮演的角色、所需承擔(dān)的職能等。在推進(jìn)PPP戰(zhàn)略、政策、法律等演進(jìn)的過程中，只有將維度與向度有機結(jié)合，才能使制度富有理性，符合公眾行為的偏好，成為行動的指南。

PPP；維度向度；法律；制度設(shè)計

黨的十八屆三中全會提出經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。政府職能無限擴張、干預(yù)經(jīng)濟過度導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩、地方政府負(fù)債數(shù)額急劇增長等問題日趨嚴(yán)重，PPP模式伴隨著“供給側(cè)改革”的契機再次成為了地方政府極力推廣、萬眾矚目的焦點。PPP模式是西方“公共服務(wù)民營化”在我國的移植，體現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟漸進(jìn)過程中的機制創(chuàng)新。然而，單純生搬硬套雖提升了短期利益，卻無利于國家的長久利益。唯有正確分析經(jīng)濟實情，革除現(xiàn)有PPP模式的各種弊病，準(zhǔn)確把握改革的維度與向度，才能滿足經(jīng)濟發(fā)展的效率函數(shù)。

一、PPP模式的實質(zhì)與功能

“Public-Private Partnership”直譯為“公私伙伴關(guān)系”，最早由英國財政大臣肯尼斯·克拉克提出，主要運用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。[1](P200)。其實，PPP模式遠(yuǎn)不僅僅是一種表面上的合伙關(guān)系，并不單純適用合伙等法律制度，而是公共經(jīng)濟學(xué)理論、交易成本理論、或有負(fù)債理論、公共選擇理論、產(chǎn)權(quán)理論等的融合與發(fā)展，現(xiàn)做逐一闡述。

（一）協(xié)調(diào)政府與市場的邊界。二戰(zhàn)以后，凱恩斯主義的國家干預(yù)經(jīng)濟理論盛行，打著“市場失靈”的旗號，政府大規(guī)模介入市場經(jīng)濟，導(dǎo)致了“混合經(jīng)濟”的產(chǎn)生，保證了資本主義經(jīng)濟近30年的持續(xù)繁榮。然而，20世紀(jì)60年代末，西方國家經(jīng)濟滯脹，引發(fā)公眾對國家干預(yù)主義的重新思考[2]。成本與收入的強制分離，追求集團內(nèi)在性與組織目標(biāo)、派生的負(fù)外在性、分配不公是非市場失靈的四種類型與根源[3]，深刻揭示了政府失靈的現(xiàn)象。多數(shù)政策制定者不是經(jīng)濟學(xué)家、技術(shù)家，工作內(nèi)容缺乏競爭性，導(dǎo)致工作的低效率；為了追求選票和政績等自利目標(biāo)，熱衷于非法管理，如尋租、行賄受賄等，滋生腐??；通過增加人員、增加機構(gòu)層次、提高機構(gòu)級別，無限膨脹擴張的同時帶來財政的過度支出等[4]。

因此，基于政府失靈比市場失靈危害程度更大的考慮，PPP模式認(rèn)為，市場有效的領(lǐng)域，政府絕不應(yīng)該進(jìn)入；市場失效的領(lǐng)域，政府不一定做得更好。PPP模式在很大程度上是一種協(xié)調(diào)機制，提倡政府與市場職能邊界適當(dāng)模糊，淡化政府與市場間的強制監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系，將雙方或者多方的合作作為政府與市場關(guān)系的常態(tài)。

（二）尋求生產(chǎn)成本與交易成本最小化。威廉姆森將交易成本經(jīng)濟學(xué)用于解釋企業(yè)自行生產(chǎn)和從市場購買之間的替代關(guān)系，主張應(yīng)采用生產(chǎn)成本和交易成本最小化原則的治理結(jié)構(gòu)[5]。交易成本經(jīng)濟學(xué)的基本分析單位是交易及其合同，任何能夠描述成合同問題的關(guān)系都可以從交易成本經(jīng)濟學(xué)的角度來分析。公共服務(wù)政府供給生產(chǎn)成本高，交易成本低；私營機構(gòu)生產(chǎn)成本低，交易成本高，因此PPP模式設(shè)計的初衷便是將政府部門與私人部門的優(yōu)勢進(jìn)行融合，達(dá)成生產(chǎn)成本與交易成本同時降低，進(jìn)一步提升公共服務(wù)的供給效率，實現(xiàn)共贏。

（三）以“或有負(fù)債”緩解政府財政壓力。或有負(fù)債是指政府向私人（準(zhǔn)私人）投資者或者特定項目提供的擔(dān)保。因或有負(fù)債承擔(dān)的潛在成本不納入財政預(yù)算，因此在一定程度上緩解了政府財政赤字的壓力。PPP模式由于是不完全契約，未來的風(fēng)險無法管控，通常情況下私人部門承擔(dān)了前期的融資、建造、運營，政府擔(dān)保項目未來因政策變動、政治風(fēng)險所帶來的損失，擔(dān)保的具體內(nèi)容具有較強的不確定性，因此屬于典型的或有負(fù)債?，F(xiàn)代社會，尤其在2008-2009年全球金融危機期間，或有負(fù)債政策工具發(fā)揮了重要作用。

（四）明晰收益的剩余控制權(quán)與索取權(quán)歸屬。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為經(jīng)濟效率的關(guān)鍵在于：（1）物有價值；（2）物歸具體個人所有；（3）個人擁有針對該物交易的權(quán)利[6]。哈特（2003）提出，不完全契約中產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)為收益的剩余控制權(quán)與索取權(quán)，現(xiàn)有PPP模式基于公共利益最大化的考慮，通行做法是將該項產(chǎn)權(quán)配置與最終擔(dān)保責(zé)任相契合，賦予了政府。

二、PPP改革的維度期待

制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法秩序和行為道德、倫理規(guī)范，它旨在約束主體福利或效應(yīng)最大化利益的個人行為[7]。制度是關(guān)于博弈如何進(jìn)行的共有信念的一個自我維持系統(tǒng)。制度的本質(zhì)是對均衡博弈路徑顯著和固定特征的一種濃縮性表征，該表征被相關(guān)域幾乎所有參與人所感知[8]。制度在宏觀上應(yīng)包含經(jīng)濟理性、工具理性和價值理性[9]。維度是有聯(lián)系的抽象概念的集合。PPP模式的維度是基于其本質(zhì)演化而來的稅收、產(chǎn)權(quán)、契約等工具的集合，因此PPP模式制度的維度更多體現(xiàn)為工具理性。制度的工具理性決定了所有的制度工具，如戰(zhàn)略、政策、法律等都應(yīng)以促進(jìn)效率為最終目標(biāo)。然而中國的PPP模式依舊是單純強制性變遷的產(chǎn)物，無法避免效率低下等現(xiàn)象，對于PPP改革維度的掌握就顯得尤為關(guān)鍵。

（一）稅收?，F(xiàn)代政府主要承擔(dān)了三項基本職能：資源配置、收入分配、經(jīng)濟穩(wěn)定。實際上，政府承擔(dān)的職能越多，對資本的要求越高，將會征收更多的稅。但公眾的經(jīng)濟理性與繳稅能力決定了稅收的限度。因此，政府就會過度運用財政幻覺[10]來滿足日益膨脹的職能需求，其中最典型的財政幻覺手段便是超額的或有負(fù)債。或有負(fù)債利用“公眾思維缺陷”，通過間接稅的方式，逃避財政預(yù)算，其本意是緩解財政壓力。但如果無限度地使用或有負(fù)債，將成為信息不對稱導(dǎo)致逆向選擇的誘因，且無法掩蓋暗箱收費的本質(zhì)形式，最終政府欺騙公眾的行為將導(dǎo)致公信力的喪失。因此，PPP模式中應(yīng)規(guī)制政府濫用或有負(fù)債的行為。法律等正式制度作為國家強制力的保障，首先應(yīng)明確政府列入財政預(yù)算的項目類型，并根據(jù)或有負(fù)債與經(jīng)濟效率的關(guān)系函數(shù)，劃定政府運用或有負(fù)債政策工具的限度范圍，對于超過限度的，強制列入財政預(yù)算清單。

此外，從實證角度而言，政府聚集的稅收并不能準(zhǔn)確用于預(yù)先計劃好的支出領(lǐng)域，且存在權(quán)力尋租等。PPP模式是政府與市場之間特定權(quán)力的讓渡，在其讓渡過程中勢必存在重復(fù)征稅等問題。PPP項目全生命周期包括項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交等五個環(huán)節(jié)，目前政府在每個環(huán)節(jié)都需要向其合作的企業(yè)大量征稅，倒逼企業(yè)通過降低建設(shè)與運營成本實現(xiàn)較為微薄的收益，導(dǎo)致公共物品供給質(zhì)量降低，與PPP模式“公共福利最大化”目的相悖。因此，法律等制度設(shè)計者理應(yīng)排除PPP環(huán)節(jié)重復(fù)征稅的可能，合并PPP全過程中現(xiàn)有的企業(yè)所得稅、增值稅、土地房產(chǎn)稅等，盡可能達(dá)到一個項目只征“一次必要稅”。

（二）產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)是一種社會工具，其重要性在于事實上它們能幫助一個人形成他與其他人進(jìn)行交易時的合理預(yù)期。產(chǎn)權(quán)是界定人們?nèi)绾问芤婕叭绾问軗p，因而誰必須向誰提供補償從而修正人們所采取的行動。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)分為共有產(chǎn)權(quán)、國有產(chǎn)權(quán)、私有產(chǎn)權(quán)三種類型。而科斯指出，只有產(chǎn)權(quán)明晰的私有制是最具資源配置效率的，因為市場本質(zhì)上是一種以私人占有權(quán)為基礎(chǔ)來實現(xiàn)交易和重組的機制[11]。我國PPP模式最終的產(chǎn)權(quán)大多數(shù)仍歸于政府，企業(yè)只擁有建設(shè)、運營權(quán)。然而，哈特（2003）以監(jiān)獄的建設(shè)和運營管理為例提出，PPP模式是不完全契約，當(dāng)項目建設(shè)與運營捆綁時，私人企業(yè)付出了較大的努力程度，內(nèi)化了大量的運營成本，若將收益剩余控制權(quán)和索取權(quán)分配給政府一方，將導(dǎo)致企業(yè)增大非生產(chǎn)性投資，降低基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量。因此，只有將包括收益剩余控制權(quán)和索取權(quán)在內(nèi)的產(chǎn)權(quán)賦予對其價值更高的一方，才能真正實現(xiàn)激勵效果，達(dá)到社會技術(shù)和知識的進(jìn)步[12]。法律應(yīng)保護與政府合作的企業(yè)，將PPP最終收益剩余控制權(quán)與索取權(quán)賦予企業(yè)。

（三）契約?，F(xiàn)代契約理論將契約分為完全契約與不完全契約。完全契約在事前明確規(guī)定了各種或然狀態(tài)下當(dāng)事人的權(quán)利和責(zé)任，不完全契約無法規(guī)定各種或然狀態(tài)下的權(quán)責(zé)，而主張在自然狀態(tài)實現(xiàn)后通過再談判來解決。因此，不完全契約主要會產(chǎn)生三個成本：（1）預(yù)見的成本。由于當(dāng)事人的有限理性，不可能預(yù)見到契約簽訂后所有的偶然狀況。（2）締約成本。即使當(dāng)事人可以預(yù)見到偶然狀況，以一種雙方?jīng)]有爭議的語言寫入契約也很困難或者成本太高。（3）證實成本。關(guān)于契約的重要信息對雙方是可觀察的,但對第三方（如法庭）是不可證實的。PPP模式在設(shè)立之初，政府與企業(yè)就項目主要目標(biāo)和戰(zhàn)略達(dá)成一致，無法涵蓋未來可能發(fā)生的政治、政策、市場需求風(fēng)險等，且無法一次注明雙方各自所有的權(quán)利義務(wù)，屬于典型的不完全契約。

不完全契約需要解決兩個關(guān)鍵問題：（1）雙邊利益鎖定所產(chǎn)生的一方中途“敲竹杠”行為，導(dǎo)致履行的后期一方利益受損。（2）后期再談判增加整體的交易費用。針對上述PPP模式面臨的上述兩個關(guān)鍵問題，威廉姆森（1983）提出了專用性投資概念，通過進(jìn)一步論述專用性投資對交易成本的影響，有效解決了相關(guān)問題。資產(chǎn)專用性具體分為：專用場地、專用實物資產(chǎn)、專用人力資產(chǎn)、特定用途資產(chǎn)[13]。一般而言，資產(chǎn)專用性越低，其產(chǎn)品的通用性越強，所產(chǎn)生的交易成本越低。資產(chǎn)專用性投資越重要，買賣雙方越傾向于簽訂長期協(xié)議，以便事前就規(guī)定好未來交易的條件。目前較為普遍的觀點認(rèn)為，如果政府基于對企業(yè)高效生產(chǎn)技術(shù)的依賴，很容易被私人利益鎖定，被私人企業(yè)后期“敲竹杠”[14]。但值得一提的是，事實上企業(yè)投入的專用性資產(chǎn)或許比政府的投入更大！企業(yè)項目初期投入了大量的資金，項目中期與后期完全依賴健全的市場需求與穩(wěn)定安全的政治、政策環(huán)境，政府在很多時候惡意退出PPP項目，對企業(yè)將造成毀滅性的損失，而政府只是喪失了針對小部分人的公信力。因此，法律等制度設(shè)計的第一步固然是提供雙方有效、安全、平等的初次談判平臺，盡可能輔助雙方窮盡列舉未來可能的事項，并通過配套程序設(shè)計予以保障；更關(guān)鍵的是第二步，進(jìn)一步放松PPP模式下對私人企業(yè)的管制，使其不斷降低資產(chǎn)專用性，同時通過行政法制度更多的規(guī)制政府失信行為，從而進(jìn)一步降低整體的交易費用。

三、PPP改革的向度期待

PPP改革的維度重在從制度的工具理性角度出發(fā)，通過稅收、產(chǎn)權(quán)、契約理論正確認(rèn)識市場與政府的功能與優(yōu)勢，促進(jìn)制度設(shè)計者重在通過法律等正式制度，全面促進(jìn)PPP模式的效率。而PPP改革的向度則重在從制度的另外兩個方面，即經(jīng)濟理性和價值理性角度出發(fā)，把握PPP模式向未來演進(jìn)的價值取向與趨勢，包括創(chuàng)新力度、政府與市場需各自扮演的角色、所需承擔(dān)的職能等。

（一）PPP模式演進(jìn)的趨勢。PPP模式誕生的根源在于政府失靈，是政府對于長期低效治理、公共產(chǎn)品長期壟斷低效供給自我反省后的整治，試圖通過與市場私人企業(yè)合作，解決長期職能擴張所產(chǎn)生的專業(yè)性與財政資金的壓力，進(jìn)一步提升在公眾心目中的公信力，以實現(xiàn)長久政治統(tǒng)治的目標(biāo)?？v觀PPP模式，主要涉及三個領(lǐng)域：（1）具有壟斷權(quán)和經(jīng)營性質(zhì)的使用者付費項目，如高速公路、自來水項目、供熱項目、燃?xì)忭椖康?；?）政府直接付費項目，如污水處理、垃圾處理等；（3）政府補貼項目，如軌道交通。這些都是長期限制或者絕對禁止私人企業(yè)準(zhǔn)入的行業(yè)。政府充分利用了公眾的“思維缺陷”，即讓私人企業(yè)產(chǎn)生錯覺，認(rèn)為政府正逐漸放開這些傳統(tǒng)政府壟斷領(lǐng)域的經(jīng)營乃至所有權(quán)。孰不知，一旦與政府達(dá)成PPP模式，不僅需承擔(dān)巨額的融資職責(zé)，投入大量的成本，同時負(fù)責(zé)比BOT更嚴(yán)苛的建設(shè)與運營捆綁的任務(wù)，還需時刻擔(dān)心市場價格機制、政策風(fēng)險所產(chǎn)生的風(fēng)險。更重要的是，在大多數(shù)情況下，一旦完成了運營等環(huán)節(jié)，最終的產(chǎn)權(quán)仍然歸屬于政府一方。

從產(chǎn)期發(fā)展來看，單純的運營收益激勵或許能解決短期的低效問題，但理性的企業(yè)會發(fā)現(xiàn)與最終產(chǎn)權(quán)激勵相比，運營收益激勵微不足道。因此，PPP這種表面“合作”，實質(zhì)“政府對私企控制、利用”的關(guān)系不可能長久，事實也證明PPP項目私企不積極投資的現(xiàn)象正逐年增多。無疑，如若政府能深刻認(rèn)識到這些問題，真正從長遠(yuǎn)公共利益考量，將目前PPP項目涉及的相關(guān)產(chǎn)權(quán)通過法律等正式制度最終賦予市場，將能極大化推進(jìn)正向激勵的效率，最終實現(xiàn)政府的真正職能。

（二）創(chuàng)新力度。制度設(shè)計者希冀通過PPP模式實現(xiàn)1+1＞2，即通過政府與市場之間合作取長補短，促進(jìn)公共產(chǎn)品供給效率超過之前各自效率絕對數(shù)相加的目標(biāo)。但從PPP模式類型來看，BOT、BOO、BLT、BOOST、O&M、TOT、ROT、LOT等都涉及最后一步移交，即將所有產(chǎn)權(quán)最終移交給政府，這依舊不能算真正的破壞性創(chuàng)新。PPP是政府維持性創(chuàng)新中的一小類，通過對部分企業(yè)實行長期壟斷后的準(zhǔn)入“恩惠”，希望能最大化公共產(chǎn)品供給效率。但是，政府與私人利益間的博弈總會碰撞出較多火花，最終所產(chǎn)生的負(fù)外部性是對公眾利益的損害。因此，唯有政府能綜合運用戰(zhàn)略、政策、法律等工具，實現(xiàn)破壞性創(chuàng)新，革除現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)及模式依賴，進(jìn)一步考慮資源的效率分配，才能真正實現(xiàn)PPP所倡導(dǎo)的1+1＞2的目標(biāo)。

（三）市場與政府的角色。市場追逐效率，政府追求業(yè)績，因此，林毅夫提出關(guān)于“有效市場”與“有為政府”的協(xié)同，通過“汰劣存優(yōu)”提質(zhì)增效去產(chǎn)能的問題[15]。布羅姆利（1989）提出，如果資本的本質(zhì)屬性是交易，制度的本質(zhì)屬性也是交易，強調(diào)從資本交易到制度交易。PPP模式也是一種交易，既是政府與市場私企間談判的交易（制度交易）；同時也是政府與私企對外第三方使用者之間的市場交易，但這種交易仍是政府主導(dǎo)的有限度的市場交易。因此，無論是PPP的內(nèi)部還是外部交易，唯有無限放大資本功能，提高產(chǎn)權(quán)效率、降低交易成本，才能實現(xiàn)目標(biāo)的最大化滿足。PPP模式的未來理應(yīng)實現(xiàn)“小政府”“大企業(yè)”的治理格局，將運營的宣傳、價格機制、產(chǎn)權(quán)等完全交由市場自行調(diào)整，真正實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)間的互動。而法律等正式制度就應(yīng)對這種變遷做出理性回應(yīng)，同時助推社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展[16]。

四、結(jié)論

PPP模式近年來愈受政府和公眾的廣泛重視，由此引發(fā)的改革浪潮理應(yīng)對效率經(jīng)濟作出理性回應(yīng)。PPP作為政府的一項政策工具，制度設(shè)計者要想充分發(fā)揮“1+1＞2”的作用，應(yīng)充分把握改革的維度與向度。首先應(yīng)把握改革的維度，注重制度的工具理性，運用法律等制度工具引發(fā)PPP模式的稅制、產(chǎn)權(quán)、契約等的改革，進(jìn)一步降低交易成本，提升公共產(chǎn)品供給效率。其次，運用發(fā)展的眼光看問題，準(zhǔn)確理解發(fā)展的向度。盡可能在PPP模式中實現(xiàn)“小政府、大企業(yè)”的治理格局；運用法律、制度等促進(jìn)破壞性創(chuàng)新，革除現(xiàn)有低效的產(chǎn)權(quán)、資源壟斷機制，真正實現(xiàn)正向激勵的最終目的。

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[責(zé)任編輯 楊賀]

F283

A

2095-0438（2017）02-0006-04

2016-11-20

楊昀（1992-），男，江蘇蘇州人，華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院2015級環(huán)境與資源保護法學(xué)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法與環(huán)境法等。