新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村征地沖突及化解研究

劉芳娜

（韶關(guān)學(xué)院 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院， 廣東 韶關(guān) 512005）

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村征地沖突及化解研究

劉芳娜

（韶關(guān)學(xué)院 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院， 廣東 韶關(guān) 512005）

在新型城鎮(zhèn)化背景下，中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量會(huì)得到全面的提升。但在城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地沖突問(wèn)題不僅影響城鎮(zhèn)化的進(jìn)程而且會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。征地補(bǔ)償?shù)姆绞脚c征地程序上的不合理、政府管理工作存在的問(wèn)題、土地交易市場(chǎng)的漏洞等原因都會(huì)導(dǎo)致征地沖突的發(fā)生。規(guī)范征地的程序、監(jiān)督政府的管理行為、規(guī)范土地交易市場(chǎng)等，可促進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化；征地沖突；征地補(bǔ)償；征地程序；政府管理

新型城鎮(zhèn)化主要以人為本，公平共享。以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導(dǎo)人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì)公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果［1］。新型城鎮(zhèn)化的提出，貫徹了可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本為核心。農(nóng)村土地的征用不僅涉及農(nóng)民集體的切身利益，也深切關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的穩(wěn)定健康發(fā)展。這項(xiàng)工作直接影響城市化的發(fā)展和人民群眾的根本利益。但現(xiàn)在的土地征用過(guò)程中，土地的征用程序以及相關(guān)的法律法規(guī)尚未完善，處理沖突的管理工作和政府的行為存在一些問(wèn)題和矛盾，一定程度上影響了社會(huì)的和諧發(fā)展。本文通過(guò)分析案例及調(diào)查，深入了解農(nóng)村在土地征用的過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題和矛盾，對(duì)土地征用的過(guò)程中產(chǎn)生的問(wèn)題和矛盾提出針對(duì)性的解決方案。

一、我國(guó)土地征用的現(xiàn)狀

由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地呈現(xiàn)出“人多地少”的特征，剩下來(lái)的土地越來(lái)越為農(nóng)民所看重，城鎮(zhèn)化過(guò)程中土地價(jià)值不斷增長(zhǎng)。目前的征地過(guò)程中存在很多的問(wèn)題。比如存在征用目的泛化、征用行為不規(guī)范、征用補(bǔ)償不公平，農(nóng)地所有權(quán)模糊，農(nóng)地承包權(quán)的殘缺、土地矛盾調(diào)解制度的缺失等一系列的問(wèn)題［2］。另外征地的補(bǔ)償缺乏前瞻性和可變性，補(bǔ)償不符合實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展，補(bǔ)償?shù)姆绞捷^為單一，地方政府未能大膽創(chuàng)新，政府對(duì)征地矛盾的爆發(fā)未能有效及時(shí)地解決。土地交易市場(chǎng)混亂，政府在交易的過(guò)程中有很大的行政干預(yù)，村民的參與性低。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，必然有更多的農(nóng)地轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地，在此過(guò)程中，如何將有限的資源達(dá)成公共利益和農(nóng)民集體的雙重滿意結(jié)果是政府面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。

二、征地沖突的原因

我國(guó)在不斷發(fā)展和完善新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過(guò)程中，由于各種原因?qū)е乱恍┱鞯貨_突的發(fā)生。結(jié)合近幾年發(fā)生的征地沖突，可以發(fā)現(xiàn)，土地征收相關(guān)制度的缺陷、政府的管理方法滯后、社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因等，是大多數(shù)發(fā)展中地區(qū)的通病。

（一）土地征收制度的缺陷

土地所有權(quán)與使用權(quán)是被征地農(nóng)民享受征地補(bǔ)償?shù)臋?quán)利基礎(chǔ)，也是農(nóng)民維護(hù)自己土地權(quán)益的直接法律基礎(chǔ)。但是，在當(dāng)下土地所有權(quán)制度下，土地征用制度存在缺陷，農(nóng)民的農(nóng)地所有權(quán)模糊，集體土地的權(quán)益邊界不清等，導(dǎo)致政府在征收土地的過(guò)程中存在很大的操作空間。我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府進(jìn)行宏觀調(diào)控，某些政府在征地的過(guò)程中卻不斷加大行政性的干預(yù)，強(qiáng)制性征地。許多政府對(duì)土地財(cái)政過(guò)分依賴，因此政府在征地的過(guò)程中實(shí)施壟斷政策，為自己制造一個(gè)巨大的利益空間，從而為自己提升政績(jī)?！锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定：國(guó)家征收土地的，依照程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施［3］。由于制度的缺陷，大大降低了法律制度對(duì)政府征地行為的外在約束作用。征地的征用行為缺乏相關(guān)法律法規(guī)的監(jiān)督，導(dǎo)致政府的征用行為不規(guī)范。

（二）征地補(bǔ)償存在不足，政府安置效率低

在我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償方式中貨幣補(bǔ)償為主要的補(bǔ)償方式，這種補(bǔ)償方式只是為被征地者做出了短期的考慮，難以解決被征地者長(zhǎng)遠(yuǎn)的生存和發(fā)展問(wèn)題。失地農(nóng)民以耕地為生，沒(méi)了耕地農(nóng)民就沒(méi)了生活的物資來(lái)源。農(nóng)民理財(cái)?shù)氖侄魏椭R(shí)有限，貨幣補(bǔ)償容易導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的不合理使用。貨幣補(bǔ)償這種形式只是在金錢上的補(bǔ)償，沒(méi)有在就業(yè)、社會(huì)保障、精神文化等方面進(jìn)行補(bǔ)償。

不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差很大，產(chǎn)值的倍數(shù)是由當(dāng)?shù)卣贫ǖ?，這個(gè)規(guī)定在實(shí)施時(shí)缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)，某些政府為了利益會(huì)壓低產(chǎn)值的倍數(shù)，降低征地的成本，使農(nóng)民的利益受到損害。我國(guó)處在快速發(fā)展的過(guò)程中，土地的價(jià)值也在快速上升，許多政府在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候沒(méi)有考慮周全，沒(méi)有體現(xiàn)土地的增值價(jià)值與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一致性。

某些地方政府在征地之前沒(méi)有制定詳盡有效的安置方案，征地的補(bǔ)償只是對(duì)生產(chǎn)資料功能方面的補(bǔ)償，忽略了社會(huì)保障功能的補(bǔ)償，對(duì)村民失地后“種田無(wú)地，上班無(wú)崗”的情況沒(méi)有解決的措施。部分政府在安置方案制定后，執(zhí)行力不足，安置方案未能及時(shí)實(shí)施，導(dǎo)致土地沖突的發(fā)生。

（三）地方政府對(duì)征地糾紛與沖突的管理缺乏成效

《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，縣級(jí)以上地方政府要負(fù)責(zé)并協(xié)調(diào)有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。有些地方政府未能及時(shí)了解民生，在征地矛盾萌芽的階段未能及時(shí)了解情況，對(duì)沖突沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行疏導(dǎo)，導(dǎo)致矛盾不斷升級(jí)。在征地沖突矛盾發(fā)生時(shí)，有些政府對(duì)群眾反映的各種矛盾和建議，不積極處理，政府各部門之間相互推諉，隱瞞不報(bào)。面對(duì)特殊的沖突，未能建立專門的協(xié)商部門和相關(guān)的應(yīng)急小隊(duì)。沖突管理的體制未能依照實(shí)際情況進(jìn)行建設(shè)和完善。

（四）村民的法律意識(shí)薄弱和維權(quán)渠道不暢

大多數(shù)農(nóng)民缺乏文化與法律的教育，導(dǎo)致他們法律意識(shí)薄弱，對(duì)一些征地補(bǔ)償安置方案一知半解，自身利益是否受到損害也不清楚。征地后發(fā)現(xiàn)自身利益受到損害時(shí)不知所措，并在受到某些建議后盲目跟從，往往會(huì)在別人的鼓吹下做出逾越法律的事情。

村民在與政府談判的過(guò)程中處于弱勢(shì)地位，利益容易遭到損害。各級(jí)政府習(xí)慣性制定單一的規(guī)則，缺乏平等參與、平等對(duì)話的制度平臺(tái)，農(nóng)民的利益表達(dá)渠道不暢，農(nóng)民的呼聲很難準(zhǔn)確地到達(dá)上層。有些村委會(huì)與鎮(zhèn)政府的關(guān)系沒(méi)理順，當(dāng)農(nóng)民利益受到損害時(shí)，以犧牲村民的利益來(lái)討好上級(jí)［4］。村委會(huì)由村民選舉產(chǎn)生的，本應(yīng)為村民服務(wù)，但是有些村干部卻不能為村民服務(wù)，更有甚者，與群眾形成對(duì)立關(guān)系。有些地方政府在沖突發(fā)生時(shí)未能及時(shí)向群眾提供相關(guān)的法律援助，導(dǎo)致農(nóng)民的維權(quán)渠道不暢。

（五）開(kāi)發(fā)商存在占地、霸地等違法行為

有些開(kāi)發(fā)商在征用土地的時(shí)候未經(jīng)過(guò)國(guó)土局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局的批準(zhǔn)，未能走正常的法定征地程序，出現(xiàn)大量違法占用村民的耕地、強(qiáng)行拆除村民的住房、違法圈地等惡性行為。有的開(kāi)發(fā)商拖欠農(nóng)民的征地補(bǔ)償款，在村民反應(yīng)情況時(shí)采取一些暴力行為阻止村民進(jìn)行維權(quán)。征地后未能按照原有的規(guī)劃方案進(jìn)行建設(shè)，對(duì)周圍的環(huán)境和村民的正常生活造成了嚴(yán)重的影響。

三、解決征地沖突的方法與措施

（一）完善土地征收制度，建立嚴(yán)格的征地程序

土地征收制度是解決征地沖突的法律依據(jù)，由于制度的不成熟，一些人便乘機(jī)鉆制度的空子。制定征地拆遷法律制度，完善土地征收制度，可以規(guī)范征地過(guò)程中的公共利益分配關(guān)系，規(guī)范政府的行為。在征地前要走程序，比如召開(kāi)村民大會(huì)、征地研討會(huì)等，讓村民充分了解征地的相關(guān)信息以及征地的相關(guān)程序?？梢越梃b美國(guó)征地補(bǔ)償?shù)姆闪鞒蹋旱谝?，政府首先提前發(fā)布土地征收的通告；第二，對(duì)要征用的土地進(jìn)行專業(yè)評(píng)估；第三，召開(kāi)公開(kāi)的聽(tīng)證大會(huì)；第四，與被征者達(dá)成協(xié)議(如果無(wú)法達(dá)成協(xié)議可要求法院介入處理)；第五，法院作出最終裁定。讓政府與法院在征地的過(guò)程中充當(dāng)中間人與協(xié)作者。減少政府對(duì)征地的干預(yù)，讓法院對(duì)政府行為起到監(jiān)督的作用［5］。嚴(yán)格控制地方政府征地的權(quán)力，完善征地的相關(guān)程序，提高征地過(guò)程的透明度。

（二）建立完善的征地補(bǔ)償制度和安置機(jī)制

對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽(tīng)證制度。充分聽(tīng)取征地過(guò)程中各利益主體的意見(jiàn)。建立完善的補(bǔ)償制度，嚴(yán)格按照相關(guān)的法律進(jìn)行補(bǔ)償。政府在設(shè)定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。另外拆遷的補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)該跟當(dāng)?shù)匕仓梅康膬r(jià)格相近，不能讓村民拿到了補(bǔ)償款卻無(wú)力購(gòu)買安置房。

政府要做到先安置，后拆遷，再建設(shè)。對(duì)村民的住房、工作、教育、醫(yī)療等問(wèn)題應(yīng)在征地前解決，對(duì)村民的再就業(yè)、就業(yè)培訓(xùn)要制定相關(guān)的計(jì)劃，相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施要完善，以確保村民的生活可以順利過(guò)渡。規(guī)范村委會(huì)對(duì)補(bǔ)償款的管理使用，組織村民自發(fā)進(jìn)行監(jiān)督，讓村里的財(cái)務(wù)管理更加透明，對(duì)于補(bǔ)償款的使用要經(jīng)過(guò)被征地村民同意，使用狀況要嚴(yán)格列明。

征地補(bǔ)償形式從單一方式向多元化發(fā)展，增加其他的補(bǔ)償形式，積極探索除了貨幣以外的補(bǔ)償形式，彌補(bǔ)貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低的不足，確保被征地農(nóng)民的生活不受到征地的影響。鼓勵(lì)村民自主創(chuàng)業(yè)，政府進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)，鼓勵(lì)用地單位對(duì)周圍的失地農(nóng)民進(jìn)行招工安排工作等［6］。

（三）提高政府工作效率，建立有效的沖突管理機(jī)制

提高政府的工作效率，簡(jiǎn)化部門之間的分工，成立專門解決沖突的部門。加強(qiáng)部門之間的溝通，嚴(yán)格規(guī)定相關(guān)部門的工作范圍和職權(quán)。對(duì)于人民群眾的上訪應(yīng)該積極解決。成立專門的監(jiān)督部門，對(duì)政府工作人員不規(guī)范的行為進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)政府不作為的情況進(jìn)行曝光，加強(qiáng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督、群眾監(jiān)督等監(jiān)督方式。

政府做好事前準(zhǔn)備，制定有效的管理方法，在征地沖突發(fā)生的萌芽階段應(yīng)該給予足夠的關(guān)注，及時(shí)做好事情的全面調(diào)查，積極與群眾進(jìn)行協(xié)商，幫助群眾解決遇到的麻煩。設(shè)立一個(gè)專門的沖突預(yù)警部門，在沖突時(shí)以最快的速度將情況傳達(dá)到相關(guān)部門，建立針對(duì)農(nóng)戶征地拆遷問(wèn)題的應(yīng)急方案，建立預(yù)防機(jī)制進(jìn)行合理的引導(dǎo)和調(diào)解［7］。發(fā)生沖突時(shí)聯(lián)合相關(guān)部門第一時(shí)間進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)，防止沖突的升級(jí)，并成立專門調(diào)解的部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。以非暴力、非強(qiáng)制的方式進(jìn)行協(xié)商，克服急躁情緒，及時(shí)解決村民因沖突而發(fā)生的一系列生活問(wèn)題。

（四）完善維權(quán)渠道，提高村民的談判地位

加強(qiáng)法律知識(shí)宣傳，定時(shí)召開(kāi)相關(guān)的法律講座，向群眾講解貼近生活的法律常識(shí)，及時(shí)解決村民遇到的問(wèn)題。征地時(shí)，安排相關(guān)的法律人員參與其中，向村民講解征地內(nèi)容，及時(shí)維護(hù)村民的利益。有法律的指導(dǎo)以及保護(hù)，可以促使政府依法行政。

完善人民調(diào)解制度，進(jìn)一步擴(kuò)大人民調(diào)解的范圍，建立多種調(diào)解機(jī)制，司法調(diào)解、行政調(diào)解和自愿協(xié)商可以配套使用［8］。完善維權(quán)渠道，保持維權(quán)渠道的順暢，增加新聞?shì)浾摫O(jiān)督的力度，完善信訪工作流程，簡(jiǎn)化信訪程序，提高工作效率 。降低維權(quán)成本，相關(guān)部門可以提供一些免費(fèi)的咨詢，通過(guò)政府補(bǔ)貼和幫助，解決農(nóng)民因無(wú)力支付法律費(fèi)而放棄維權(quán)的困境。

在征地談判的過(guò)程中要提高村民的談判地位，為村民建立一個(gè)可以平等參與、平等對(duì)話的平臺(tái)。防止村民在談判過(guò)程中被邊緣化。同時(shí)讓村民擁有基本的利益代表和談判的渠道和空間。

（五）建立完善的社會(huì)保障體系

構(gòu)建和完善司法救助體系，緩和政府與失地農(nóng)民的緊張關(guān)系。完善農(nóng)民再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，讓農(nóng)民學(xué)習(xí)到新的技能，增加工作的機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)村民自主創(chuàng)業(yè)。完善戶籍制度，征地后會(huì)有大量的農(nóng)民“帶資”進(jìn)城，戶籍成為他們最難解決的問(wèn)題，他們進(jìn)城后沒(méi)有當(dāng)?shù)貞艏麄兊淖优疅o(wú)法享受城市人口的待遇，所以必須要解決好失地農(nóng)民進(jìn)城的戶籍問(wèn)題。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，將再就業(yè)失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，無(wú)法再就業(yè)的失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)模式［8］。

（六）嚴(yán)格規(guī)范征地市場(chǎng)

大力發(fā)展農(nóng)地交易市場(chǎng)，以物權(quán)規(guī)范土地征用。放開(kāi)土地一級(jí)市場(chǎng)，允許以營(yíng)利性為目的經(jīng)營(yíng)性用地直接入市，防止某些開(kāi)發(fā)商進(jìn)行壟斷，增加市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，從而為村民謀求最大的利益。政府對(duì)征地者要嚴(yán)格把關(guān)，召開(kāi)土地買賣拍賣會(huì)，進(jìn)行土地招標(biāo)時(shí)應(yīng)該公開(kāi)透明，進(jìn)行監(jiān)督，防止某些官員的“暗箱操作”，對(duì)開(kāi)發(fā)商土地的規(guī)劃方案要嚴(yán)格認(rèn)真審批。對(duì)土地規(guī)劃的方案要進(jìn)行公示，收集村民的意見(jiàn)，對(duì)于那些有違法行為的開(kāi)發(fā)商應(yīng)該公開(kāi)曝光，上報(bào)有關(guān)部門進(jìn)行處理。嚴(yán)格處理流轉(zhuǎn)中的違法行為。擴(kuò)大村民對(duì)承包土地的支配權(quán)，完善土地要素市場(chǎng)化相關(guān)方面的改革。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，征地沖突作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中一個(gè)重要的社會(huì)問(wèn)題，嚴(yán)重威脅社會(huì)和諧安定，所以國(guó)家應(yīng)該完善征地相關(guān)的法律法規(guī)，讓征地更加法制化、規(guī)范化。政府應(yīng)該發(fā)揮自身所擁有的職能，做到以人為本，維護(hù)廣大人民群眾的根本利益。整治官員工作作風(fēng)，規(guī)范公職人員行為。作為沖突最重要的主體的群眾應(yīng)該加強(qiáng)自身的法律意識(shí)，維權(quán)時(shí)要走法律途徑。這樣就可以減少征地沖突，保證城鎮(zhèn)化的順利進(jìn)行。

［1］國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃:2014-2020年［EB/OL］.［2016-09-13］.http://news.xinhuanet.com/201403/16/c_119790653.htm.

［2］孟宏斌.新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村征地沖突及其演化:理論綜述［J］.東南學(xué)術(shù),2013(5):48-56.

［3］中國(guó)人民共和國(guó)土地管理法［EB/OL］.［2016-09-16］.http://www.china.com.cn/chinese/law/647616.htm.

［4］鄭飛.征地沖突誘發(fā)因素研究［D］.烏魯木齊:新疆農(nóng)業(yè)大學(xué),2013.

［5］陳霖.國(guó)外征地補(bǔ)償實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2014(20):66-68.

［6］李穗濃.論我國(guó)農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度的改革［D］.北京:中國(guó)政法大學(xué),2010.

［7］苗國(guó)立.現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)戶征地拆遷中的利益沖突及對(duì)策分析［J］.安徽農(nóng)學(xué)通報(bào),2012(18):1-3.

［8］陳娥英,孟宏斌.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村征地沖突調(diào)適化解機(jī)制［J］.云南民族大學(xué)學(xué)報(bào),2014(1):89-94.

Study on the Solution of Rural Land Expropriation Disputes under the New Urbanization Strategy

LIU Fang-na
(College of Political and Public Affairs Management, Shaoguan University, Shaoguan 512005, Guangdong, China)

With the progress of urbanization, China's urbanization level and the quality will be fully improved. In land conflict problem in the process of urbanization not only affects the process of urbanization and triggers the social stability. Land expropriation compensation way and procedure of land expropriation is not reasonable, government management exists in the problem, a loophole in the land market, and so on reasons will cause the land conflict. By analyzing the reasons, the standard of land expropriation procedures, supervision and management of the government behavior, regulating the land market policy to solve the problems in land expropriation, promote the development of new type of urbanization in our country.

new type of urbanization; land requisition conflict; land requisition compensation ; land expropriation procedures; government management

F29

A

1007-5348（2017）01-0079-04

（責(zé)任編輯：陳 娜）

2016-12-12

2014年韶關(guān)學(xué)院科研項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中韶關(guān)市失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)研究”（99000405）

劉芳娜（1981-），女，河南新鄉(xiāng)人，韶關(guān)學(xué)院政治與公共事務(wù)管理學(xué)院講師，碩士；研究方向：社會(huì)問(wèn)題研究行政體制改革。