論我國集體土地征收中“公共利益”的界定

《中華人民共和國物權(quán)法》第42條明確了征收集體土地必須是為了“公共利益”的需要，但何為公共利益，公共利益的界限又是什么，法律卻沒有給出明確的答案。這使得在實踐中，很多地方政府打著公共利益的幌子，將集體土地征收后用于商業(yè)開發(fā)，獲取高額利潤的行為。這些行為不僅損害了農(nóng)民的利益，也破壞了政府的形象。

一、公共利益”之哲學(xué)內(nèi)涵

“公共利益”的概念，并不只出現(xiàn)在法學(xué)著作中，對于其的哲學(xué)探討，在西方有邊沁的功利主義和羅爾斯的正義論等諸多觀點。被稱為“功利主義之父”的哈奇遜在其《論道德上的善與惡之觀念的起源》一書中就指出，“凡產(chǎn)生最大多數(shù)之最大幸福的行為，便是最好的行為，反之，便是最壞的行為?！盵1]羅切斯卻認(rèn)為，“在一個公正的制度下，沒有人從他在天然資產(chǎn)分布的任意位置或他在社會的任意位置上得到或失去利益，而不給予或接受作為回報的補償優(yōu)惠?！盵2]但是，這些哲學(xué)意義上的探討，都沒有回答，“在社會利益高度分化的情況下，如何使“公共利益”成為一個有用的、可操作的法律概念”[3]？具體到本文，如何界定為了“公共利益”而實施征收行為？

二、公共利益的界定

在西方的土地征收相關(guān)法律體系中，為了公共利益的目的是土地征收的唯一理由。如前所述的美國憲法第五修正案，又如法國1977年制定的《公用征收法典》等。這些征收制度雖然各有不同，但基本上都具有“四公”特征，即“在土地征收目的上堅持公共利益標(biāo)準(zhǔn)；在土地征收補償上堅持公平補償標(biāo)準(zhǔn)，在土地征收制度中著重賦予被征地者以各種公權(quán)利，以公權(quán)利為本位構(gòu)建土地征收法律制度；在土地征收過程中，注意運用嚴(yán)格的程序制約國家土地征收公權(quán)力?！?/p>

我國的土地制度是建立在公有制基礎(chǔ)上，與建立在資本逐一私有制基礎(chǔ)上的土地征收制度必然存在巨大的差異，但西方的土地制度經(jīng)過了幾百年的發(fā)展，已經(jīng)形成相對科學(xué)、完善的體系，對我國集體土地征收制度的建立有著非常重要的啟示。

（一）在法律中明確“公共利益”的范圍

在目前我國的實踐中，土地供應(yīng)均是由政府統(tǒng)一征地、統(tǒng)一供應(yīng)。政府利用低價征地、高價出讓來獲得土地差價，縱容或參與暴力征地，不僅增加了行政成本，還損傷政府公信力。因此有學(xué)者認(rèn)為，“在一個成熟的土地市場，應(yīng)該是公益的歸公益，市場的歸市場。公益性用地由政府負責(zé)征地，而非公益性用地應(yīng)該通過市場交易取得，即購買者直接與土地使用權(quán)人或所有權(quán)人協(xié)商購買?！?/p>

這種觀點是不符合我國的國情的。因為我國實行土地國家、集體所有的二元制，根據(jù)《土地管理法》第43條的規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……”這就是說，普通的建設(shè)單位是不能直接與集體土地的所有者交易購買土地的，而只能通過政府出面將集體土地征收為國有土地，因此，集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移事實上只能通過征收行為轉(zhuǎn)讓給國家，且這種轉(zhuǎn)移是不可逆的。因此，解決問題的根本途徑還是約束政府的征收行為，嚴(yán)格界定“公共利益”的范圍，防止權(quán)力濫用。

“合理界定公共利益是土地征收合法化的前提?！庇需b于此，筆者建議：

第一，應(yīng)在法律條文中進一步明確“公共利益”的內(nèi)涵。鑒于“公共利益”界定的復(fù)雜性，可以首先將其法律本質(zhì)、法律特征等加以描述，而暫不采用列舉的方式，以免“掛一漏萬”或流于形式；然后通過司法解釋、行政規(guī)章等對其做進一步的規(guī)定。

第二，應(yīng)設(shè)定“公共利益”的解釋機關(guān)。我國是成文法國家，不能像美國一樣形成判例，對行政機關(guān)對于“公共利益”的解釋作出確認(rèn)并產(chǎn)生法律約束力，但又要防止行政機關(guān)濫用權(quán)力，最好的方法就是對哪些行政機關(guān)有權(quán)決定“公共利益”的范圍，哪些機關(guān)對行政相對人對征收土地行為目的提出的質(zhì)疑有審查判斷權(quán)作出規(guī)定。

（二）建立公共利益目的審查制度

美國最高法院曾在Bermanv.Parker案中申明：“在立法領(lǐng)域，立法機關(guān)，而不是法院，才是公共利益的守衛(wèi)者……只要立法目的屬于國會的職權(quán)范疇，通過征收來達到這一目的就是完全允許的?！边@里的公共利益確認(rèn)機關(guān)是“立法機關(guān)”，而不是“行政機關(guān)”。行政機關(guān)作為行政管理者及行政行為的最終做出者，其作出土地征收的決定，固然是為了行政管理的需要，但不可否認(rèn)，有時可能存在“私心”，因此，由行政機關(guān)決定征收的“公共利益”性是不可靠的。

自然，我國是社會主義成文法國家，且地大物博、人口眾多，不能照搬美國的經(jīng)驗，但美國最高法院的這段判詞還是能帶給我們很多啟示。

根據(jù)我國憲法，全國人民代表大會及地方各級人民代表大會及其各自的常務(wù)委員會是立法機關(guān)。在我國現(xiàn)行的集體土地征收法律法規(guī)中，征地決定的作出、征地補償方案的擬定、征地糾紛的裁決都是由各地政府負責(zé)實施并逐級報送國務(wù)院審批的，其中并未涉及人民代表大會及其常委會。但是，我國是實行民主集中制的社會主義國家，人民才是國家的主人，人民代表大會作為人民行使權(quán)力的機關(guān)，是完全有權(quán)利、也有能力對集體土地征收行為的目的合法與否作出決定的；并且，如果征地是為了“公共利益”，也就是說該征地行為會使該轄區(qū)內(nèi)的至少大多數(shù)人民受益，如此，人民代表更有權(quán)利了解該征地行為。

因此，筆者建議，應(yīng)建立一套公共利益審查機制，對地方政府做出的集體土地征收決定的行為進行審查，由人民代表決定政府的征地決定是否符合公共利益。該機制可以包括事前的審查，即政府在公布征地事項，擬定補償方案前應(yīng)將征地的目的、用途、規(guī)劃等報送人大或人大常委會，由其對征地的目的作出初審并形成意見；也可以包括事后審查，即征地行為作出后，如果被征地農(nóng)民對該征地行為向人大或人大常委會提出異議，啟動審查機制，如果審查證實政府該行為不符合公共利益的目的，則應(yīng)責(zé)令停止該行為。

參考文獻：

[1]參見《西方倫理學(xué)名著選輯》，商務(wù)印書館，1996年版，第807頁.

[2]John Rawls， A Theory of Justice （Harvard University Press 1999）， Chapter2， Section 17.

[3]張千帆.《“公共利益”的構(gòu)成——對行政法的目標(biāo)以及“平衡”的意義之探討》，載《比較法研究》，2005年第5期.

作者簡介：

董娟，天津市東麗區(qū)人民檢察院預(yù)防科科長。