其他交易授權(quán)機制：美國加速國防采購的利器

蘭培軒 楊 航

自二戰(zhàn)以來，美國一直將全球科技創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)地位視為國防建設(shè)發(fā)展與維系軍事優(yōu)勢的堅實基礎(chǔ)，并在冷戰(zhàn)爆發(fā)后推行其他交易授權(quán)，將其定義為“為維持國家安全必須實現(xiàn)的敏捷而富有彈性的技術(shù)與信息政策”之一。該機制在“第三次抵消戰(zhàn)略”背景下得到大力推廣，現(xiàn)已形成成熟的運行流程，具有較好的快捷性、靈活性與合作性。

其他交易授權(quán)機制發(fā)展背景

美國建立其他交易授權(quán)機制的初衷是打破交易壁壘、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，以維持技術(shù)優(yōu)勢。美國于1958年首次在《國家航空航天法》中賦予國家航空航天局（NASA）其他交易授權(quán)資格，允許其同任何個體、公司、協(xié)會或科研院所簽訂并履行商業(yè)合同，通過最大化利用美國科學(xué)和工程資源，力爭在與蘇聯(lián)的太空競賽中取得并保持優(yōu)勢。美國隨后不斷擴張延拓該機制應(yīng)用范疇，并在20世紀(jì)90年代將該權(quán)力擴展至國防部。但其他交易授權(quán)機制在這一時期的使用規(guī)模與簽約金額均不高。

21世紀(jì)后，美國認(rèn)為其創(chuàng)新優(yōu)勢正從三個方面被不斷抵消。一是國內(nèi)科技創(chuàng)新力量恰逢轉(zhuǎn)型。美國研發(fā)力量正由政府機構(gòu)向私營企業(yè)轉(zhuǎn)型，當(dāng)前私營企業(yè)、學(xué)術(shù)機構(gòu)和非營利組織已占用美國近88%的研發(fā)經(jīng)費。二是科技領(lǐng)域正大規(guī)模調(diào)整重組。一方面，當(dāng)今新興技術(shù)的半衰期已經(jīng)縮短到1～2年，而高技術(shù)裝備漫長的研發(fā)采辦周期給技術(shù)裝備帶來列裝即過時的風(fēng)險；另一方面，美國國內(nèi)大量企業(yè)轉(zhuǎn)離國防領(lǐng)域。僅在2011—2015年間，就有約1.7萬家公司退出國防業(yè)務(wù)。三是世界其他國家的技術(shù)崛起。美國在全球的研發(fā)份額不斷下降，而中國、歐盟等地區(qū)正逐漸發(fā)展為新的創(chuàng)新高地。

因此，美國在2014年后大力推行“第三次抵消”戰(zhàn)略，并將其他交易授權(quán)作為該戰(zhàn)略的重要組成，希望借此全面提升科技創(chuàng)新與國防采辦效率。美國在2015財年國防授權(quán)法案（NDAAs）中大幅擴大國防部的其他交易授權(quán)權(quán)限，并于2016年將該權(quán)力永久化，其他交易授權(quán)在國防科技創(chuàng)新領(lǐng)域正式得到推廣，有效推動了美國防采辦程序的轉(zhuǎn)型。據(jù)美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）統(tǒng)計數(shù)據(jù)，美國防部在2017－2021年通過其他交易授權(quán)投入的資金額已增長近18倍。

其他交易授權(quán)機制內(nèi)涵

其他交易授權(quán)是一種具有法律約束力的工具，能借助工業(yè)部門與科研院所開展理論研究、原型機設(shè)計開發(fā)與后續(xù)生產(chǎn)等活動。美國現(xiàn)已授權(quán)國防部、能源部、衛(wèi)生與公眾服務(wù)部、國土安全部、交通部以及國家航空航天局（NASA）等多家官方機構(gòu)享有該權(quán)力。這些部門可通過其他交易授權(quán)有效連接科研創(chuàng)新與工業(yè)生產(chǎn)，在國防部等政府單位與非傳統(tǒng)承包商之間打破壁壘、拉近距離，進(jìn)而加快采購、生產(chǎn)與應(yīng)用流程。其他交易授權(quán)具體分為以下三種類型。

1958年，美國家航空航天局獲得其他交易授權(quán)資格

這既適用于武器系統(tǒng)等與軍事需求相關(guān)的基礎(chǔ)型、應(yīng)用型以及高級研究項目，也可應(yīng)用于研發(fā)政企兼容、軍地通用的相關(guān)技術(shù)。在該類合同中，美國防部的采辦團(tuán)隊需與地方企業(yè)在充分評估資源投入、異常風(fēng)險、項目性質(zhì)以及與需求的相關(guān)度等要素后，制定合理的研發(fā)費用分?jǐn)傆媱潯４送?，《其他交易授?quán)指南》還要求其在競標(biāo)時，既要保證潛在合約商之間的適度競爭，也要規(guī)避重復(fù)研究。

這主要用于幫助美政府或軍方獲取獨創(chuàng)性的原型機，以及能夠輔助軍事人員、戰(zhàn)術(shù)平臺、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)開展行動的技術(shù)。原型開發(fā)型其他交易授權(quán)的研發(fā)成果形式多樣，既包括開發(fā)評估技術(shù)，還涵蓋建構(gòu)用于軍事用途的物理或虛擬模型。原型開發(fā)型其他交易授權(quán)需滿足下列情況之一：一是至少有一家非傳統(tǒng)國防承包商或非營利性研究機構(gòu)在“重大”程度上參與項目；二是所有重大參與者都是中小企業(yè)或非傳統(tǒng)承包商；三是至少三分之一的總成本來自非政府來源；四是屬于經(jīng)國防采辦執(zhí)行官認(rèn)可的“特殊情況”，并以書面形式證明“傳統(tǒng)的合同形式不可行或不合適”。

這主要是通過競價招標(biāo)對高質(zhì)量的原型開發(fā)型其他交易授權(quán)的研發(fā)成果進(jìn)行批量生產(chǎn)。在進(jìn)行生產(chǎn)型其他交易授權(quán)時，項目團(tuán)隊需評估續(xù)約再生產(chǎn)的可能性，并在與合約商充分磋商后將其以文字形式記錄于招投標(biāo)合同中。

其他交易授權(quán)機制實施路徑

美國防部在2017－2021年通過其他交易授權(quán)投入的資金額已增長近18倍

其他交易授權(quán)通常由小規(guī)模的專業(yè)采辦團(tuán)隊負(fù)責(zé)。該團(tuán)隊具有“麻雀雖小，五臟俱全”的特點，既包含項目主管、預(yù)期使用者以及合同官員（AO），還要有法律顧問、審計師以及中小企業(yè)代表幫助提出輔助建議。其中合同官員的作用尤為重要，其需要有足夠的責(zé)任感、判斷力以及商業(yè)敏銳度，確保能在寬松的其他交易授權(quán)規(guī)則中靈活選取恰當(dāng)?shù)臉I(yè)務(wù)模式與創(chuàng)新方法。為此，國防部還規(guī)范了選拔、輪換合同官員的程序，確保其他交易授權(quán)合同的有效執(zhí)行。此外，國防合同管理局（DCMA）和國防合同審計局（DCAA）也有義務(wù)在恰當(dāng)時候為其他交易授權(quán)提供政策咨詢、財務(wù)輔助等支撐服務(wù)。其他交易授權(quán)的具體實施路徑如下。

首先，只有對項目需求與市場情況了解充分，項目團(tuán)隊才能挑選出最適合的合約商。項目團(tuán)隊需與技術(shù)部門合作，了解傳統(tǒng)行業(yè)規(guī)范和技術(shù)發(fā)展動向。通常項目團(tuán)隊需查閱文獻(xiàn)數(shù)據(jù)、組織研討會議、咨詢技術(shù)專家、發(fā)布問卷調(diào)查，甚至利用技偵手段來全面了解市場環(huán)境。除搜集外部市場情報外，該團(tuán)隊還需充分認(rèn)識問題、拆解問題、細(xì)化問題，進(jìn)而詳細(xì)掌握技術(shù)現(xiàn)狀與期望目標(biāo)之間的差距，確保預(yù)期合約商能根據(jù)項目團(tuán)隊有關(guān)需求的詳細(xì)描述，制定恰當(dāng)合理的解決方案、執(zhí)行計劃以及成本預(yù)算。

其次，項目團(tuán)隊還需了解其他背景情況。一是法律法規(guī)要求，要充分了解分析需求以準(zhǔn)確界定該項目屬于何種類型的其他交易授權(quán)，是否符合相關(guān)限制條件；二是確定可調(diào)配資金，應(yīng)咨詢財務(wù)主管以確認(rèn)資金預(yù)算是否受限。對于國際項目，需格外注意對外投資是否符合法律規(guī)定。例如附帶資金就必須經(jīng)財務(wù)主管批準(zhǔn)后才能被補充應(yīng)用于研究、開發(fā)、測試和評估（RDT&E）程序中。此外，團(tuán)隊還可靈活選擇多種投資組合，以提升項目執(zhí)行度。

此外，在充分了解項目背景后，項目團(tuán)隊還需評估、規(guī)劃其后續(xù)活動。對于原型開發(fā)型其他交易授權(quán)合同，項目團(tuán)隊?wèi)?yīng)提前研判、分析、預(yù)測其是否有潛力進(jìn)一步開展后續(xù)研發(fā)或投入生產(chǎn)，并將評估結(jié)果寫進(jìn)合同，以幫助潛在合約商了解該項目的開發(fā)潛力，進(jìn)而對該項目有更為清晰的認(rèn)識。對于高時敏性項目，團(tuán)隊可提前發(fā)布后續(xù)生產(chǎn)活動的招標(biāo)書，使意向合約商能提前了解、預(yù)先規(guī)劃、盡早擬定方案。此外，原型開發(fā)型其他交易授權(quán)合同的后續(xù)活動根據(jù)金額不同受不同層級領(lǐng)導(dǎo)的限制，因此團(tuán)隊需盡早明確要求、了解權(quán)限，以節(jié)省流程時間。

首先，項目團(tuán)隊?wèi)?yīng)以前期對市場的了解為基礎(chǔ)，以相關(guān)技術(shù)領(lǐng)域的承包商為目標(biāo)對象，公布目標(biāo)需求、領(lǐng)域方向以及現(xiàn)狀與期望的差距。在宣傳過程中，項目團(tuán)隊需制定恰當(dāng)?shù)臓I銷方案，采用多種宣傳方式，向市場發(fā)布、宣傳其需求，以確保潛在技術(shù)提供者意向合約商能對該項目有充分的了解認(rèn)識。此外，在開展市場營銷活動時，還需考慮是否需要引進(jìn)國外供應(yīng)商的先進(jìn)技術(shù)，或是否需要執(zhí)行有關(guān)保密限制。

現(xiàn)有法案對招標(biāo)方式并無限制，但項目團(tuán)隊仍需在盡量保證公開透明的前提下，在最大范圍內(nèi)開展競爭程序，并詳細(xì)記錄做出該投資決策的理由。為獲取大量解決方案，團(tuán)隊可以采用機構(gòu)公告、年度白皮書征集等靈活多樣的方式，而無需拘泥于傳統(tǒng)的建議要求書模式 。此外，團(tuán)隊還可以組織科研創(chuàng)新活動來收集、研討待選解決方案。例如在“設(shè)計短跑（Design Sprints，Hackathons）”“黑客馬拉松（Design Sprints，Hackathons）”等科創(chuàng)活動中相關(guān)采辦團(tuán)隊就通過與有關(guān)政府部門的充分合作，獲得大量極具潛力的解決方案。

此外，項目團(tuán)隊還需遵守相關(guān)行業(yè)規(guī)范，評估各個方案的有效性與可行性。不同方案的計劃路徑與團(tuán)隊預(yù)期可能相差較大，必須通過及時有效的評估辦法以節(jié)約評估時間。例如白皮書和粗略定價就是一個很有效的方法，這能使團(tuán)隊僅用審查篇幅為3～10頁的白皮書即可大致了解情況，進(jìn)而快速評估篩選出有價值的方案，大幅節(jié)省時間與資源。

在其他授權(quán)合同簽約過程中，項目團(tuán)隊?wèi)?yīng)根據(jù)項目類型，與合約商就合同成本、進(jìn)度計劃、目標(biāo)要求等議題展開磋商，以確保項目細(xì)節(jié)清晰可識別。

談判內(nèi)容具體需包括以下方面。一是合同價格。項目團(tuán)隊?wèi)?yīng)考慮商業(yè)數(shù)據(jù)、市場環(huán)境、目標(biāo)性能參數(shù)和預(yù)期成本等要素來保證合同價格合理。二是知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。雖然當(dāng)前法規(guī)并未對轉(zhuǎn)讓知識產(chǎn)權(quán)施加限制，但雙方還是應(yīng)在充分考慮項目目標(biāo)、研發(fā)潛力、研究風(fēng)險等要素后協(xié)商恰當(dāng)?shù)闹R產(chǎn)權(quán)條款。三是成果所有權(quán)。項目團(tuán)隊通常無需也不應(yīng)獲得其他交易授權(quán)合同中原型產(chǎn)品的所有權(quán)。但在有必要獲取所有權(quán)時，需詳細(xì)界定何時轉(zhuǎn)移、如何轉(zhuǎn)移、維護(hù)升級責(zé)任、毀損風(fēng)險承擔(dān)等問題。四是修改調(diào)整合同。在其他交易授權(quán)合同中，雙方常在研發(fā)過程中修改合同細(xì)節(jié)。項目團(tuán)隊?wèi)?yīng)在前期談判時考慮其是否有權(quán)單方修改合同條款，是否需償付違約金等問題。五是爭議解決程序。為避免承擔(dān)昂貴的訴訟費，團(tuán)隊?wèi)?yīng)咨詢法律顧問，擬定替代爭議解決程序，為合同雙方潛在的爭議矛盾備好可操作的解決程序。六是合約終止程序。團(tuán)隊需與合約商達(dá)成一致，在已有的風(fēng)險承擔(dān)與成本分?jǐn)偡桨傅幕A(chǔ)上，合約商在何種情形下有權(quán)終止合同，并規(guī)定終止合同時應(yīng)執(zhí)行何種程序。最后，團(tuán)隊還需在前期磋商中對會計標(biāo)準(zhǔn)、審計權(quán)限等事項達(dá)成共識，以避免在合同執(zhí)行過程中產(chǎn)生不必要的糾紛。

在正式簽訂其他交易授權(quán)合同后，項目團(tuán)隊需發(fā)布兩份報告。一是政府采購報告。即項目團(tuán)隊需將研究型其他交易授權(quán)合同記錄在國防援助獎勵數(shù)據(jù)系統(tǒng)（DAADS）中，并將原型開發(fā)型其他交易授權(quán)合同在下一代聯(lián)邦采購數(shù)據(jù)系統(tǒng)（Federa l Procurement Data System-Next Generation）內(nèi)登記備案。二是績效報告。如果合同價格和融資方式均已商榷固定，則可忽略績效報告。但在其他情況下，該報告要詳細(xì)記錄項目實施過程中的成本使用、研發(fā)進(jìn)度等信息，對比并分析實際情況與預(yù)期進(jìn)度間的差異及原因。

其他交易授權(quán)通常由小規(guī)模的專業(yè)采辦團(tuán)隊負(fù)責(zé)

在財務(wù)監(jiān)管方面，包括審計在內(nèi)的獲取財務(wù)記錄的活動都需在合同雙方協(xié)商并達(dá)成一致意見后才能進(jìn)行。合同金額不固定的，則必須進(jìn)行嚴(yán)格的審計工作。項目團(tuán)隊可考慮使用外部審計師，以確保審計工作的獨立性與可靠性。在項目進(jìn)行過程中，如果一方難以正常履行投資，則可能會使用非政府資源。這既包含直接的現(xiàn)金捐款，也涵蓋人力、材料、設(shè)備等非現(xiàn)金資源。項目團(tuán)隊還需書面記錄這些資源的詳細(xì)使用情況與原因。

其他交易授權(quán)機制主要特點

其他交易授權(quán)機制近年來得到大幅推廣，相關(guān)投入屢創(chuàng)新高，其原因既有美國軍方的主動引導(dǎo)，也在于其自身的優(yōu)越性與吸引力?？傮w來看，其他交易授權(quán)機制具以下特點。

其他交易授權(quán)的審批周期很短，從遞交申請書到簽署合同大約僅需幾個月甚至幾周，反觀傳統(tǒng)的受聯(lián)邦采購法規(guī)（FAR）約束的合同則大約需12～18個月。以美空中作戰(zhàn)中心（AOC）的探路者計劃為例。為建設(shè)一個動態(tài)的網(wǎng)絡(luò)程序以輔助空中加油，美國防創(chuàng)新小組（DIU）通過原型開發(fā)型其他交易授權(quán)，從收到申請書到獲得原型產(chǎn)品僅用129天。總體來看，其他交易授權(quán)的快捷性囿于兩個因素。首先，其他交易授權(quán)具有集中的評價因素，能夠有效壓縮評估時間；其次，其他交易授權(quán)相較于傳統(tǒng)聯(lián)邦法案省去了大量冗雜的強制性條款，減少了談判內(nèi)容、壓縮了磋商時長。

研究型其他交易授權(quán)既適用于武器系統(tǒng)等項目，也可應(yīng)用于研發(fā)政企兼容、軍地通用的相關(guān)技術(shù)

其他交易授權(quán)方式多樣、限制性小，能給需求機構(gòu)很大的自主性以有效吸引、遴選最適宜的合約商。例如1994年，在國防高級研究計劃局（DARPA）的高空續(xù)航無人駕駛飛行器（UAV）項目中，美國防部首次使用原型開發(fā)型其他交易授權(quán)，刪去了傳統(tǒng)的詳細(xì)參數(shù)要求和冗長工作說明，僅通過一份兩頁的文件描述期望性能，并允許工業(yè)界各企業(yè)充分發(fā)揮主觀能動性，獨立設(shè)計各種解決方案。隨后DARPA在第一輪招標(biāo)中初篩出5家企業(yè)，并在第三輪投標(biāo)中選出最優(yōu)合約商。傳統(tǒng)的飛行器研發(fā)周期通常超過20年，而該項目通過其他交易授權(quán)機制最終僅耗時7年、花費3.72億美元就研發(fā)出全球鷹高空無人偵察機。其他交易授權(quán)的靈活性源自于三個方面。首先，其他交易授權(quán)不是常規(guī)的采購、撥款以及合作協(xié)議，不受《合同競爭法》《成本會計標(biāo)準(zhǔn)》《合同糾紛法》等繁瑣法條的約束。其次，美國政府問責(zé)局（GAO）并未將其他交易授權(quán)視為采購合同，因此不會審查、限制或阻礙其招標(biāo)與授權(quán)。再次，其他交易授權(quán)不依賴于國防部采購人員，而利用財團(tuán)管理公司（CMF）來促進(jìn)采辦工作的招標(biāo)、簽約和執(zhí)行。各財團(tuán)內(nèi)部人手相對充裕，能夠快速處理不斷變化的收購需求。

其他交易授權(quán)機制的關(guān)鍵作用之一是引進(jìn)非傳統(tǒng)承包商，將商業(yè)、民用技術(shù)最大程度地應(yīng)用在軍事領(lǐng)域。傳統(tǒng)的聯(lián)邦采辦程序雖然也強調(diào)合作，但效果不佳。例如聯(lián)邦采購程序規(guī)定“政府必須毫不猶豫地在采購周期中盡早與商業(yè)部門溝通，以幫助政府獲取在商業(yè)市場中可用的能力”，但在實際操作中聯(lián)邦采購程序卻籠罩著“拒絕合作”的文化氛圍，各合約商與政府之間條塊分割、各自為戰(zhàn)。而在其他交易授權(quán)中，合約雙方在需要進(jìn)行技術(shù)合作時，常通過簽署保密協(xié)議以共享相關(guān)技術(shù)（NDA）。以DARPA所開展的地球同步衛(wèi)星的機器人服務(wù)（RSGS）項目為例，該項目希望通過在同步軌道上應(yīng)用快捷有效的機器人技術(shù)來升級、改造和維修在軌衛(wèi)星，從而維持衛(wèi)星的良好狀態(tài)。經(jīng)過充分的市場調(diào)研，DARPA通過原型開發(fā)型其他交易授權(quán)合同與商業(yè)合作伙伴密切技術(shù)共享、加大人才流動，大幅提升技術(shù)研發(fā)效率，最終在發(fā)布招標(biāo)后不到一年就收到第一部原型產(chǎn)品。

結(jié) 語

其他交易授權(quán)現(xiàn)已成為美軍吸引和激勵非傳統(tǒng)承包商進(jìn)入軍工產(chǎn)業(yè)的重要交易機制和合同方式，在美軍高超技術(shù)、人工智能、導(dǎo)彈防御等方面的快速研發(fā)和裝備采辦中發(fā)揮了重要作用?？傮w來看，美國其他交易授權(quán)機制可在以下方面為我國國防科技創(chuàng)新機制建設(shè)提供借鑒參考。

美國其他交易授權(quán)主要聚焦人工智能、機器學(xué)習(xí)等前沿領(lǐng)域

其他授權(quán)合同是美國基于外部威脅與國內(nèi)現(xiàn)狀而開發(fā)的，能促進(jìn)更多非傳統(tǒng)合約商助力科技創(chuàng)新，維系技術(shù)優(yōu)勢。在建設(shè)自身創(chuàng)新機制時，既不應(yīng)照搬照抄，也不能閉門造車。要基于以“民參軍”與國防科工投資為主，“軍轉(zhuǎn)民”為輔的國防科技創(chuàng)新現(xiàn)狀，發(fā)展社會化、專業(yè)化、網(wǎng)絡(luò)化與信息化并舉的科創(chuàng)力量，使國防科技創(chuàng)新體制機制更加全面、更加系統(tǒng)、更加協(xié)調(diào)、更具特色。

其他交易授權(quán)機制擺脫大量傳統(tǒng)法規(guī)約束，具有較好的靈活性。也正是其靈活性帶動了快捷性，進(jìn)而促成合作性。需建立健全包容開放的創(chuàng)新文化，適當(dāng)放寬國防科技領(lǐng)域市場準(zhǔn)入條件，刺激軍品研發(fā)和服務(wù)市場的開放競爭，持續(xù)推進(jìn)科學(xué)技術(shù)要素內(nèi)外流動，降低民口單位參與武器裝備科研生產(chǎn)的門檻，引導(dǎo)民營企業(yè)進(jìn)入軍品科研生產(chǎn)和維修行業(yè)，使國防科技創(chuàng)新廣泛吸納融匯地方力量。

美國其他交易授權(quán)聚焦人工智能、機器學(xué)習(xí)等前沿領(lǐng)域，矛頭直指未來高技術(shù)、智能化戰(zhàn)場。我國應(yīng)打破傳統(tǒng)學(xué)科思維定勢，推進(jìn)多學(xué)科協(xié)同科技創(chuàng)新理論攻關(guān)，把握跨域融合創(chuàng)新內(nèi)在機理，建立健全組織管理體制機制與科研經(jīng)費保障系統(tǒng)，構(gòu)筑健康發(fā)展的科研空間與交流平臺，在基礎(chǔ)學(xué)科之間碰撞出新的創(chuàng)新火花，打造未來科創(chuàng)優(yōu)勢，實現(xiàn)技術(shù)彎道超車。