法官員額制改革的現實問題與對策

張 剛

中共蚌埠市委黨校，蚌埠，233040

法官員額制改革的現實問題與對策

張 剛

中共蚌埠市委黨校，蚌埠，233040

通過對法官員額制的基本內涵進行分析，闡明法官員額制改革對于推動法官精英化、去除司法行政化、強化司法責任以及促進司法公正、提高司法效率方面的重要價值。指出我國法官員額制改革過程中，面臨著員額制改革后法官的辦案壓力如何緩解，法官員額的比例如何設置，員額法官遴選程序如何設計，未入額法官如何安置，配套機制怎么完善等問題。提出科學設置法官員額比例，合理設計法官遴選機制，配備充足的司法輔助人員及在員額法官的職業(yè)保障和考核獎懲機制方面加強相關制度設計的建議。

法官；員額制；司法改革；司法公正

1 問題的提出和相關研究

黨的十八屆三中全會《決定》明確提出，讓審理者裁判、由裁判者負責。之所以強調讓審理者裁判、由裁判者負責，是因為在一定時期內，審判實踐中出現了審者不判，判者不審的情況，這既不符合司法審判規(guī)律，也不利于司法公正。為此，《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》明確要求，推進法院人員分類管理制度改革。這項改革和十八屆四中全會《決定》提出的建立以審判為中心的訴訟制度改革要求高度契合。因為以審判為中心，勢必突出法官的核心地位和作用，強調將最優(yōu)質的審判資源集中到法院辦案一線，實現法官職業(yè)化和精英化。這項改革正是全國各級法院積極實踐的法官員額制改革。

關于法官員額制改革的研究，學術界研究的方法和視角不盡相同。豐霏通過對法官員額制的改革目標進行理論分析，認為法官員額制改革要從“利益分配邏輯”轉向“身份塑造邏輯”，加強對法官身份的塑造，并提出相關策略[1]。陶楊等采用實證分析的方法，分析了A省B市C區(qū)法院員額制改革中的隱憂，并提出了完善的路徑[2]。拜榮靜從法官員額制的推行機理著手，對法官員額制試點改革引發(fā)的新問題及產生的原因進行分析，提出完善法官員額制的基本方向和建議[3]。杜聞等堅持問題導向，以員額制改革面臨的“案多人少”的困境為視角，就法官員額制的定額方法進行分析，提出了法官員額制改革的新型定額方法[4]。而筆者認為，法官員額制改革要以各級法院為依托，由于各地發(fā)展水平和實際情況不一，對于法官員額制改革的研究，應緊密結合各地法院實際，從理論和實證兩個角度對法官員額制改革中面臨的問題進行全面分析。本文按照是什么、為什么、怎么辦的邏輯，從法官員額制的制度價值著手，對法官員額制改革中涉及的技術性和體制性難題進行分析研究，在此基礎上，提出相應的建議。

2 法官員額制的內涵和制度價值

2.1 法官員額制的基本內涵

關于法官員額制的內涵，學界觀點并不統(tǒng)一。劉煜暉認為，法官員額制度是基于法官人數的限額而形成的制度[5]。富樂認為，法官員額制是指在法院系統(tǒng)的現有編制內，根據本轄區(qū)常住人口、審判人員的辦案量和當地經濟發(fā)展情況等因素來確定辦案法官的人數，并把符合條件的審判人員充實到辦案一線，形成由“法官—法官助理—書記員”組成的辦案運行機制[6]。石東洋等主張，法官員額制度就是通過制定一套標準將法官的數量加以固定，以集中行使國家審判權的制度[7]。朱陟峰認為，所謂法官員額制度，就是通過制定一套標準，將法官的數量固定，以集中行使國家審判權的制度[8]。根據以上定義，并結合現有法官員額制改革方案，筆者認為法官員額制應當涵蓋如下基本內容：其一，法官員額制改革需要通過設置員額比例，實現法官數量的精簡，給外界和公眾的直觀感受是：和以前相比，法官的數量要減少，這是法官員額制改革的形式要求。其二，通過數量精簡，實現質的提升。法官員額制改革將原來的一部分法官排除在法官序列之外，能夠入額的法官都是專業(yè)素養(yǎng)高、辦案能力強的法官。這些法官都將充實到審判一線，以實現審判資源的優(yōu)化，最大限度地保證司法個案的公正處理。這是法官員額制改革的實質要求，也是其目的所在。其三，法官員額制改革需要配套好相關制度機制，如科學公正的法官遴選制度、司法輔助人員制度、法官職業(yè)保障制度以及法官考核與懲戒機制等。這是保障法官員額制改革得以順利推進的必然要求，也是最大限度獲取改革成效的關鍵所在。

2.2 法官員額制的制度價值

2.2.1 推動法官精英化的必然選擇

法官精英化是指法官群體適應現代法治的要求，以專業(yè)化和職業(yè)化為背景，不僅具有較高的法律素養(yǎng)和實踐能力，而且還具有良好的人文精神和人格品質，對社會發(fā)展產生積極影響，并因此而獲得社會的高度評價與尊重，具有法律保障下的優(yōu)厚地位。通俗地講，法官的精英化模式包含了法官的質量要求和數量控制兩個基本方面[9]。從法官職業(yè)的角色定位看，法官依法獨立行使審判權的制度理念本身蘊含了對法官的高要求。與一般公務員群體相比，法官應該是智慧和正義的化身，需要不斷加強學習與歷練，且對品德素養(yǎng)有全方位的要求，這樣司法公平正義防線才能筑牢，司法公正的實現才有現實可能性。這樣的高素質群體，本身就是一種稀缺資源。從法治國家的建成歷程看，法治國家的實現往往和法官職業(yè)化、精英化進程保持一致。法治發(fā)達國家的法官成長歷程十分艱難，即便是律師和檢察官，也會把擔任法官作為自己法律職業(yè)生涯成功的重要標志。法官員額制改革以前，一些地方尤其是基層法官隊伍建設中出現了泛化現象，制約著法官隊伍整體素質的提升和司法案件審理質量的提高。法官員額制改革有利于通過法官數量的精簡將優(yōu)秀法官集中到辦案一線，逐步實現法官精英化，而法官精英化反過來又會助推司法改革朝著預期的方向前進。

2.2.2 去除司法行政化的有效手段

司法行政化一直是司法界廣泛關注和飽受困擾的問題，司法行政化必然體現在法官管理的行政化。員額制改革之前的法官等級分為四級十二等，但這種等級并不與法官的晉升和待遇掛鉤，法官晉升還需要在行政上有所作為，通過擔任審判庭長和院領導來實現政治待遇和經濟待遇的提升。優(yōu)秀的法官晉升到庭長和院領導后，大量的行政事務纏身使其辦案精力分散，辦案數量減少甚至不辦案，極易造成司法資源浪費。而且，由于法官把擔任行政職務視為晉升的唯一通道，這為行政干預司法留有余地，不利于法官依法獨立行使審判權。法官員額制改革后，審判力量集中到辦案一線，審判庭和院領導都要參與辦案，法官等級制取代行政等級制，法官的工資待遇直接與法官等級掛鉤，拓寬了法官晉升通道，有利于法官回歸職業(yè)本位，行政化色彩必然削弱。

2.2.3 強化司法責任制的現實要求

黨的十八屆四中全會《決定》提出，要推行“辦案質量終身負責制”和“錯案責任倒查問責制”[10]。這就要求法官在行使司法權的同時承擔起相應的責任。法官員額制改革前，判決書需要庭長和院領導簽發(fā)，存在著審者不判和判者不審的現象，出現法官職能弱化、責任虛化的問題，不利于司法公信力的提高。而法官員額制改革，其中一個重要理念就是讓入額法官對自己審理的案件負責。實行員額法官直接簽發(fā)法律文書，庭長、院長對自己沒有參與審理的案件不再簽發(fā)，審判委員會介入案件的范圍被嚴格縮小，從而明確司法責任制，有利于倒逼法官提高案件質量，減少甚至避免冤假錯案的發(fā)生。

2.2.4 實現司法公正高效的根本保障

法官員額制改革使得法官數量被精簡，素質得到提高，行政干預被削弱。既可以為未入額的法官提供晉升空間，也對員額內法官形成制約。同時，一些配套措施如法官輔助制度使法官主要精力集中在案件的審理和判決方面，那些繁雜的事務性和技術性工作則由法官助理和書記員辦理，從而大幅度提高法官辦案效率，實現案件的公正處理。

3 我國法官員額制改革面臨的現實問題

3.1 辦案壓力如何緩解

法官員額制改革首先面臨著案多人少的問題，員額制改革以前，截至2013年7月，我國法官數量約為19.6萬人。2017年最高人民法院工作報告顯示，員額制改革以來，全國法院產生入額法官數為11萬名。從數量上看，法官數量大幅度減少，但與此同時，法官辦案數量卻在不斷增長。2016年，最高人民法院受理案件22 742件，比2015年上升42.3%；地方各級法院受理案件2 303萬件，同比上升18%，其中，上海、廣東、海南法官人均辦案數量同比分別增長21.9%、22.3%和34.8%。案件數量的持續(xù)增長，使一些法院面臨著巨大的辦案壓力，這種壓力在經濟較為發(fā)達的東部省份和沿海地區(qū)表現得更為明顯，一些法官常年超負荷工作，身心狀況堪憂，法官辭職現象并不鮮見。

3.2 遴選機制如何設計

從改革實踐看，員額法官需要由法官遴選委員具體把關。法官遴選委員會怎么產生，由哪些人員組成，實踐中并沒有統(tǒng)一的規(guī)定。遴選機制如何設計才是科學合理的，在改革實踐中也是一大難題。從現有的改革方案看，各地方法院在法官遴選機制的設計方面做法不一。即便同一法院在設計入額遴選程序時，針對不同群體的做法也有所區(qū)別。如北京市法院的法官首批入額的兩種方式是：一線審判員以上法律職務的，主要通過考核與考察相結合的方式入額；助理審判員、離開員額崗位三年以上的審判員、申請進入與現崗位不同領域員額崗位的人員則通過考試、考核與考察相結合的方式入額[11]。山東省規(guī)定35歲以下法官進入法官員額比例不低于10%。此外，從現有改革方案看，遴選對象主要在法院系統(tǒng)內部進行，甚至只在本院內部進行。面向檢察官、律師、法學專家等法律職業(yè)共同體的社會遴選機制以及對于遴選結果有異議的申訴救濟程序也沒有詳細的方案，這不利于從更加廣泛的群體中選拔更高素質的員額法官。雖說遴選標準很難統(tǒng)一，但如何讓大部分改革對象覺得公平公正，進而贏得改革的群眾基礎，良好的制度設計及其后續(xù)完善極為關鍵。

3.3 員額比例如何確定

按照中央有關部門要求，法官員額應當控制在中央政法專項編制的39%以下。實踐中，因各地實際情況不一，采取的員額比例也很難統(tǒng)一。如上海市試點法院把法官的比例確定為33%，重慶市首批員額內法官人數占試點法院中央政法專項編制的31%，分別比中央確定的比例低6和8個百分點，而廣東省則將員額比例擬定為39%。這些員額比例的設置只是根據本地實際進行的測算，很難統(tǒng)一適用于其他地區(qū)。雖然上海、重慶兩市法院員額比例小于中央要求，但因為上海、重慶兩市屬于較為發(fā)達地區(qū)，具有較強的職業(yè)前景和吸引力，盡管案多人少壓力大，還是比較容易留住人才，首輪改革中員額沒有全部用完，還可以為將來進一步改革預留空間。但這樣的比例用在偏遠落后地區(qū)，尤其是高素質法官本來就很少的基層法院，案多人少的壓力尚未緩解，再去精簡法官數量，只會造成員額法官壓力更大，甚至會影響法官隊伍的穩(wěn)定?？梢?，法官員額比例的設置必須認真研究對待。

3.4 員額外法官如何安置

雖說改革必須有人作出犧牲，但那些未入員額的法官對這項改革難免會產生負面情緒，而且年輕法官和年齡較大的老法官在改革中容易處于不利境地，難免會引發(fā)他們對職業(yè)前景的擔憂。因為一旦法官員額確定就會相對固定，短時期內無法變動，未入額的法官如何安置也成為一個現實問題。在待遇上，未入額法官待遇會明顯低于入額法官，難免心理失衡。實踐中，一些年輕法官在巨大壓力下產生了另謀出路的想法，辭職現象也不鮮見。還有一些領導群體，因為長時間不辦案，一旦在員額制改革中落選了，心理和待遇上都會有落差，所以對于在員額制改革中沒有入額的法官，如何讓他們不會意志消沉或者對自己的前景較為擔憂而影響法院隊伍的穩(wěn)定，需要有切實可行的制度設計。

3.5 配套機制如何完善

員額制改革后的法官群體，在政治待遇、經濟收入、社會地位和社會榮譽方面理應獲得優(yōu)待，同時也意味著承擔更大的責任，這就需要相關的配套制度來保障。比如，法官的物質待遇方面，上海方案提升了法官的薪酬待遇，高于普通公務員的43%；也有地方按照高于普通公務員待遇50%的比例增加工資待遇。究竟增加多少合適，中央沒提出具體比例，因各地經濟實力不同，操作方案也不可能一樣。但如果同一地區(qū)差別過大的話，難免影響法官的工作積極性。尤其是財政收入較低的欠發(fā)達地區(qū)，員額法官的額外待遇能否保障，要引起重視；而法官待遇與行政級別是否繼續(xù)掛鉤，現有的改革方案也不明確；還有司法輔助人員如何保障，也是一大問題。我國尚未形成以辦案法官為中心的法院人員配置模式，法官與審判輔助人員數量呈“倒掛”狀態(tài)[12]。有的法院改革后的員額法官連人均一名法官助理都無法配備，這不利于法官將主要工作精力用在案件的審與判上。此外，現有改革方案中法官的安全保障機制如何建立，法官的獎懲機制、考核機制，錯案追究機制等詳細方案也存在諸多不明確的地方，這些配套制度對于鞏固法官員額制改革成果極為關鍵，如果僅僅有入額法官，而配套機制不完備，改革的成效必將受到影響。

4 推動法官員額制改革的建議

4.1 合理確定員額比例

法官員額比例的設置要考慮法院轄區(qū)人口數量、案件受理情況、社會經濟發(fā)展情況和交通條件等諸多因素，但最重要的是考慮法院的工作量。應將法官員額的比例設置與法院的工作量結合起來，即將法院一年所受理的全部案件數量除以正常情況下每位法官的辦案量。在得出相應數值后，再結合案件難度、每個案件平均辦理的時間、員額制改革后配備的輔助人員數量、法院審級以及辦案的保障條件等因素，測算出合理的員額比例。在此過程中，要對影響員額比例設置的諸多因素進行充分調研，最后按照中央不高于39%的比例要求測算出具體的員額比例。同時，還要考慮預留一定比例的員額，為將來案件數量的增加預留一定的空間。對于經濟發(fā)達地區(qū)，案件量大的法院和級別較低的基層法院法官員額的數量應該適當多一點；反之，則數量相對少一些。

4.2 科學設定遴選機制

和原有的法官產生方式不同，法官員額制改革是從法官中選法官，專業(yè)性更強，標準更高，因此科學設定法官遴選機制應該把握三個原則。

一是信息公開原則。設定遴選機制首先要解決的問題就是誰來遴選法官，《人民法院第四個五年改革綱要(2014—2018)》提出在“國家和省一級分別設立由法官代表和社會有關人員參與的法官遵選委員會”。筆者認為，這里的法官代表和社會有關人員信息應當向社會公開，以便于公眾知曉和監(jiān)督。除法官代表外，其他組成人員可以是法學專家、律師、人大和政法委的領導及其業(yè)務骨干，人數以15人以上的單數為宜。遴選專家確定后，還要公開遴選方案，讓所有參與入額競爭的法官對遴選方案充分知曉，以便決定是否參加遴選競爭。

二是公平公正原則。遴選方案一旦確定，想要進入員額法官行列，應當一視同仁地參加遴選競爭，最后按照考試考核分值，決定能否入額。同時還要設置復議救濟程序，未入員額者對遴選結果有異議的，應暢通相應的救濟渠道，確保最終遴選結果公平公正。

三是優(yōu)中選優(yōu)原則。員額法官除了要符合《法官法》關于法官任命的條件外，在此基礎上應設置更高的條件。對入額法官的辦案量、工作資歷、年齡、學歷和職業(yè)道德等因素進行全面拔高，當然要緊密結合本院實際。同時還要擴大遴選范圍，同一地區(qū)的上下級法院尤其是市中級法院和縣區(qū)法院通盤考慮，一起競爭，確保上下級法院都有優(yōu)秀法官入額。此外，還可以在法院系統(tǒng)之外進行遴選，讓一些優(yōu)秀律師、法學教研人員也有機會參與法官遴選，以實現員額法官整體素質的進一步提升。

總之，科學的遴選機制一定要確保最優(yōu)秀的法官能夠入額，如果相反的話，說明這個遴選機制需要改進。

4.3 充分配備輔助人員

司法輔助人員包括法官助理、書記員、執(zhí)行員三類人員。法官員額制改革后，入額法官的辦案壓力加大。為了實現法官資源的最優(yōu)配置，必須把法官的主要精力用在審判核心業(yè)務工作中，其他工作則由專人負責。西方發(fā)達國家的法治進程往往伴隨著法官精英化的進程，法官的核心地位較為突出，但這離不開司法輔助人員的充分配備。如美國的法官和法官助理往往固定搭配，根據法院的級別，法官可以配備3～6名助理人員。英國的法官助理均由資深律師擔任，在工作中可以行使除審判權之外的所有權利。德國針對法官助理人員建立了專門的管理制度，并且根據法院的不同級別，法官可以配備一二名助理人員[13]。因此，在員額制改革中，應設置一定比例的司法輔助人員，至少按照1名法官配備1位法官助理和1名書記員的比例組成以員額法官為核心的審判團隊，具體可以在全院或系統(tǒng)內調配。法官助理可由未入額的法官擔任，在具備相應條件后，可以重新參加員額法官的競爭，以調動其工作積極性。法官助理主要協助法官審閱案卷、分析案情和起草法律文書等有關的法律事務；書記員可以聘用，主要從事制作調查筆錄、書寫和保管訴訟記錄及其他法定事務；執(zhí)行員則專門從事案件執(zhí)行工作。對員額法官和司法輔助人員單列序列，并單獨考核。這樣的審判團隊可以使法官從事務性工作中脫身出來，專業(yè)致力于案件的“審”與“判”，有利于提高審判效率和辦案質量。

4.4 加強法官職業(yè)保障

一是安全保障。從近年來法官遇襲案看，法官職業(yè)的風險性不容忽視，為此要建立安全保衛(wèi)機制，保障員額法官及其親屬的人身安全。對于針對法官及其親屬的任何不法侵害，必須嚴格防范和嚴厲打擊。二是待遇保障。法官的薪酬待遇，除了要高于普通公務員一定比例外，還可以考慮設立法官津貼，辦案補貼。欠發(fā)達地區(qū)可以實行省級財政統(tǒng)一保障。還應將法官職級與工資待遇掛鉤，與行政級別脫鉤，從而暢通基層法官晉升通道。三是精力保障。面對案多人少的壓力，應進一步推進案件繁簡分流，繼續(xù)推進刑事案件速裁程序改革，在基層法院實施民事簡易程序和小額訴訟程序，將案件標的小、爭議不大、事實清楚、案件難度低的簡單刑事民事案件交給法官助理解決，迅速審結。還可以借助庭前調解和督促程序化解一些事實清楚爭議不大的民事案件，從而將法官的主要精力用在較為復雜的其他案件中，以平衡案多人少的矛盾。四是職位保障。完善領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，保障法官依法獨立辦案。法官辦案只要沒有違法亂紀，非因法定事由，不得剝奪其法官資格，降低其經濟和政治待遇。

4.5 完善考核獎懲機制

在提高員額法官的社會地位和薪酬待遇的同時，還應完善法官的考核獎懲機制。為此，要籌建獨立的法官考核懲戒委員會，人員可由本單位、紀檢監(jiān)察、組織人事部門的領導和社會專家組成。法官考核懲戒委員會的工作包括對法官的考核和懲戒兩個方面。在法官考核方面，要堅持案件質量導向，對民主測評率、調解率和撤訴率、陪審率等對案件質量影響較小的量化指標只作為參考，不能在考核中占過大比重。對辦案數量多、案件質量好、社會滿意度高的法官，予以肯定性評價并在薪酬待遇和職務晉升上有所傾斜。在法官懲戒方面，一要加強對辦理冤假錯案主審法官的懲戒。從法治發(fā)達國家的做法看，英國和美國在懲戒機制中更加關注法官的行為，將裁判結果排除在懲戒事由之外，以維持司法的獨立地位。而德國和法國采取不當行為和錯誤判決二元論作為法官懲戒事由[14]。筆者認為第二種做法可以借鑒，對于法官的懲戒必須堅持主客觀相統(tǒng)一的原則，即法官主觀上存在明顯過錯，客觀上辦理了冤假錯案或產生了不良社會后果時，啟動懲戒機制。二要對法官在審判工作中的違法亂紀行為進行懲戒。懲戒適用的程序應該是準司法化的程序，對法官的控告必須由相關方提出充分證據，要允許法官提出相反證據，賦予其辯護和辯解的權利，并嚴格遵循相應程序，以體現對法官職業(yè)的保障。對在冤假錯案中負有主要責任的法官尤其是實施違法亂紀行為的法官，不適宜繼續(xù)擔任法官的應及時淘汰出員額法官行列，以確保法官隊伍的純潔，切實提高司法公信力。

5 結束語

法官員額制改革旨在通過對原有法官群體進行量少質優(yōu)式的“瘦身”，實現法官群體整體素質的提升，從而確保法官依法獨立辦案，并讓法官真正對自己案件的審判結果負責。雖然法官員額制改革的前景令人憧憬，但因為這項改革會打破原來法官管理的格局，損害部分群體的利益，面臨的困境和阻力也不容忽視。為此，需要把握好改革節(jié)奏，在確定法官員額比例和遴選程序方面應加強實證研究，并緊密結合各地法院的實際情況，科學制定改革方案。同時，在員額法官的職業(yè)保障和考核獎懲方面實施配套制度。當然，法官員額制改革不可能一蹴而就。對現有改革方案在實際操作過程中遇到的新情況和新問題需要不斷完善，以期實現最大限度的改革效益。只有如此，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義的司法改革目標，才能實現。

[1]豐霏.法官員額制的改革目標與策略[J].當代法學，2015(5)：140-148

[2]陶楊，赫欣.隱憂與出路:關于法官員額制的思考：基于A省B市C區(qū)法院員額制改革的實證分析[J].政治與法律，2017(1)：25-36

[3]拜榮靜.法官員額制的新問題及其應對[J].蘭州大學學報:哲學社會科學版，2016(2)：55-63

[4]杜聞，張?zhí)煲?法官員額制改革的困境與突破[J].法制與社會，2016(10)：124-126

[5]劉煜暉.法官員額制試行現狀及應對策略[J].三明學院學報，2016，33(3)：45-50

[6]富樂.司法體制改革之法官員額制的確定[J].中共烏魯木齊市委黨校學報，2015(4)：49-53

[7]石東洋，翟婷，王艷.法官員額制改革的路徑選擇[J].長春市委黨校學報，2016(4)：5-7

[8]朱陟峰．亟須走出的法官員額制焦慮[N]．人民法院報，2015-09-08(02)

[9]譚兵，王志勝. 試論我國法官的精英化 [J].現代法學，2004，26(2):100-106

[10]張文顯. 全面推進依法治國的偉大綱領:對十八屆四中全會精神的認知與解讀[J].法制與社會發(fā)展，2015(1)：5-19

[11]顏斐.北京舉行法官首批入額考試[N]．北京晨報，2016-04-24(06)

[12]何帆.做好法官員額制的“加減法”[N]．人民法院報，2014-07-17(02)

[13]周道鸞.外國法院組織與法官制度[M]. 北京：人民法院出版社，2000:271

[14]蔣銀華.法官懲戒制度的司法評價:兼論我國法官懲戒制度的完善.政治與法律，2015(3)：21-28

(責任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.06.009

2017-03-12

張剛(1982-)，安徽蚌埠人，碩士，講師，研究方向：法理學。

D920.1

A

1673-2006(2017)06-0036-05