廣東打造“透明錢柜”

何勇立

經(jīng)過10余年的不懈努力，廣東建立了財政預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)。通過這一系統(tǒng)，人大對政府財政預(yù)算支出的監(jiān)督已由事前、事后監(jiān)督，升級為實時在線全程監(jiān)督。

財政是老百姓的“錢袋子”，財政預(yù)算怎么花，越來越成為兩會期間人們關(guān)注的話題。過去，人大代表在審議預(yù)算草案時，面對一大堆資料和數(shù)據(jù)，既看不過來也看不明白。

為了破解這個難題，廣東經(jīng)過10余年的不懈努力，建立財政預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)。通過這一系統(tǒng)，人大對政府財政預(yù)算支出的監(jiān)督已由事前、事后監(jiān)督，升級為實時在線全程監(jiān)督。這是廣東人大加強(qiáng)財政監(jiān)督、打造“透明錢柜”的一項積極創(chuàng)新。

“十年磨一劍”

人大對財政預(yù)算支出的監(jiān)督難，難在哪里？由于大多數(shù)的預(yù)算編制支出用途說明比較籠統(tǒng)，人大沒辦法細(xì)致了解和掌握預(yù)算資金的具體去向，無法對資金的使用進(jìn)行有效監(jiān)督。

特別是一些掌握大量資金“二次分配權(quán)”的部門，如發(fā)改、財政、科技、教育等部門，其掌握的資金量大，預(yù)決算管理比較復(fù)雜，在預(yù)決算審查過程中，往往監(jiān)督不到其“打捆支出”的支出細(xì)節(jié)和方向。

真正發(fā)揮人大的監(jiān)督功能，關(guān)鍵是變事后監(jiān)督為全過程監(jiān)督。2004年開始，廣東省人大開始探索預(yù)算資金支付情況的實時查詢監(jiān)督。在省人大和省財政廳的共同努力下，初步實現(xiàn)了省人大財經(jīng)委與省財政廳國庫集中支付系統(tǒng)的聯(lián)網(wǎng)，開始對財政預(yù)算資金支付情況的實時查詢監(jiān)督，省級系統(tǒng)開始運(yùn)行。

2007年拓展到21個地級以上市全部完成系統(tǒng)上線工作。2014年11月，省人大常委會實現(xiàn)與省社保局的省級社?；饒蟊硐到y(tǒng)試聯(lián)網(wǎng)。目前，全省預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督已基本實現(xiàn)各級財政部門與人大、審計和監(jiān)察部門之間的實時互聯(lián)互通，構(gòu)建了較為完善的預(yù)算執(zhí)行實時監(jiān)督機(jī)制。截至2016年6月，廣東省21個地級市人大都建立了預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，有70個縣（市、區(qū)）人大與本級財政部門聯(lián)網(wǎng)，縣級聯(lián)網(wǎng)率達(dá)59%，其中有8個地級市的縣級聯(lián)網(wǎng)率達(dá)100%。

通過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，不僅能實時監(jiān)控財政收支的全部明細(xì)情況，包括某筆支出何時撥付、撥了多少、撥到哪里、作什么用途以及用什么方式支出等，還能按照政府工作重點、群眾關(guān)心熱點，重點監(jiān)控財政專項資金撥付情況，使財政預(yù)算資金運(yùn)行的全過程置于人大的有效監(jiān)督之下。

以2014年為例，經(jīng)系統(tǒng)支付的全口徑各項資金大體上相當(dāng)于同口徑預(yù)算資金的81%，省人大能夠很好地了解財政資金的詳細(xì)撥付方向。2014年，常委會預(yù)算工委通過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)重點跟蹤了流浪乞討人員救助專項資金的使用情況。通過查詢，發(fā)現(xiàn)1—9月流浪乞討人員救助專項資金用于省本級支出1777.24萬元，比上年同期減少46.55%；用于救助機(jī)構(gòu)項目支出516.22萬元，比上年同期減少49.54%。對此，省人大預(yù)算工委及時與相關(guān)部門進(jìn)行了溝通，并要求省有關(guān)部門規(guī)范財政資金的使用。

在經(jīng)?；⒅贫然穆?lián)網(wǎng)監(jiān)督過程中，可以聯(lián)網(wǎng)查詢發(fā)現(xiàn)預(yù)算收支失衡、重點支出和政府重大投資項目資金安排失當(dāng)、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的安排使用不當(dāng)、資金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余過大、財政部門無預(yù)算或超預(yù)算撥款、政府及其部門挪用預(yù)算資金等問題。

十多年的探索和實踐，廣東已逐步形成線上實時監(jiān)督與線下重點監(jiān)督相結(jié)合，預(yù)算支出的全面監(jiān)督與專項資金使用的重點監(jiān)督相結(jié)合，人大常委會、專門委員會監(jiān)督與人大代表參與監(jiān)督工作相結(jié)合，聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督與第三方評估工作相結(jié)合，人大監(jiān)督與審計監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。

四大功能

財政預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)有四大功能：一查、二警、三督、四議。

“查”是可以查詢一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社?；痤A(yù)算資金的使用和支付情況，覆蓋了119個省級預(yù)算部門和省級對21個市及121個縣區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)監(jiān)管著3000多億元的資金流動，可以查到每一筆實撥資金、直接支付資金和授權(quán)支付資金的具體情況，一年60多萬筆支出都能從這里看得一清二楚。

“警”是對預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析預(yù)警，系統(tǒng)根據(jù)等級顯示黃色或者紅色。過去，如果哪個單位在執(zhí)行預(yù)算時出了問題，最原始的辦法是來信來電舉報。有了聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，對于執(zhí)行預(yù)算的進(jìn)度滯后，導(dǎo)致年底突擊花錢的情況，廣東省的預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)將進(jìn)行自動報警，這套報警系統(tǒng)還會預(yù)警債務(wù)超標(biāo)、違規(guī)采購、“三公”經(jīng)費超預(yù)算。出現(xiàn)這類異常問題時，系統(tǒng)會及時“亮紅燈”。

2016年人代會舉行前，根據(jù)系統(tǒng)預(yù)警，財經(jīng)工委對預(yù)算草案中“氣象監(jiān)測預(yù)警中心物業(yè)維修服務(wù)”等5個項目涉及1.7億余元資金安排的合理性提出意見，后這筆資金被調(diào)整安排用于民生和創(chuàng)新發(fā)展項目。

“督”是根據(jù)預(yù)警的情況進(jìn)行審查監(jiān)督，人大會要求財政部門和所涉部門對預(yù)警的情況作出說明，同時還可以據(jù)此在下一年度的預(yù)算審查中提出意見，促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)合理。

根據(jù)廣東省人大常委會年度監(jiān)督工作計劃，每年選擇若干重點項目，如結(jié)合人大常委會開展的專項提前介入預(yù)算編制監(jiān)督、底線民生保障專項資金落實情況檢查、財政專項資金第三方績效評估等監(jiān)督項目。提前介入預(yù)算編制，讓人大代表提前知曉政府的專項資金花到哪里，應(yīng)該花多少。同時也讓資金使用更加謹(jǐn)慎，財政資金的使用效率大大增強(qiáng)。

“議”是人大代表可以直接在系統(tǒng)中提出意見建議，然后由相關(guān)部門負(fù)責(zé)回應(yīng)和辦理。預(yù)算審查監(jiān)督，對人大代表的自身也提出了很高的要求，不但要履行監(jiān)督職能，更要提出有建設(shè)性的意見。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督給代表搭建起了一個新平臺，實現(xiàn)了代表監(jiān)督預(yù)算從被動性接受到主動性參與的轉(zhuǎn)變。比如，針對人大代表對政府部門“三公”經(jīng)費的使用較為關(guān)注的情況，系統(tǒng)“重點監(jiān)督”模塊還專門設(shè)立了“三公經(jīng)費”欄目，供人大代表不定期查詢監(jiān)督。系統(tǒng)還設(shè)有代表建議功能模塊，人大代表可以直接提出意見和建議，政府相關(guān)部門則需在系統(tǒng)上及時進(jìn)行答復(fù)。

推動建立現(xiàn)代財政制度

加強(qiáng)人大對預(yù)決算的審查監(jiān)督是落實新預(yù)算法的客觀要求。預(yù)算法明確規(guī)定“縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報告”、“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級總預(yù)算的執(zhí)行”；在預(yù)算執(zhí)行過程中，各級政府對于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，須報同級人大常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn)。

新預(yù)算法還明確要求建立健全全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出，從而在法律層面上確定了全口徑預(yù)算體系，也確定了人大對政府財政預(yù)算全覆蓋、全過程監(jiān)督的法律地位。

全口徑預(yù)算體系從橫向上來講，即預(yù)算的組成，是包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算在內(nèi)的“四本預(yù)算”；從縱向上來講，就是每一級政府一級預(yù)算，預(yù)算層級包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的“五級預(yù)算”。

預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督是落實新預(yù)算法，建立健全全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度要求的重要舉措。通過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)讓人大和審計、監(jiān)察部門了解財政支出從申請、審批到支出的全過程，包括每一筆支出何時撥付、撥了多少、撥到哪里、什么用途以及用什么方式支出等，提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度，為財政支出詳細(xì)情況向社會公開邁出了重要的一步。

開展預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，不但有利于增強(qiáng)財政預(yù)算管理的科學(xué)性，還將推動政府加快深化預(yù)算管理體制改革的步伐，助推建立現(xiàn)代財政制度。

要建立現(xiàn)代財政制度，下一步還應(yīng)當(dāng)深化改革，通過聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)改變傳統(tǒng)預(yù)算編制模式，徹底告別以前“基數(shù)+增長”的編制模式，建立“錢盡其用”的預(yù)算資金績效考核制度。

另外，在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，還需要加強(qiáng)大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，完善數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)覆蓋、數(shù)據(jù)倒逼機(jī)制。相關(guān)部門的數(shù)據(jù)都應(yīng)逐步匯入系統(tǒng)，數(shù)據(jù)分析方面除了預(yù)警之外，還要提出參考意見，指導(dǎo)、配合相關(guān)部門來解決預(yù)算支出中的問題。

（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）