淺談高速公路PPP融資模式的法律問題與應對策略

□岳 江

（甘肅省交通投資管理有限公司 甘肅 蘭州 730030）

淺談高速公路PPP融資模式的法律問題與應對策略

□岳 江

（甘肅省交通投資管理有限公司 甘肅 蘭州 730030）

本文從高速公路開展PPP融資的意義著手分析，并重點研究了相關(guān)法律問題以及應對策略，希望能借此促進高速公路PPP融資模式發(fā)展。

高速公路；PPP融資模式；法律問題；策略

1 高速公路PPP融資的優(yōu)勢分析

1.1 緩解資金壓力

按以往情況，高速公路公司通常會借助銀行貸款，來達到建設(shè)高速公路這一目的，而過度依賴銀行，不僅會給未來建設(shè)帶來極大的資金壓力，還會提高企業(yè)的資產(chǎn)負債率?，F(xiàn)今，部分高速公路企業(yè)開始用PPP融資模式來代替?zhèn)鹘y(tǒng)融資模式和銀行貸款，這主要是因為，高速公路PPP融資模式能在極大程度上緩解資金壓力。一方面，高速公路PPP融資模式能吸引大量社會資本投資者，聚集大量資金；另一方面，這一模式還可以向特許經(jīng)營公司籌集部分資金。另外，高速公路PPP融資模式還有利于資金來源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，這是因為PPP融資模式下的資金來源渠道比銀行貸款更合理、更科學。但是高速公路PPP融資模式并沒有完全解決資金壓力問題，再次籌資壓力依然存在。

1.2 投資者所獲回報合理

公路PPP融資模式能為投資者帶來合理的回報，這是因為投資者進行投資主要考慮投資風險、資金流動性等，而這一融資模式的風險小。就PPP融資業(yè)務(wù)而言，高速公路公司從事這一業(yè)務(wù)所承擔的融資風險較低。這一方面表現(xiàn)在交通運輸部門風險低、責任小。交通運輸部門作為政府代表，并不需要實質(zhì)參與到高速公路收費權(quán)資產(chǎn)證券化的具體過程中，而只需要遵守相關(guān)法律規(guī)定，滿足相關(guān)條件和要求，做好風險防范工作。另一方面表現(xiàn)在交通運輸部門和高速公路公司不必承擔收費權(quán)證券化產(chǎn)品的債務(wù)。從實際情況出發(fā)，投資者風險是與收費權(quán)證券化資產(chǎn)的未來收益息息相關(guān)的，并不能根據(jù)高速公路公司的信用情況和資產(chǎn)狀況進行分析、判斷，而且證券化資產(chǎn)債權(quán)人不能向高速公路公司實行追索權(quán)。

2 高速公路PPP融資模式的法律問題

2.1 有關(guān)特許經(jīng)營協(xié)議的法律問題

特許經(jīng)營協(xié)議作為合作雙方開展具體工作的基礎(chǔ)，在維護雙方權(quán)益、避免不必要麻煩等方面具有重要作用，然而與特許經(jīng)營協(xié)議有關(guān)的法律問題經(jīng)常出現(xiàn)在高速公路PPP融資模式中。特許經(jīng)營協(xié)議涉及的內(nèi)容眾多：具體來說，它不僅包括具體的投資計劃、融資方案，還有項目前期工作計劃，甚至還包含運營、服務(wù)、收入、回報等方面的具體細則，所以出現(xiàn)的糾紛也多種多樣。

2.2 有關(guān)合作伙伴選擇的法律問題

雖然，我國PPP模式的采購方式多樣，但《政府采購法》和《招標投標法》規(guī)定，我國高速公路建設(shè)必須以招投標方式來選擇合作伙伴。從實際情況出發(fā)，高速公路PPP融資模式，在合作伙伴挑選方面的法律問題，主要出現(xiàn)在其局限性中，比如：招標方的招投標文件做假產(chǎn)生的糾紛。而挑選合作伙伴的局限性主要有以下兩方面內(nèi)容。第一，招標文件傳統(tǒng)化，缺乏靈活性。這主要是因為相關(guān)法律對招標文件的要求較嚴，幾乎沒有給相關(guān)人員提供創(chuàng)新、改革的空間。其中，招標文件必須包括投標報價、招標項目實施技術(shù)，擬簽訂合同的具體條款等實質(zhì)性內(nèi)容。而且如果要對招標文件進行澄清或者修改，那么必須在特別的規(guī)定時間內(nèi)完成。由于投標文件是根據(jù)招標文件進行編制的，所以投標文件與招標文件一樣，靈活性較弱。另外，由于招投標文件幾乎不可能一次達到要求，所以在多次反復的修改中，內(nèi)容的靈活性逐漸減弱。另一方面，如果招標人數(shù)太少，那么合作伙伴的選擇風險將極大?，F(xiàn)今社會，極易出現(xiàn)信息不對稱現(xiàn)象，而且因為高速公路PPP融資模式較復雜，招投標成本較高，所以會出現(xiàn)投標人數(shù)較少的情況。

3 高速公路PPP融資模式法律問題的應對策略

3.1 特許經(jīng)營協(xié)議糾紛解決方案

《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》指出，解決糾紛的使用辦法有協(xié)商、行政復議、行政訴訟等，而關(guān)于如何解決高速公路PPP融資模式中特許經(jīng)營協(xié)議糾紛，業(yè)內(nèi)存在較大的爭議。具體來說，雖然《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》沒有明確指出高速公路PPP融資項目中的特許經(jīng)營協(xié)議糾紛應如何解決，但它提出可用行政訴訟或行政復議，來解決特許經(jīng)營者的行政行為爭議。而《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（征求意見稿）》中的第48條就這一問題給出了兩種建議。第一，如果是在特許經(jīng)營協(xié)議的履行上發(fā)生爭議，那么雙方應進行協(xié)商。若協(xié)商未達成一致意見，那么特許經(jīng)營者和相關(guān)機關(guān)可依據(jù)民事訴訟法提出民事訴訟，或者依照仲裁法提出仲裁要求。第二種建議是依據(jù)糾紛的嚴重程度，來給出具體解決策略的。即如果政府方?jīng)]有依法履行責任，那么可進行陳述和申辯；如果雙方都未按規(guī)定條約履行，那么可提出行政復議申請；如果政府違法變更具體條約，侵害到對方權(quán)益，那么可提出行政訴訟。其實，為了解決高速公路PPP項目中的特許經(jīng)營協(xié)議糾紛，一方面應在嚴格遵守法律規(guī)定，接受其他法律文件、規(guī)章約束的基礎(chǔ)上，允許并鼓勵合作雙方通過協(xié)商解決糾紛。另一方面，相關(guān)人員還可以進行行政復議或者行政訴訟，來達到解決糾紛的目的。值得注意的是，如果當事人在特許經(jīng)營協(xié)議中約定了仲裁方式，那么應按照仲裁方式，進行民商事仲裁。

3.2 合作伙伴選擇糾結(jié)解決方案

由于采用招投標方式，來選擇合作伙伴的靈活性較差，所以極易致使糾紛出現(xiàn)。為了解決甚至避免這些糾紛，相關(guān)人員可以對招投標文件的內(nèi)容進行具體劃分，即不改變不能變更和調(diào)整的核心條款，而是在此基礎(chǔ)上增加非核心條款，并鼓勵相關(guān)招標單位在非核心部分盡量展示自身優(yōu)勢、展現(xiàn)自身魅力。另外，相關(guān)人員，還可以建立一個可變的過程，也就是說，當投標者達到基本要求，后續(xù)工作通過雙方溝通交流，來磨合、商討。這樣不僅風險共擔，利益共享，創(chuàng)新性還會得到提高。面對招標人數(shù)較少帶來的風險糾紛，首先，政府應完善相關(guān)法律法規(guī)，為投資者提供良好的投資判斷依據(jù)，幫助他們打消不必要的顧慮。其次，增強投標吸引力。這不僅需要明確招投標中的風險分擔情況，還需要確定合理的投資回報方式，來保證投標者的收益水平，并努力減輕企業(yè)參加招投標的成本負擔。最后，承辦方還應突出招標收益，加大宣傳力度。

結(jié)束語

通過上文的分析可知，研究高速公路PPP融資模式的法律問題及其應對策略具有重要意義。一方面，只有明確了高速公路PPP融資模式中的具體法律問題，才能對癥下藥，才能在最大程度上提高融資模式的質(zhì)量與效率，推動高速公路建設(shè)。另一方面，解決高速公路PPP融資模式的相關(guān)法律問題，有利于相關(guān)法律的完善與優(yōu)化，有助于降低相關(guān)司法糾紛的出現(xiàn)概率，另外由于高速公路PPP融資模式的風險性較低、渠道較多，所以在活躍金融市場，推動我國經(jīng)濟發(fā)展等方面意義重大。然而，將高速公路PPP融資模式法律問題的具體對策落到實處，并促使其發(fā)揮理想效果，并非是一朝一夕就能完成的，這不僅需要能力強、經(jīng)驗足、素養(yǎng)高的專業(yè)人員通力合作，還需要政府給予相應的支持與幫助，更需要社會公眾積極配合和大力參與。

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1004-7026（2017）10-0100-02

F542;F283

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.10.071