關(guān)于全面兩孩政策下生育保障制度實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告

魏 麗，李晶珠，孫 珍，張文青，姜良芝

（山東省總工會(huì)，山東 濟(jì)南 250001）

【工會(huì)工作研究】

關(guān)于全面兩孩政策下生育保障制度實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告

魏 麗，李晶珠，孫 珍，張文青，姜良芝

（山東省總工會(huì)，山東 濟(jì)南 250001）

2015年我國(guó)全面兩孩政策出臺(tái)后，山東省制定修訂出臺(tái)了一系列法規(guī)政策，為全面兩孩政策的實(shí)施提供了保障。當(dāng)前，山東省女職工的健康、休假、經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、就業(yè)等待遇得到基本保障，但生育保障制度建設(shè)也存在著如下問(wèn)題：相關(guān)法律法規(guī)政策滯后，法律法規(guī)落實(shí)不到位；隱形性別歧視現(xiàn)象加重，二次生育對(duì)女性就業(yè)、職業(yè)發(fā)展影響較大；社會(huì)保障機(jī)構(gòu)設(shè)施不健全，公共服務(wù)資源嚴(yán)重不足；生育保險(xiǎn)制度尚不健全，生育保障作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。為此，必須健全完善生育保障相關(guān)法律法規(guī)政策，為全面兩孩政策的實(shí)施提供強(qiáng)有力的法制保障；健全完善生育保險(xiǎn)制度，切實(shí)增強(qiáng)其生育保障能力；充分認(rèn)識(shí)女性生育社會(huì)價(jià)值，切實(shí)發(fā)揮政府在生育保障中的作用；加強(qiáng)監(jiān)督檢查，促進(jìn)有關(guān)法規(guī)政策的全面落實(shí)；立足工會(huì)職能，切實(shí)維護(hù)女職工生育權(quán)益。

全面兩孩政策；生育保障制度；女職工特殊權(quán)益

2015年10月,黨的十八屆五中全會(huì)提出“全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策”（以下簡(jiǎn)稱“全面兩孩政策”），政策的出臺(tái)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。為深入了解全面兩孩政策下我省生育保障制度實(shí)施情況，進(jìn)一步健全完善生育保障制度，更好地維護(hù)女職工特殊權(quán)益，2016年6—9月，我們通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷、召開座談會(huì)、走訪企業(yè)等形式，在山東省全省范圍內(nèi)開展了全面兩孩政策下生育保障制度實(shí)施情況的調(diào)研。本次調(diào)研共涉及11個(gè)市、70家企業(yè)、2041名女職工、1068名男職工和340名管理者。企業(yè)性質(zhì)上，國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、合資企業(yè)各占1/3；年齡結(jié)構(gòu)上，70—90年代出生的職工占80%以上，這也是育齡群體的主要范圍；婚育狀況上，近90%的女職工和85%以上的男職工已婚；文化程度上，近60%的職工和近80%的管理者擁有大專以上學(xué)歷。調(diào)查對(duì)象無(wú)論從年齡結(jié)構(gòu)、婚育狀況還是文化程度上，都能較好反映全面兩孩政策下山東省生育保障制度實(shí)施現(xiàn)狀。現(xiàn)將調(diào)研情況綜述如下：

一、山東省生育保障法規(guī)政策制定及修訂情況

全面兩孩政策出臺(tái)后，為確保政策在山東省順利實(shí)施，山東省衛(wèi)計(jì)委于2015年11月下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策的工作方案〉的通知》，提出積極推進(jìn)《山東省人口與計(jì)劃生育條例》的修訂，研究制定配套銜接政策，完善風(fēng)險(xiǎn)防控措施，加強(qiáng)宣傳教育，創(chuàng)新服務(wù)管理，確保全面兩孩政策平穩(wěn)落地。2016年1月22日，根據(jù)《中華人民共和國(guó)人口與計(jì)劃生育法》第十八條的授權(quán)，結(jié)合本省實(shí)際，山東省十二屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議表決通過(guò)了《山東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈山東省人口與計(jì)劃生育條例〉的決定》。新《條例》規(guī)定，山東“提倡一對(duì)夫婦生育兩個(gè)子女”，刪除晚婚晚育的有關(guān)規(guī)定；增加產(chǎn)假60日，并給予男方護(hù)理假7日。從法律層面規(guī)定了合法生育二孩的，與一孩同等待遇，均能享受到總數(shù)158天的產(chǎn)假。山東省衛(wèi)計(jì)委下發(fā)了《山東省生育登記服務(wù)工作規(guī)范》，明確凡是符合規(guī)定生育第一個(gè)或第二個(gè)子女的夫妻，可自行安排生育子女的時(shí)間，實(shí)行免費(fèi)登記制度。2016年5月，山東省出臺(tái)了《中共山東省委山東省人民政府關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的意見》（魯發(fā)[2016]14號(hào)）。

各市根據(jù)修訂后的《山東省人口與計(jì)劃生育條例》，出臺(tái)了相應(yīng)政策文件。如：青島市人社局、衛(wèi)計(jì)委兩家聯(lián)合制定了《關(guān)于生育政策調(diào)整實(shí)施期間生育保險(xiǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》《關(guān)于調(diào)整生育保險(xiǎn)分娩醫(yī)療費(fèi)結(jié)算辦法有關(guān)問(wèn)題的通知》等；棗莊市制定了《2016年棗莊市衛(wèi)生和計(jì)劃生育收費(fèi)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)》《2016年棗莊市違法生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)》等。一系列法規(guī)政策的制定修訂出臺(tái)，為全面兩孩政策在山東省的實(shí)施提供了保障。

二、山東省生育保障基本狀況

近年來(lái)，山東省總工會(huì)通過(guò)加強(qiáng)工會(huì)女職工組織建設(shè)、加大法律法規(guī)宣傳、簽訂女職工專項(xiàng)合同、實(shí)施女職工心靈關(guān)愛工程和建立“愛心媽媽小屋”等有效舉措，積極回應(yīng)女職工需求，大力維護(hù)女職工合法權(quán)益，著力解決女職工切身利益問(wèn)題，女職工的健康、休假、經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、就業(yè)等待遇得到基本保障。

（一）“四期”保護(hù)受到重視，健康保障進(jìn)一步落實(shí)

調(diào)研顯示，企業(yè)都將女職工特殊勞動(dòng)保護(hù)內(nèi)容納入了勞動(dòng)合同，并簽訂了女職工專項(xiàng)合同或在集體合同中設(shè)女職工權(quán)益保護(hù)的專章。所有企業(yè)基本能夠每年組織定期婦科查體，開展女職工健康知識(shí)講座等活動(dòng)，女職工的自我保健水平進(jìn)一步提高。在關(guān)注女職工身體健康的同時(shí)，對(duì)女職工的心靈關(guān)愛、人文關(guān)懷工作也得到不斷加強(qiáng)。針對(duì)女職工的心理特點(diǎn)和工作、生活壓力日益增大的現(xiàn)狀，許多市、大企業(yè)通過(guò)開設(shè)心理咨詢熱線、舉辦公益沙龍、打造“幸福教練”等活動(dòng)，引導(dǎo)女職工培養(yǎng)良好心理素質(zhì)，樹立健康生活新理念，有效提升了女職工的幸福指數(shù)。針對(duì)女職工孕期、哺乳期無(wú)處休息和哺乳的問(wèn)題，山東省總工會(huì)積極推動(dòng)“愛心媽媽小屋”建設(shè)，在育齡女職工較多的單位和商場(chǎng)、醫(yī)院、機(jī)場(chǎng)、車站、高速公路服務(wù)區(qū)等公共場(chǎng)所設(shè)立了“愛心媽媽小屋”，為處于備孕期、孕期、哺乳期的女職工提供了放松交流、育嬰分享的溫馨場(chǎng)所。

（二）生育休假權(quán)益得到保障，休息休假權(quán)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)

數(shù)據(jù)顯示，法律規(guī)定的產(chǎn)前假、哺乳假、產(chǎn)假及實(shí)行計(jì)劃生育手術(shù)的假期、男職工陪護(hù)假在絕大多數(shù)企業(yè)都能得到落實(shí)，職工的生育休假權(quán)益得到保障。在參與調(diào)查的企業(yè)中，90%的企業(yè)能夠保證哺乳時(shí)間，近80%的女職工懷孕流產(chǎn)能夠按照法律規(guī)定享受產(chǎn)假，70%以上的男職工可以休陪護(hù)假。男職工陪護(hù)假天數(shù)為7天的，占到65%，有的企業(yè)可以休10～30天不等。大部分地區(qū)的企業(yè)能夠根據(jù)規(guī)定，給予合法生育的女職工158天產(chǎn)假。

（三）產(chǎn)假工資得到兌現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)一步改善

據(jù)調(diào)查，63%女職工的產(chǎn)假工資能夠得到兌現(xiàn)。其中，產(chǎn)假工資按照單位上年度職工月平均工資由生育保險(xiǎn)基金足額支付生育津貼的占到49%。由于生育女職工年齡、級(jí)別相對(duì)較低，本單位職工月平均工資一般都高于生育女職工本人的月平均工資，因此，這部分企業(yè)的生育女職工產(chǎn)假工資往往比生育前要高；5%女職工的產(chǎn)假工資是由生育津貼支付一部分、不足部分由單位補(bǔ)齊；9%女職工的產(chǎn)假工資由單位按照女職工產(chǎn)前工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，這部分女職工工資待遇與產(chǎn)前基本持平?？傮w來(lái)說(shuō)，女職工生育期間的工資待遇保持穩(wěn)定或有所增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)收入得到保障。

（四）多種醫(yī)療保障方式并行，生育醫(yī)療待遇進(jìn)一步提高

在參與調(diào)查的企業(yè)中，參加生育保險(xiǎn)的達(dá)到95%以上，這部分企業(yè)的職工生育保障主要來(lái)自生育保險(xiǎn)。在個(gè)別小微企業(yè)中，農(nóng)民工占比較大，雖然生育保險(xiǎn)繳納率不高，但由于新農(nóng)合和職工醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)聯(lián)合作用，職工也能報(bào)銷部分生產(chǎn)費(fèi)用，減輕了生育醫(yī)療負(fù)擔(dān)。生育醫(yī)療費(fèi)的報(bào)銷途徑，47%職工通過(guò)生育保險(xiǎn)報(bào)銷，11%通過(guò)醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷，13%是由生育保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)各報(bào)銷一部分。另外，大部分市制定了生育醫(yī)療費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)生育保險(xiǎn)運(yùn)行情況和實(shí)際需要逐步有所提高；個(gè)別市通過(guò)逐步提高生育醫(yī)療費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了參保職工政策范圍內(nèi)的生育、孕期檢查等費(fèi)用個(gè)人“零負(fù)擔(dān)”。

（五）生育受到保護(hù)，女職工就業(yè)權(quán)得到進(jìn)一步保障

本次調(diào)研的70多家企業(yè)在與女職工簽訂專項(xiàng)合同時(shí)，都有關(guān)于女職工生育期間特殊保護(hù)的條款，處于生育期的女職工均在勞動(dòng)合同保護(hù)下就業(yè)，專項(xiàng)合同作用得以顯現(xiàn)。絕大多數(shù)企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行《勞動(dòng)法》和《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》，能根據(jù)情況調(diào)整孕期、產(chǎn)后返崗、哺乳期女職工崗位，合理安排相應(yīng)勞動(dòng)強(qiáng)度的工作。絕大多數(shù)女職工未被要求做出與婚育有關(guān)的承諾，98%的女職工表示單位沒(méi)有限制其在合同期內(nèi)或工作幾年以上才能懷孕生育；92%的女職工表示全面兩孩政策實(shí)施后，單位在女職工招聘和使用過(guò)程中沒(méi)有變化；90%的女職工表示產(chǎn)假之后能夠返回原工作崗位，生育女職工的就業(yè)權(quán)得到了較好落實(shí)。

三、山東省生育保障制度存在的問(wèn)題及原因分析

由于我國(guó)生育保障制度建立的時(shí)間不長(zhǎng)、相關(guān)的法律法規(guī)還未健全完善、思想認(rèn)識(shí)有偏差、企業(yè)利益驅(qū)動(dòng)、有關(guān)部門監(jiān)管不到位等原因，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)行的生育保障制度還存在一些問(wèn)題，需盡快加以解決。

（一）相關(guān)法律法規(guī)政策滯后，法律法規(guī)落實(shí)不到位

1.地方相關(guān)法規(guī)修訂滯后?！渡綎|省實(shí)施〈女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定〉辦法》《山東省企業(yè)職工生育保險(xiǎn)規(guī)定》，分別于1991年、2007年實(shí)施，其中許多條款與《社會(huì)保險(xiǎn)法》《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》等現(xiàn)行國(guó)家法律法規(guī)和新修訂的《山東省計(jì)劃生育條例》不一致，已不能適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)需要。比如，新修訂的《山東省計(jì)劃生育條例》規(guī)定，關(guān)于產(chǎn)假，只要是合法生育的，不論孩次和是否晚育，均能享受到總數(shù)158天的產(chǎn)假。而《山東省企業(yè)職工生育保險(xiǎn)規(guī)定》產(chǎn)假天數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)為“正常生育的產(chǎn)假為90天，晚育的增加60天”。關(guān)于生育津貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》明確“按照用人單位上年度職工月平均工資的標(biāo)準(zhǔn)”支付，而《山東省企業(yè)職工生育保險(xiǎn)規(guī)定》則規(guī)定“生育津貼按本人上年度月平均工資”支付。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于相關(guān)規(guī)定滯后，致使各市執(zhí)行生育津貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。比如，有的市不論一孩、二孩，生育津貼均按照158天發(fā)放；有的市生育津貼與產(chǎn)假的執(zhí)行天數(shù)不配套、不統(tǒng)一，一孩按158天或150天發(fā)放，二孩按98天或90天發(fā)放。

2.政府部門執(zhí)行法規(guī)不到位。由于認(rèn)識(shí)不到位、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政緊張等原因，很多法律規(guī)定沒(méi)有落實(shí)到位，成了紙上條款?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府在社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，給予補(bǔ)貼”,但現(xiàn)實(shí)中部分市出現(xiàn)了基金收不抵支、入不敷出的現(xiàn)象，財(cái)政未予補(bǔ)貼。對(duì)不依法執(zhí)行生育保險(xiǎn)的企業(yè)，有的地方政府部門缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制裁，沒(méi)有承擔(dān)起法律賦予的職責(zé)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的市縣仍按上年度職工本人月平均工資而非本單位上年度職工月平均工資計(jì)發(fā)生育津貼。法律法規(guī)政策的不執(zhí)行、變相執(zhí)行、敷衍執(zhí)行等執(zhí)行不到位現(xiàn)象，直接導(dǎo)致職工生育待遇打了折扣，經(jīng)濟(jì)權(quán)益受到損害。

3.企業(yè)落實(shí)法規(guī)政策不到位。一是女職工孕期保護(hù)難落實(shí)。有的企業(yè)存在女職工懷孕七個(gè)月以上被延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間和安排從事夜班勞動(dòng)等現(xiàn)象；產(chǎn)前檢查算出勤的僅占35%。二是產(chǎn)假待遇存在縮水現(xiàn)象。有的女職工不能休滿158天產(chǎn)假，產(chǎn)假工資不能按照產(chǎn)前標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。三是產(chǎn)后尷尬多。部分女職工產(chǎn)假之后不能返回原崗位，有些企業(yè)不安排哺乳時(shí)間，女職工被迫放棄哺乳。調(diào)研顯示，職工對(duì)生育保障有關(guān)的法律法規(guī)不了解和了解不多的高達(dá)60%以上，生育權(quán)益被侵犯時(shí)相當(dāng)一部分職工選擇隱忍和辭職，近40%的女職工不了解哪些崗位屬于禁止從事勞動(dòng)范圍。有些職工認(rèn)為生孩子是個(gè)人的事情，企業(yè)能夠給產(chǎn)假就很不錯(cuò)了，不了解企業(yè)還應(yīng)依法為其繳納生育保險(xiǎn)和提供生育待遇。由于職工對(duì)自身的合法權(quán)益缺乏了解，依法維權(quán)意識(shí)較差，再加上企業(yè)違法成本很低，致使許多企業(yè)一味追求利益最大化，不愿承擔(dān)更多責(zé)任。

（二）隱形性別歧視現(xiàn)象加重，二次生育對(duì)女性就業(yè)、職業(yè)發(fā)展影響較大

女職工生育期間企業(yè)要承擔(dān)繳納生育保險(xiǎn)和增加用工頂崗成本的雙重負(fù)擔(dān)，因此，只要不是必須由女性完成的崗位，企業(yè)會(huì)想方設(shè)法地避開。數(shù)據(jù)顯示，近半數(shù)女職工認(rèn)為生育對(duì)本人就業(yè)和升遷影響較大或非常大，認(rèn)為沒(méi)有影響的僅占18%；而82%的男職工認(rèn)為對(duì)本人就業(yè)、升遷沒(méi)有影響或影響不大。全面兩孩政策的實(shí)施，使這種隱形性別歧視的范圍和程度進(jìn)一步擴(kuò)大，不僅未生育的女性，也包括已經(jīng)生育并打算要二孩的女性。很多女性在生育完二胎再就業(yè)時(shí)，由于自身?xiàng)l件和外部環(huán)境的變化，適應(yīng)難度增大，有的迫于就業(yè)和經(jīng)濟(jì)壓力轉(zhuǎn)向低門檻、低層次、低收入的行業(yè)和簡(jiǎn)單重復(fù)的體力勞動(dòng)上，使得女性就業(yè)出現(xiàn)邊緣化；有的被迫“回家”做起全職太太。女性合法就業(yè)權(quán)益被剝奪，制約了男女平等發(fā)展，是婦女發(fā)展進(jìn)程的倒退。另外，按照傳統(tǒng)社會(huì)意識(shí)和性別分工習(xí)慣，現(xiàn)代職業(yè)女性需承擔(dān)工作與家庭的雙重壓力。全面兩孩政策實(shí)施后，很多職業(yè)女性面臨照顧兩個(gè)孩子的任務(wù)，工作和孩子分處天平的兩端，如何分配好有限的時(shí)間和精力，對(duì)她們是一種巨大的壓力，特別是在經(jīng)濟(jì)不寬裕或者無(wú)其他親屬能夠分擔(dān)撫育后代責(zé)任的情況下，女性平衡工作與家庭的難度進(jìn)一步加大。

（三）社會(huì)保障機(jī)構(gòu)設(shè)施不健全，公共服務(wù)資源嚴(yán)重不足

1.婦幼保健資源非常緊缺。目前，普遍存在著婦產(chǎn)科、兒科專業(yè)衛(wèi)生技術(shù)人員配備不足、結(jié)構(gòu)不合理和助產(chǎn)士缺乏、床位緊張等問(wèn)題，婦幼保健資源嚴(yán)重不足。特別是全面兩孩政策實(shí)施后，高齡產(chǎn)婦增加，35歲以上孕產(chǎn)婦高危妊娠達(dá)90%以上，胎兒宮內(nèi)死亡、先天畸形、早產(chǎn)、新生兒疾病等高危情況大大增多，對(duì)孕前優(yōu)生檢查、孕期保健和產(chǎn)前檢查、生產(chǎn)診治、危急處置等各項(xiàng)需求不斷增加、要求也更高，婦幼保健資源緊缺的問(wèn)題更加凸顯，需引起高度重視。

2.嬰幼兒托管機(jī)構(gòu)缺失。目前，公辦、私辦幼兒園不足，特別是針對(duì)三歲以下孩子的公共托幼服務(wù)幾乎為空白，而雇人照料孩子的費(fèi)用普遍偏高，客觀上常常造成母親被迫延長(zhǎng)產(chǎn)假、中斷職業(yè)生涯和被迫“隔代教養(yǎng)”等問(wèn)題。在生育二孩時(shí)，70%的女職工最擔(dān)心沒(méi)人照顧孩子?，F(xiàn)實(shí)中，大部分幼兒由老人或保姆看護(hù)，全面兩孩政策后，很多生育二孩的家庭，老人年事已高，力不能及。三歲以下孩子的看護(hù)問(wèn)題、嬰幼兒托管機(jī)構(gòu)缺失的問(wèn)題亟待解決。

3.公共服務(wù)資源不足。孕婦休息室和哺乳室等為孕產(chǎn)婦和嬰幼兒提供特殊需要的服務(wù)項(xiàng)目尚不完善。本次調(diào)研的企業(yè)，70%以上沒(méi)有建立孕婦休息室和哺乳室，很多公共場(chǎng)所也未建立相關(guān)公共設(shè)施，社會(huì)對(duì)女性和嬰幼兒的人文關(guān)懷、人性化管理方面做得不夠。

（四）生育保險(xiǎn)制度尚不健全，生育保障作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮

1.統(tǒng)籌層次低，保障能力不足。目前，山東省的生育保險(xiǎn)由各市統(tǒng)籌、分級(jí)管理，由于地方政府各自為政、待遇標(biāo)準(zhǔn)差異較大、基金封閉運(yùn)行，造成地區(qū)之間生育保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)不均，平衡風(fēng)險(xiǎn)能力較差，轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)繁雜，降低了其保障功能。全面兩孩政策實(shí)施后，生育保險(xiǎn)支出大幅增長(zhǎng)，同時(shí)，國(guó)家降低了生育保險(xiǎn)繳費(fèi)比例，使生育保險(xiǎn)基金面臨著收入減少而支出大幅增加的雙重壓力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，已有部分市的生育保險(xiǎn)基金當(dāng)期收不抵支，“啃老本”現(xiàn)象突出，一些市面臨超支風(fēng)險(xiǎn)，并且基金缺口呈不斷加大趨勢(shì)，生育保險(xiǎn)基金潛在的風(fēng)險(xiǎn)正逐步顯現(xiàn)，保障能力受到挑戰(zhàn)。

2.報(bào)銷比例偏低，保障水平不夠。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，醫(yī)療費(fèi)用水漲船高，生育費(fèi)用需自付的數(shù)額也越來(lái)越高，職工實(shí)際享受到的生育保障水平較低。調(diào)研資料顯示，目前，絕大部分市實(shí)行生育醫(yī)療費(fèi)用定額報(bào)銷，所報(bào)銷的定額只占實(shí)際費(fèi)用的40%～60%，能夠全額報(bào)銷的僅占12%，大部分費(fèi)用仍由職工自己承擔(dān)。由此可見，生育保險(xiǎn)報(bào)銷的費(fèi)用和發(fā)放的生育津貼，對(duì)于女職工生育所支付的總費(fèi)用來(lái)說(shuō)只是杯水車薪。

3.生育保險(xiǎn)覆蓋面較窄，參保率不高。目前，生育保險(xiǎn)基本上以國(guó)有和規(guī)模以上非公企業(yè)為主，特別是中小非公企業(yè)參保積極性不高，生育保險(xiǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)所有職工的全覆蓋。有的企業(yè)為節(jié)省成本、追求利益最大化，往往不愿參保。部分企業(yè)以男職工為主，或者雖然女職工數(shù)量多但已過(guò)生育期，能夠享受生育保險(xiǎn)待遇的少，因此不愿為少數(shù)女職工的利益而為全體職工買單。由于生育保險(xiǎn)缺乏強(qiáng)制性，部分企業(yè)存在僥幸心理，經(jīng)常拖延繳納甚至不繳。另外，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的人員尚未納入生育保險(xiǎn)統(tǒng)籌范圍之中。

四、健全完善生育保障制度的意見建議

全面兩孩政策的實(shí)施，對(duì)生育保障制度提出了新的更高要求，分析當(dāng)前生育保障現(xiàn)狀、剖析存在的問(wèn)題，目的是進(jìn)一步健全完善現(xiàn)行生育保障制度，更好地促進(jìn)女職工生育保障，切實(shí)維護(hù)女職工生育權(quán)益。

（一）健全完善生育保障相關(guān)法律法規(guī)政策，為全面兩孩政策的實(shí)施提供強(qiáng)有力的法制保障

1.加強(qiáng)宏觀研究。加大對(duì)全面兩孩政策下生育保障現(xiàn)狀的分析研判及女職工在勞動(dòng)過(guò)程中特殊保護(hù)的深入研究，比如,電磁、電腦輻射等輻射源及新工藝、新材料對(duì)備孕、懷孕女職工和胎兒影響的研究。強(qiáng)化性別意識(shí)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，對(duì)涉及女職工生育等合法權(quán)益和特殊利益的現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行全面梳理、完善，盡快健全相關(guān)法律法規(guī)政策，為全面兩孩政策的落實(shí)和女性生育權(quán)益的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的法制保障。

2.加強(qiáng)生育保險(xiǎn)立法。國(guó)家需要盡快制定出臺(tái)《生育保險(xiǎn)條例》，通過(guò)法律形式對(duì)生育保險(xiǎn)的覆蓋范圍、繳納比例、使用支付、財(cái)政保障、獎(jiǎng)勵(lì)處罰等問(wèn)題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，并明確相應(yīng)的法律責(zé)任，切實(shí)增強(qiáng)其法律強(qiáng)制力，提高生育保障水平。這不僅是完善生育保險(xiǎn)制度的需要，更是促進(jìn)全面兩孩政策全面落實(shí)的必然要求。

3.盡快完善修訂我省有關(guān)法規(guī)政策。應(yīng)根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》等上位法的規(guī)定，吸收現(xiàn)行有效的地方生育保險(xiǎn)政策，剔除現(xiàn)行政策中的不合理因素，盡快修正出臺(tái)《山東省實(shí)施〈女職工勞動(dòng)保護(hù)規(guī)定〉辦法》《山東省企業(yè)職工生育保險(xiǎn)規(guī)定》，將生育津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)按照職工月平均工資支付，并將生育津貼發(fā)放天數(shù)與158天產(chǎn)假有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，促進(jìn)生育保險(xiǎn)規(guī)章制度與時(shí)俱進(jìn)，更好地發(fā)揮其生育保障作用。

（二）健全完善生育保險(xiǎn)制度，切實(shí)增強(qiáng)其生育保障能力

1.進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋范圍。應(yīng)根據(jù)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，將生育保險(xiǎn)覆蓋至所有用人單位，將農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員及非公、集體和外資等各種類型企業(yè)中的女職工均納入到生育保險(xiǎn)范圍，研究制定機(jī)關(guān)事業(yè)單位參保政策，使不同所有制、不同類型、不同規(guī)模的企事業(yè)單位和不同身份、不同就業(yè)方式的職工都能參加生育保險(xiǎn)，享受生育保險(xiǎn)制度帶來(lái)的保障。要采取有效措施，實(shí)現(xiàn)用人單位生育保險(xiǎn)的應(yīng)繳盡繳，特別要加大對(duì)非公中小微企業(yè)的征繳力度。

2.加大財(cái)政支持力度。面對(duì)生育保險(xiǎn)費(fèi)率下調(diào)、全面兩孩政策實(shí)施、生育保險(xiǎn)基金存在收不抵支風(fēng)險(xiǎn)等新情況新問(wèn)題，應(yīng)借鑒有些省市的經(jīng)驗(yàn)，按照社保法要求，實(shí)行生育保險(xiǎn)基金不足應(yīng)由政府托底的政策，保障生育保險(xiǎn)基金的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)女職工人數(shù)多、占比較大的企業(yè)，可參照對(duì)福利企業(yè)的稅收政策，適當(dāng)給予稅收減免等優(yōu)惠，鼓勵(lì)企業(yè)招用女職工，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

3.進(jìn)一步提高保障水平。提高支付標(biāo)準(zhǔn)，逐步增加報(bào)銷項(xiàng)目，保證生育期間的待遇保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、物價(jià)漲幅相適應(yīng)，逐步實(shí)現(xiàn)生育零負(fù)擔(dān)。擴(kuò)大受益群體范圍，建議增加“男職工陪護(hù)假津貼”；應(yīng)調(diào)整“參加生育保險(xiǎn)并連續(xù)足額繳費(fèi)一年以上可享受生育保險(xiǎn)待遇”的規(guī)定，制定更加細(xì)致可行、人性化的政策，使非惡意欠繳生育保險(xiǎn)企業(yè)中繳納不足一年的女職工，也能夠享受相應(yīng)待遇。優(yōu)化支付程序，建立健全社會(huì)化管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為參保職工建立全國(guó)范圍通用的個(gè)人保險(xiǎn)賬戶(將五種社會(huì)保險(xiǎn)合一)，使職工不因工作地域變動(dòng)而無(wú)法享受應(yīng)有保護(hù)。簡(jiǎn)化結(jié)算流程，使職工更方便快捷地享受到生育保險(xiǎn)待遇。提高統(tǒng)籌層次，由地市級(jí)逐步統(tǒng)一為省級(jí)、全國(guó)統(tǒng)籌，提高生育保險(xiǎn)基金的利用效率，增強(qiáng)保障能力。

4.盡快推動(dòng)生育保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施。要堅(jiān)持生育保險(xiǎn)作為獨(dú)立險(xiǎn)種存在，在與醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施中充分保障生育保險(xiǎn)待遇的有效落實(shí)，確保生育醫(yī)療費(fèi)用和生育津貼等生育保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)不降低。同時(shí)，要強(qiáng)化生育保險(xiǎn)與人口政策、《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》等相關(guān)政策的銜接與協(xié)調(diào)。

（三）充分認(rèn)識(shí)女性生育社會(huì)價(jià)值，政府在生育保障中應(yīng)有更大作為

1.大力維護(hù)女職工生育權(quán)益。生育是女性對(duì)社會(huì)和家庭的貢獻(xiàn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步起到了不可替代的特殊作用。要強(qiáng)化全社會(huì)對(duì)女性生育社會(huì)價(jià)值的認(rèn)識(shí)和認(rèn)同，生育所帶來(lái)的成本，應(yīng)由個(gè)人、用人單位和社會(huì)共同承擔(dān)。在全面兩孩政策下，政府要主動(dòng)承擔(dān)起更多責(zé)任，在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)性別意識(shí)，著眼于大力維護(hù)女性生育權(quán)益，健全完善生育保障體系，切實(shí)緩解生育對(duì)女性造成的不利影響。具體實(shí)施中，可采取社會(huì)統(tǒng)籌的方法將生育成本采用社會(huì)化形式分?jǐn)?，如稅收調(diào)節(jié)、設(shè)立女職工生育基金等。隨著國(guó)家實(shí)力不斷增強(qiáng)，可以借鑒國(guó)外好的做法，由國(guó)家公共開支來(lái)支付部分生育成本，使企業(yè)不致因招收女性而帶來(lái)效率和效益的損失，從根本上化解女性生育權(quán)與就業(yè)權(quán)之間的矛盾。

2.強(qiáng)化公共服務(wù)資源配套。要大力發(fā)展公共托幼服務(wù)，將托兒所、幼兒園建設(shè)納入公共管理和公共服務(wù)之中。對(duì)托幼機(jī)構(gòu)建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與合理布局，做到廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量。由政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)育齡女職工較多的單位、有條件的社區(qū)和社會(huì)組織開展托幼服務(wù)，為多種形式辦園暢通渠道、提供方便。要加快提升婦幼健康服務(wù)能力，著力加強(qiáng)生殖健康、婦幼保健等方面的公共服務(wù)供給。應(yīng)加大財(cái)政投入，設(shè)立專項(xiàng)基金，對(duì)婦幼專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)基本能力建設(shè)、專業(yè)技術(shù)人員配備和設(shè)備購(gòu)置等方面給予重點(diǎn)支持。加強(qiáng)孕前、產(chǎn)前指導(dǎo)和干預(yù)，規(guī)范產(chǎn)前篩查服務(wù)，提高胎兒缺陷篩查覆蓋面，更好地減少出生缺陷發(fā)生。進(jìn)一步完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在醫(yī)院專門開設(shè)“二胎門診”，為大齡二胎媽媽提供貼心服務(wù)。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，促進(jìn)有關(guān)法規(guī)政策的全面落實(shí)

政府有關(guān)部門要按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》《女職工勞動(dòng)保護(hù)特別規(guī)定》等各項(xiàng)法律法規(guī)，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，積極開展生育保障專項(xiàng)檢查，大力推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法工作，切實(shí)落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。加大對(duì)未按照規(guī)定執(zhí)行生育保險(xiǎn)、嚴(yán)重侵害女職工生育權(quán)益企業(yè)的行政處罰力度，提高企業(yè)違法成本。將女職工生育權(quán)益落實(shí)情況納入各級(jí)人大監(jiān)督和政協(xié)視察內(nèi)容之中，督促個(gè)性問(wèn)題整改落實(shí)，對(duì)共性問(wèn)題進(jìn)行歸納總結(jié)，助力相關(guān)問(wèn)題的解決和整體工作的推進(jìn)。加強(qiáng)群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，充分發(fā)動(dòng)社會(huì)和廣大職工積極參與，監(jiān)督企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)并承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，保障法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，對(duì)嚴(yán)重侵害女職工生育權(quán)益的，要給予曝光。

（五）立足工會(huì)職能，切實(shí)維護(hù)女職工生育權(quán)益

1.充分發(fā)揮女職工專項(xiàng)合同在生育保障中的作用。全面兩孩政策實(shí)施后，在國(guó)家的相關(guān)配套制度尚不完善的情況下，企業(yè)工會(huì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用，主動(dòng)就女職工合法權(quán)益和特殊利益與企業(yè)開展集體協(xié)商，將女職工在孕期和哺乳期實(shí)行彈性工作制、適當(dāng)延長(zhǎng)產(chǎn)假時(shí)間、給予高齡產(chǎn)婦更多照顧等特殊權(quán)益，納入女職工專項(xiàng)合同，彌補(bǔ)國(guó)家配套政策的缺失，有效保障女職工利益。

2.充分發(fā)揮工會(huì)大學(xué)校作用。發(fā)揮工會(huì)教育培訓(xùn)陣地作用，加強(qiáng)家政服務(wù)等職業(yè)培訓(xùn)，提高家政服務(wù)水平和從業(yè)人員數(shù)量，更好地滿足生育女職工對(duì)社會(huì)化服務(wù)的需要。大力宣傳相關(guān)法規(guī)，提高管理人員、女職工的法律意識(shí)，促進(jìn)不同群體都能知法、懂法、守法、用法。開展婚育新風(fēng)進(jìn)萬(wàn)家宣傳，加強(qiáng)優(yōu)育優(yōu)教、增強(qiáng)生殖保健能力、提高生活質(zhì)量的宣傳，普及科學(xué)、文明、進(jìn)步的婚育觀念，滿足不同層次女職工的需求。

3.充分發(fā)揮工會(huì)的服務(wù)職能。關(guān)注全面兩孩政策下女職工的心理狀態(tài)，廣泛開展心靈關(guān)愛活動(dòng)，幫助女職工緩解生育帶來(lái)的心理和工作壓力，提升女職工心理健康水平。在有條件的公共場(chǎng)所和育齡期女職工較多的用人單位設(shè)立“愛心媽媽小屋”，讓女職工感受到黨政和工會(huì)組織的溫暖。

A Research Report on Implementation of Maternity Security System under Overall Two-Child Policy

We Li, Li Jingzhu, Sun Zhen, Zhang Wenqing, Jiang Liangzhi

After the overall two-child policy was approved in 2015, Shandong province made, revised and released a series of regulation and policies which provided local security for the implementation of this policy. At present, female worker’s legal rights and basic security in aspects of their health, vacation, economy, medical treatment and employment have been protected. However, there are still some shortages as followings: first, relative regulation and laws are not advanced enough, so the implementation does not reach designed position; second, the phenomenon of invisible gender discrimination is growing. Second fertility severely affects female worker’s employment and career development; third, social security facilities are not sound and public service resource is seriously inadequate; fourth, maternity insurance system is imperfect, therefore, the function of maternity security cannot be fully displayed. Therefore, according to these problems, government must carry out the following countermeasures: perfect relative regulation and laws in maternity security and provide powerful legal protection for implementation of overall two-child policy; perfect maternity insurance system and increase its maternity protection capacity; fully recognize social value of female maternity and show government’s role in maternity security; strengthen supervision and inspection, promote comprehensive implementation of relative regulation and laws; base on the function of trade unions and effectively protect female worker’s reproductive rights.

overall two-child policy; maternity security system; female worker’s special rights.

D632.1；D412.6

A

2095-7416(2017)03-0025-06

（責(zé)任編輯：王友才）

2016-12-27

魏麗(1961-)，女， 山東青州人，山東省總工會(huì)副主席。李晶珠（1962-），女，山東濟(jì)南人，山東省總工會(huì)女職工部部長(zhǎng)。孫珍（1963-），女，浙江寧波人，山東省總工會(huì)女職工部調(diào)研員。張文青（1978-），女，山東德州人，山東省總工會(huì)女職工部干部。姜良芝（1983-）,女,山東臨沂人，山東省總工會(huì)女職工部干部。