公共治理的智治之思維

□張 欣

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院 貴州 貴陽(yáng) 550025）

公共治理的智治之思維

□張 欣

（貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院 貴州 貴陽(yáng) 550025）

復(fù)雜性時(shí)代公共治理的日益復(fù)雜化趨向和我國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)代化要求形成了對(duì)智慧要素的共同指向，這使得充分發(fā)揮新型智庫(kù)等智慧資源在國(guó)家治理中作用的“智治之維”成為公共治理的應(yīng)有之意。智慧治理要求在公共治理中應(yīng)準(zhǔn)確把握“智”與“治”的內(nèi)在邏輯關(guān)系，并通過制度保障、機(jī)制保障和體系保障進(jìn)而實(shí)現(xiàn)智庫(kù)在公共治理中的決策咨詢、啟智引領(lǐng)、代表平衡功能，最終推動(dòng)公共治理的創(chuàng)新化和現(xiàn)代化發(fā)展。

國(guó)家治理；智治；智庫(kù)

1 智治的理解

“智治”是“智”與“治”的有機(jī)結(jié)合，其反映了“智”的因素對(duì)于治理的支持、引導(dǎo)和駕馭，從而體現(xiàn)了“智”的因素在治理中的重要地位和作用。“智治”思想在中西方都有著久遠(yuǎn)的理論淵源，其既反映在亞里士多德關(guān)于“知識(shí)與權(quán)力”的論述里，也出現(xiàn)在韋伯“學(xué)術(shù)與志業(yè)”和“政治與志業(yè)”的思想之中。在我國(guó)“智治”可追溯到先秦時(shí)期諸子百家對(duì)“道”與“理”的闡述中。在諸子看來，“道”為恒為一的根源和準(zhǔn)則，而“理”是分理，是萬(wàn)物各自的屬性。諸子關(guān)于“道一而理多，萬(wàn)物源于理，理源于道”，“實(shí)生于德、德生于理，理生于智，智生于當(dāng)?！钡恼撌鰧⒌琅c理的關(guān)系以及理論與實(shí)踐的統(tǒng)一等問題加以闡明，并強(qiáng)調(diào)了“智”在理論與實(shí)踐結(jié)合中的重要作用。諸子認(rèn)為“思慮熟，則得事理，……得事理，則必成功”，“夫緣道理以從事者，無(wú)不能成……夫棄道理而妄舉動(dòng)者，猶失其民人而亡其財(cái)資也?！逼涓嬖V我們，源于事物的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性，需要擅長(zhǎng)思慮的智者以知識(shí)和智慧為依托總結(jié)事物內(nèi)在規(guī)律即“殊理”來指導(dǎo)行動(dòng)，以防止非理性行為的發(fā)生。中西方關(guān)于“智治”的思想，“智”（知識(shí)、智慧）和“治”（權(quán)力運(yùn)行以實(shí)現(xiàn)有序）的有機(jī)融合和互動(dòng)是其核心議題，而這一核心議題反映在當(dāng)代中國(guó)公共治理進(jìn)程中即強(qiáng)調(diào)知識(shí)、信息、價(jià)值、創(chuàng)新等智力產(chǎn)品和思想產(chǎn)品在治理中的核心作用，進(jìn)而強(qiáng)調(diào)了作為“智”的重要載體的智庫(kù)對(duì)治理活動(dòng)的智力支持。因此，智治往往表現(xiàn)為智庫(kù)與公共治理的關(guān)系并通過智庫(kù)在國(guó)家治理體系和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中功能的發(fā)揮而得以實(shí)現(xiàn)。

2 智治的表現(xiàn)

2.1 智治表現(xiàn)為智庫(kù)在國(guó)家治理體系中的功能

“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度?！盵1]如何使得國(guó)家治理體系良性運(yùn)行，并針對(duì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問題改革、完善、創(chuàng)新各項(xiàng)體制機(jī)制、法律法規(guī)，智庫(kù)應(yīng)發(fā)揮其引智啟政的決策咨詢功能。決策咨詢功能是智庫(kù)在國(guó)家治理中的核心功能，其主要表現(xiàn)為智庫(kù)利用其專業(yè)知識(shí)、權(quán)威信息、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)國(guó)家治理中的各種問題提供政策建議和專業(yè)咨詢的智力支持。國(guó)家治理體系的各項(xiàng)體制機(jī)制、法律法規(guī)的制定、完善和創(chuàng)新過程是一個(gè)龐大、系統(tǒng)而又復(fù)雜的工程。其涉及多領(lǐng)域、多層次的改革和創(chuàng)新，將面臨問題和挑戰(zhàn)也是前所未有、無(wú)先例可循的，在這一過程中智庫(kù)及其專家作為專業(yè)領(lǐng)域的前沿者將憑借其專業(yè)知識(shí)和創(chuàng)新思想為國(guó)家治理體系的良性運(yùn)行和改革發(fā)展提供強(qiáng)大、多元的智力支持。另一方面，作為一個(gè)復(fù)合體系，國(guó)家治理體系包含著許多子系統(tǒng)且各子系統(tǒng)內(nèi)部還有很多次級(jí)系統(tǒng)，如何實(shí)現(xiàn)這些子系統(tǒng)乃至次級(jí)系統(tǒng)的協(xié)同配合發(fā)揮整體效應(yīng)就需要智庫(kù)的整體性思維和復(fù)雜性思維在其中發(fā)揮整合作用。例如對(duì)霧霾的治理，其涉及多領(lǐng)域，多元體制的協(xié)同配合，如何有效解決各領(lǐng)域的體制內(nèi)部矛盾，如何使得各領(lǐng)域體制得以銜接，實(shí)現(xiàn)合作治理發(fā)揮整體效力，這就首先需要智庫(kù)通過其專業(yè)知識(shí)洞悉問題癥結(jié)，使問題的復(fù)合原因得以清晰呈現(xiàn)；其次需要智庫(kù)通過其全局意識(shí)使各治理主體對(duì)問題的理解超越“器”和“技”，到達(dá)“道”和“理”，站在全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的高度理解問題及其治理方案，從而實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動(dòng)、創(chuàng)新融合機(jī)制；最后，智庫(kù)還將通過持續(xù)引入新思想、新知識(shí)、新方法在各體系機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)和銜接中扮演潤(rùn)滑劑和粘合劑的功能，不斷通過其創(chuàng)新思維、復(fù)雜性思維和不確定性思維實(shí)現(xiàn)各體系機(jī)制的動(dòng)態(tài)銜接。

2.2 智治表現(xiàn)為智庫(kù)在社會(huì)治理體系中的功能

這一功能主要包括引領(lǐng)啟智和代表平衡功能，其使得社會(huì)治理體系的制度優(yōu)勢(shì)能夠有效轉(zhuǎn)化為管理社會(huì)的能力，并大幅降低了社會(huì)治理的運(yùn)行成本。

引領(lǐng)啟智功能是指智庫(kù)對(duì)社會(huì)主流價(jià)值觀的引領(lǐng)和對(duì)公民的社會(huì)教育，其對(duì)于國(guó)家治理的有效開展意義重大。引領(lǐng)主要表現(xiàn)為智庫(kù)通過對(duì)黨和政府的重要決策、重要精神的解讀以及在專業(yè)領(lǐng)域發(fā)出的權(quán)威聲音從而樹立社會(huì)主流價(jià)值觀，引領(lǐng)社會(huì)輿論導(dǎo)向。啟智是指為避免公民因“無(wú)知”而出現(xiàn)“棄道理而妄舉動(dòng)”的非理性行為，智庫(kù)通過多種媒體手段對(duì)公眾的答疑、解惑、知識(shí)傳授和思想傳播，從而提高公民的政治素養(yǎng)、人文素養(yǎng)，使其建立正確的價(jià)值觀，形成良好的行為規(guī)范，積極參與到國(guó)家治理中，與他人合作貢獻(xiàn)力量。在此過程中科學(xué)、理性、健康的社會(huì)價(jià)值觀得以形成，軟法對(duì)公民的規(guī)范和約束得以強(qiáng)化，優(yōu)良的社會(huì)資本也得以形成，社會(huì)治理得以有效開展。

代表平衡功能主要表現(xiàn)為智庫(kù)對(duì)公眾利益的代表以及對(duì)社會(huì)利益沖突和信息浪潮沖擊的平衡。作為“政策企業(yè)家”，智庫(kù)能夠向決策層傳遞邊緣弱勢(shì)群體的訴求，并能夠通過多種途徑使政府關(guān)注某些社會(huì)問題和隱患，這使得智庫(kù)成為了社會(huì)公共利益的代言人。在平衡功能方面，多元主體必然帶來多元利益、價(jià)值、文化，而多元利益、價(jià)值、文化必然帶來多元的矛盾和沖突，這些沖突對(duì)于以互信、合作為基礎(chǔ)的國(guó)家治理來說是極為不利的。智庫(kù)在此過程中能通過其專業(yè)解讀和理性分析使多元主體克服短視，消除誤解，理解其共同利益和目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)多元合作下社會(huì)治理的順利展開。

3 智治的實(shí)現(xiàn)

3.1 智治實(shí)現(xiàn)的制度保障

智庫(kù)在國(guó)家治理中作用的有效發(fā)揮以完善的政策法律和體制環(huán)境為前提。只有通過公平健全的法律環(huán)境才能明確智庫(kù)在國(guó)家治理中的角色定位進(jìn)而理解智庫(kù)在國(guó)家治理中的權(quán)力、義務(wù)與責(zé)任，也才能實(shí)現(xiàn)智庫(kù)在國(guó)家治理中功能的有效實(shí)現(xiàn)。決策咨詢是智庫(kù)在國(guó)家治理中的核心功能，其對(duì)于以科學(xué)咨詢支撐科學(xué)決策，以科學(xué)決策引領(lǐng)科學(xué)發(fā)展從而推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化意義重大。然而，當(dāng)前我國(guó)的決策咨詢制度尚不完善，各種規(guī)定散布于各類文件和規(guī)章中，已出臺(tái)的決策咨詢制度層次也較低（最高為司法解釋和部門規(guī)章），其致使我國(guó)智庫(kù)在決策中的作用不能完全發(fā)揮，研究成果轉(zhuǎn)化為決策咨詢和社會(huì)效益渠道不暢。在實(shí)踐中表現(xiàn)為：獻(xiàn)策無(wú)門、缺乏獨(dú)立性、缺乏公開性、責(zé)任不清、缺乏監(jiān)督等。因此，發(fā)揮智庫(kù)在公共治理中的作用，必須建立完善的決策咨詢制度?？稍诩磳⒊雠_(tái)的《行政程序法》中對(duì)決策咨詢作一般性規(guī)定，一般性規(guī)定應(yīng)包括：重大決策專家咨詢制度、咨詢獨(dú)立原則、咨詢公開原則等。各地各部門可遵循一般性規(guī)定根據(jù)各地各部門情況對(duì)決策咨詢做細(xì)則規(guī)定。細(xì)則規(guī)定主要包括：咨詢選聘制度、咨詢獨(dú)立制度、咨詢適用范圍、咨詢程序、咨詢公開制度、咨詢問責(zé)制度以及在項(xiàng)目招投標(biāo)時(shí)的決策咨詢招標(biāo)制度和決策咨詢?cè)u(píng)估制度等。

智庫(kù)決策咨詢的有效性和科學(xué)性源于信息的權(quán)威性、全面性和及時(shí)性，這就要求健全落實(shí)信息公開制度以保障智庫(kù)對(duì)決策相關(guān)信息的全面和及時(shí)獲取。我國(guó)現(xiàn)行的《政府信息公開條例》存在技術(shù)粗糙、立法層次低、落實(shí)困難、受制于高層次立法等問題，且政府信息公開缺乏系統(tǒng)行政體制保障（運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、問責(zé)機(jī)制等），這使得現(xiàn)有公開信息無(wú)法滿足大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)信息的需要，從而制約了智庫(kù)在國(guó)家治理中功能的實(shí)現(xiàn)。因此，必須健全信息公開制度，轉(zhuǎn)變“刑不可知，威不可測(cè)”的觀念，樹立服務(wù)和便民意識(shí)；建立信息公開的配套制度，規(guī)范信息公開的運(yùn)行、監(jiān)督、評(píng)估、問責(zé)和參與，切實(shí)保障包括智庫(kù)在內(nèi)的公民享有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等基本權(quán)利；應(yīng)基于大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下現(xiàn)代通訊技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息的公開透明，通過包括政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)微信等多樣化的電子政務(wù)技術(shù)和信息交流平臺(tái)使智庫(kù)能夠獲取權(quán)威、及時(shí)的信息，從而為智庫(kù)在公共治理中功能的發(fā)揮提供堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)。

3.2 智治實(shí)現(xiàn)的機(jī)制保障

公共治理的智治實(shí)現(xiàn)既有賴于高質(zhì)量智庫(kù)及其思想產(chǎn)品，也有賴于思想產(chǎn)品供需雙方的有效銜接，實(shí)現(xiàn)思想產(chǎn)品到實(shí)際效應(yīng)的迅速轉(zhuǎn)化。而二者都以健全的思想市場(chǎng)為前提和基礎(chǔ)，這使得中國(guó)特色思想市場(chǎng)機(jī)制的建立和良性運(yùn)行成為公共治理智治實(shí)現(xiàn)的機(jī)制保障。與商品市場(chǎng)一樣，思想市場(chǎng)的建立主要源于社會(huì)對(duì)知識(shí)的需求與知識(shí)供給的不平衡，這導(dǎo)致了知識(shí)的稀缺性，而知識(shí)的稀缺導(dǎo)致交易價(jià)值，交易價(jià)值導(dǎo)致思想市場(chǎng)的出現(xiàn)。思想市場(chǎng)與物質(zhì)產(chǎn)品市場(chǎng)既有相似也有區(qū)別。區(qū)別主要表現(xiàn)為：思想市場(chǎng)中供給方的追求并非利潤(rùn)最大化，而是追求影響力最大化；思想產(chǎn)品具有公共性，消費(fèi)效應(yīng)具有政治性、社會(huì)性和擴(kuò)散性。相似主要表現(xiàn)在：都按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行，且都存在市場(chǎng)失靈等。而這些特征共同決定了自由與規(guī)制并存的中國(guó)特色市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展路徑。

應(yīng)大力推進(jìn)中國(guó)特色思想市場(chǎng)的完善和發(fā)展。自由和競(jìng)爭(zhēng)是思想市場(chǎng)得以形成和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，美國(guó)智庫(kù)的興盛正來源于其思想市場(chǎng)自由和競(jìng)爭(zhēng)的思想市場(chǎng)環(huán)境。因此，建立和發(fā)展中國(guó)特色的思想市場(chǎng)必須開放思想市場(chǎng)，構(gòu)建知識(shí)創(chuàng)新與思想競(jìng)爭(zhēng)并存的思想市場(chǎng)環(huán)境。應(yīng)處理好智和庫(kù)的關(guān)系，通過出臺(tái)和完善各項(xiàng)法律、政策為思想市場(chǎng)的逐步形成和發(fā)展搭建制度平臺(tái)，為思想市場(chǎng)形成和規(guī)范運(yùn)行提供制度保障從而促進(jìn)智庫(kù)決策咨詢的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；應(yīng)進(jìn)一步完善政府對(duì)決策咨詢等思想產(chǎn)品的采購(gòu)機(jī)制，保障思想產(chǎn)品需求和供給的優(yōu)化銜接。應(yīng)處理好：整合（多元智庫(kù)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成合力）、競(jìng)爭(zhēng)（公開招標(biāo)，擇優(yōu)錄用）、協(xié)調(diào)（政府決策需求與智庫(kù)咨詢供給的銜接，政府與智庫(kù)之間，智庫(kù)與智庫(kù)之間的信息交流）三者關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同發(fā)展，公平競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰的動(dòng)態(tài)發(fā)展機(jī)制。應(yīng)特別重視思想市場(chǎng)中對(duì)民間智庫(kù)的扶持，應(yīng)在政策、法律層面給予民間智庫(kù)支持，特別是在市場(chǎng)準(zhǔn)入、稅收政策、啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)等方面給予民間智庫(kù)政策傾斜并逐步建立和發(fā)展針對(duì)民間智庫(kù)的捐助機(jī)制和環(huán)境。

應(yīng)對(duì)中國(guó)特色思想市場(chǎng)進(jìn)行有效規(guī)制。思想產(chǎn)品的特殊性（政治性、社會(huì)性、公共性、擴(kuò)散性）決定了對(duì)其應(yīng)進(jìn)有效規(guī)制的必然性。因此，應(yīng)從宏觀布局和系統(tǒng)發(fā)展的高度對(duì)思想市場(chǎng)進(jìn)行系統(tǒng)和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，處理好思想市場(chǎng)質(zhì)與量、短期與長(zhǎng)遠(yuǎn)、整體與局部的關(guān)系；通過建立思想市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件、優(yōu)惠政策對(duì)思想市場(chǎng)的供給主體進(jìn)行合理的引導(dǎo)、規(guī)范和協(xié)調(diào)；對(duì)思想產(chǎn)品的內(nèi)容、性質(zhì)、供給方式及評(píng)估機(jī)制進(jìn)行規(guī)制，預(yù)防思想產(chǎn)品負(fù)外部效應(yīng)的產(chǎn)生、擴(kuò)散從而導(dǎo)致巨大的社會(huì)成本；應(yīng)加強(qiáng)對(duì)思想市場(chǎng)自由與規(guī)制的宣傳和解讀，使公眾特別是思想產(chǎn)品供給主體理解思想市場(chǎng)自由與規(guī)制的辯證統(tǒng)一。

3.3 智治實(shí)現(xiàn)的體系保障

公共治理多元化、系統(tǒng)化、動(dòng)態(tài)化的智力需求，要求智庫(kù)體系以合理性、層次性、系統(tǒng)性有效回應(yīng)，然而當(dāng)前我國(guó)智庫(kù)體系存在“官方智庫(kù)大而不強(qiáng)，高校智庫(kù)曲高和寡，民間智庫(kù)軟弱無(wú)力”[2]等問題，其導(dǎo)致智庫(kù)體系布局不合理，智庫(kù)缺乏獨(dú)立性，各類智庫(kù)優(yōu)勢(shì)未能有效發(fā)揮，智庫(kù)群整體合力未能形成，這嚴(yán)重制約了我國(guó)智力資本的有效開發(fā)和利用。因此，應(yīng)通過構(gòu)建“特色鮮明、定位準(zhǔn)確、功能互補(bǔ)、協(xié)同配合、整體優(yōu)化”的新型智庫(kù)體系實(shí)現(xiàn)各類智庫(kù)在國(guó)家治理中各自優(yōu)勢(shì)和整體效應(yīng)的充分發(fā)揮。按照國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“國(guó)外智庫(kù)管理體系研究”課題組的結(jié)論，智庫(kù)提供的產(chǎn)品主要分為四個(gè)層次，從高到低分別為：應(yīng)基層（應(yīng)急措施和方案）、超前層（提出全局戰(zhàn)略方案）、綜合層（綜合分析基礎(chǔ)層研究成果）、基礎(chǔ)層（知識(shí)儲(chǔ)備），政府及各類智庫(kù)應(yīng)結(jié)合智庫(kù)特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)在智庫(kù)體系中準(zhǔn)確定位提供思想產(chǎn)品的層次和類型，進(jìn)而在智庫(kù)體系準(zhǔn)確定位自身的位置和角色，最終實(shí)現(xiàn)自身優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。例如官方智庫(kù)由于與決策層聯(lián)系緊密，具有許多天然優(yōu)勢(shì)；高校智庫(kù)在基礎(chǔ)研究、綜合研究方面的理論深度和研究廣度是其他智庫(kù)無(wú)法比擬的；民間智庫(kù)其主體來自民間，其更了解民情民意和各類社會(huì)問題的癥結(jié)所在。另一方面，公共治理是一個(gè)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多方面的系統(tǒng)工程，其決定了僅僅依靠單一治理主體難以有效系統(tǒng)解決問題，必須依靠智庫(kù)與政府間、智庫(kù)與智庫(kù)間、智庫(kù)與社會(huì)間協(xié)同配合下整體效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)。這就要求在政府的引導(dǎo)下超越傳統(tǒng)智庫(kù)的“各自為政”，建立包括政府、智庫(kù)、社會(huì)組織和公眾在內(nèi)的合作智治網(wǎng)絡(luò)即“智網(wǎng)”?！爸蔷W(wǎng)”作為信息、思想有效交流的平臺(tái)依托現(xiàn)代通訊技術(shù)將各治理主體有效連接，形成一個(gè)有機(jī)整體，其對(duì)于實(shí)現(xiàn)各治理主體“共享信息、建言獻(xiàn)策、統(tǒng)一思想、協(xié)調(diào)行動(dòng)”意義重大?？傊ㄟ^縱向分層和橫向串聯(lián)的新型智庫(kù)體系構(gòu)建，黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，以智庫(kù)為核心，社會(huì)組織和公眾積極參與的科學(xué)化、系統(tǒng)化、創(chuàng)新化和現(xiàn)代化的公共治理將最終得以實(shí)現(xiàn)。

[1]習(xí)近平.切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來 [EB/OL].(2013-12-31)http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm.

[2]王輝耀，苗綠.大國(guó)智庫(kù)[M].人民出版社2014:260.

1004-7026（2017）14-0126-03

C932;D035

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.14.084

張欣（1980-），男，安徽滁州、貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院、管理學(xué)博士、副教授、主要研究方向：公共治理、智庫(kù)理論。。