圖書館服務供給模式的效率表現(xiàn)與非效率解
——以政府購買圖書館服務為背景

劉 濤

(中共漯河市委黨校圖書館，河南漯河 462001)

學術(shù)論壇

圖書館服務供給模式的效率表現(xiàn)與非效率解
——以政府購買圖書館服務為背景

劉 濤

(中共漯河市委黨校圖書館，河南漯河 462001)

政府購買圖書館服務推動了圖書館服務供給模式多元化。每一種圖書館服務供給模式都具有效率表現(xiàn)，同時也包含著“政府失靈”“市場失靈”“志愿失靈”和“治理失靈”的非效率解。最優(yōu)效率的圖書館服務供給模式不是非此即彼地檢討供給模式的“失靈”，而是多種因素綜合平衡的結(jié)果。圖書館服務供給模式的選擇應同時關(guān)注效率、公平和社會參與。從頂層設計、政府能力和市場發(fā)展提出實現(xiàn)圖書館服務供給效率的建議。

政府購買 圖書館服務 公共圖書館 效率表現(xiàn) 非效率解

1 引 言

2017年1月23日，國務院印發(fā)的《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》提出：“推動供給方式多元化，推進政府購買公共服務”；2017年3月1日起實施的《中華人民共和國公共文化服務保障法》規(guī)定“國家采取政府購買服務等措施，支持公民、法人和其他組織參與提供公共文化服務”。兩個文件都明確將圖書館服務列入政府購買范圍，進一步打破以往那種靠政府設立公共圖書館壟斷供給圖書館服務的方式，實現(xiàn)了圖書館服務供給模式的多元化。政府購買圖書館服務是“政府出資、契約管理、評估兌現(xiàn)”圖書館服務供給模式，政府與圖書館服務組織(市場組織、非營利性組織或公益性民間圖書館等)基于市場化契約向社會公眾供給圖書服務。張軍華[1]分析2011-2016年政府購買圖書館服務研究發(fā)現(xiàn)，這一領(lǐng)域的研究理論體系初步形成，從思辨式研究走向?qū)嵺`性研究，理論與政策相互推動，一些地方政府致力于通過市場化供給圖書館服務。

人們對政府購買圖書館服務寄予的厚望隱含著效率標準，即政府購買作為新的資源配置方式能夠?qū)崿F(xiàn)圖書館服務資源的有效配置，如支娟[2]認為其能夠推動政府轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新服務方式，激發(fā)圖書館活力，有效滿足公眾需求。事實上，政府購買公共服務根植于全球范圍內(nèi)的新公共管理運動，其效果始終存在著爭議，世界知名智庫羅馬俱樂部分析了大量有關(guān)政府購買包括圖書館服務在內(nèi)的公共服務喜憂參半和徹底失敗的案例[3]。進而言之，政府供給公共服務的各種模式都存在著效率與非效率解，因為每一種供給模式包含的政府工具、政策網(wǎng)絡、消費者需求、制度環(huán)境以及科層制組織等要素都可能在匹配和適應上出現(xiàn)問題。因此，有必要對政府供給圖書館服務模式的效率進行比較研究，澄清圖書館服務供給模式學理上的認識，更好地推動政府購買圖書館服務的實踐。基于此，本文基于公共經(jīng)濟學理論，在評述相關(guān)研究的基礎上，對圖書館服務供給模式的效率表現(xiàn)和非效率解進行比較分析，進而提出實現(xiàn)圖書館服務供給效率的政策性建議。

2 研究評述與問題描述

2.1 作為準公共產(chǎn)品的圖書館服務與公共產(chǎn)品供給的多元化模式

薩繆爾森(Samuelson P A.)[4]通過消費上的非排他性和非競爭性將社會產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人物品，奠定了社會產(chǎn)品“政府-市場”配置兩分法的理論基礎。這一理論認為市場供給公共產(chǎn)品排他成本高昂，不能實現(xiàn)規(guī)模效益，進而主張公共產(chǎn)品應由政府供給。隨著俱樂部物品[5]和公共池塘資源[6]等準公共產(chǎn)品理論的提出，人們發(fā)現(xiàn)很多公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性并不滿足薩繆爾森模型，而是存在著千差萬別的純度及供給模式。公共產(chǎn)品理論的創(chuàng)新為新公共管理運動提供了理論基礎，如薩瓦斯將消費者、生產(chǎn)者、安排者(提供者)作為公共服務的基本參與者，認為這一區(qū)分是整個民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎[7]。在當今社會，政府、市場組織、非營利性組織或它們之間的協(xié)同都可以實現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給，公共服務供給模式呈現(xiàn)多元化局面。張穎[8]通過考察美國公共產(chǎn)品供給的歷史發(fā)現(xiàn)，公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)了歷史上的從市場供給、志愿供給向政府供給的轉(zhuǎn)移，而當今又從政府供給向市場供給和志愿供給的轉(zhuǎn)移演進。

面向社會公眾的圖書館服務作為一種準公共產(chǎn)品，不僅是重要的政治社會學理論，還隱含在公共圖書館發(fā)展的歷史進程中?；魻柲匪沟忍岢觯Ｗo公民權(quán)利和提供服務是需要成本的，稅收是給政府的報酬[9]。因此，圖書館服務是作為納稅人的社會公眾與政府之間的資源交換的重要內(nèi)容。以立法的形式授權(quán)政府設立公共圖書館供給圖書館服務是從教區(qū)圖書館、會員圖書館、流通圖書館和學區(qū)圖書館等民間組織進化而來的[10]，這一進化過程是公共產(chǎn)品從私人供給走向政府供給的過程。向社會公眾供給圖書館服務，不僅具有推動社會發(fā)展、維護公平正義的價值，還是政府合法性和正當性的重要基礎。圖書館服務是一種不同時具備非排他性和非競爭性的準公共產(chǎn)品，它可以由政府設置的公共圖書館生產(chǎn)和提供，也可以由政府提供而其它社會組織進行生產(chǎn)。綜上所述，圖書館服務不僅具有準公共產(chǎn)品的基本特征，它還可以像政府供給其他準公共產(chǎn)品一樣，實現(xiàn)供給模式的多元化。

2.2 政府購買與圖書館服務供給模式多元化

政府購買圖書館服務在理論、主體和實踐三個方面推動了圖書館服務供給模式的多元化。在理論上，政府購買實現(xiàn)了圖書館服務提供者和生產(chǎn)者的分離，公共圖書館不再是政府實現(xiàn)提供圖書館服務的唯一主體，“政府形式的制度安排只是一種組織供應單位的方式，還有其他的替代性的選擇”[11]。在主體上，圖書館服務的供給者或安排者是政府，生產(chǎn)者或提供者可以是公共圖書館，也可以是其他圖書館服務組織，消費者是特定的社會公眾群體。在實踐上，運用多樣化的政府購買工具實現(xiàn)圖書館服務的供給。這些工具主要包括合同外包、使用者付費、補貼、憑單、特許經(jīng)營和采購配送等[12]。

2.3 研究問題

上述研究的啟示是，圖書館服務作為一種準公共產(chǎn)品，其供給模式具有其它公共產(chǎn)品供給模式演進的一般軌跡；以效率標準看，各種供給模式都有特定的效率表現(xiàn)和非效率解，非效率構(gòu)成了供給模式演進的動力。參照塞恩和彼得斯(Thynne I,Peters B G.)[13]構(gòu)建的政府供給公共產(chǎn)品治理模型，即從傳統(tǒng)的“國家主義”到“國家-市場”的二元治理再到當今的“國家-市場-市民社會”多元治理，本文將圖書館服務供給模式可以分為政府(通過設立公共圖書館)壟斷供給、政府與圖書館服務組織合作供給以及政府、市場組織和非營利性組織協(xié)同供給三種模式。其中，后兩種模式都屬于政府購買圖書館服務的方式；二者的區(qū)別在于，合作供給模式主要政府與單個圖書館服務市場組織的達成契約購買關(guān)系，協(xié)同供給模式是政府與多種圖書館服務組織的達成契約關(guān)系。通過分析影響每一種供給模式效率的因素，厘清圖書館服務供給模式變革的邏輯，最后提出推動政府購買圖書館服務發(fā)展，實現(xiàn)圖書館服務供給效率的建議。

3 圖書館服務供給模式變革中的效率與非效率解

3.1 政府通過公共圖書館供給圖書館服務的效率分析

3.1.1 供給的效率表現(xiàn)

“怎么了？”馬曉宇關(guān)心地問，“你不是早都餓了嗎？趕緊回家吧！”貓貓當然想回家大吃一頓，但是他餓得連屁股都抬不起來了。

和其它公共產(chǎn)品具有規(guī)模經(jīng)濟、正外部性和成本收益無法內(nèi)部化的特征一樣，如果按照市場機制確定圖書館服務價格，圖書館服務的供給量往往會低于社會需求，造成社會效率的損失。蔣永福[14]的研究表明，公共圖書館具有高度正外部性和德優(yōu)產(chǎn)品性質(zhì)，政府通過投資公共圖書館供給圖書館服務體現(xiàn)了自身存在的正義性與合法性。

第一，解決排他性成本過高的問題。圖書館服務的非排他性指的是圖書館服務一旦生產(chǎn)出來，排除他人消費的成本太高或者不具有可行性。作為公共產(chǎn)品生產(chǎn)成本來源的稅收無法表達和反饋出公眾對于某項公共產(chǎn)品的偏好。因此，集體消費單位需要建立替代性的價格機制，來表達其對公共產(chǎn)品的需求[15]。作為維護社會信息利用機會平等和公民智識自由的公共產(chǎn)品，由公共圖書館生產(chǎn)并提供圖書館服務有助于克服“市場失靈”，節(jié)約排他性成本，實現(xiàn)圖書館服務生產(chǎn)的規(guī)模效益。

第二，解決圖書館服務供給的“搭便車”問題。公共產(chǎn)品供給與消費中存在著搭便車現(xiàn)象，即在不能實施排他性消費的情況下，集體成員不管是否為該公共產(chǎn)品付出成本或付出多少成本，都可以享有該公共產(chǎn)品帶來的收益[16]。對于圖書館服務而言，“搭便車”所導致的結(jié)果就是，私人主體沒有足夠激勵供給圖書館服務，依靠市場供給圖書館服務將使這一公共產(chǎn)品的供給陷入“集體行動的困境”?？朔按畋丬嚒钡霓k法就是依靠政府的權(quán)威和資源，通過征稅來實現(xiàn)圖書館服務的供給。從這個意義上說，稅收中包含了付給政府供給圖書館服務的價格，圖書館服務也是政府面向社會公眾的一種再分配計劃。

第三，節(jié)約圖書館服務供給的交易成本。政府通過設置公共圖書館向社會公眾供給圖書館服務是一種典型科層制供給模式，即通過設立內(nèi)部組織實現(xiàn)資源配置。交易成本經(jīng)濟學認為，最優(yōu)效率的資源配置方式是能使交易成本降到最低的方式，資源通過科層制還是市場進行配置的關(guān)鍵在于哪種交易成本最小。交易成本包括合同簽訂的事前成本和事后成本，前者包括草擬、談判和確保合同履行所付出的成本，后者包括不適應、討價還價、建立和運轉(zhuǎn)及保證成本[17]。由于排他性成本過高和搭便車現(xiàn)象的存在，圖書館服務通過市場供給，與資源的搜尋、獲取、轉(zhuǎn)移和產(chǎn)權(quán)保護等產(chǎn)生的交易成本造成了社會資源損失，而由政府代替市場機制，通過一定的政治法律程序設立公共圖書館進行供給，對圖書館服務供給的標準、數(shù)量和治理進行規(guī)定，則可以避免市場機制產(chǎn)生的成本，提高圖書館服務資源配置。

3.1.2 供給的非效率解

隨著社會發(fā)展和社會公眾需求多樣化，公共圖書館壟斷供給模式出現(xiàn)了弊端，如在治理單元方面是與行政區(qū)域同構(gòu)，呈現(xiàn)互不隸屬互不相干“島嶼結(jié)構(gòu)”；在治理主體方面是所有者主體虛置、建設能力缺失、管理主體缺位，呈現(xiàn)出資源有限、能力分散的“套杯結(jié)構(gòu)”；在治理評價方面是重管理輕服務、重過程輕結(jié)果、重普遍輕差異，未形成問責機制等問題[18]。其內(nèi)在機理主要在于科層制成本過高、軟預算約束損害供給效率以及競爭不足和信息不對稱。

第一，科層制導致的供給成本高昂?？扑怪赋?，政府有能力以低于私人組織的成本進行某些活動。但政府行為機制本身并非不要成本。實際上，有時它的成本大得驚人[19]。通過公共圖書館生產(chǎn)和提供圖書館服務不是沒有成本的，而且有時候成本過高導致社會效率損失。除生產(chǎn)成本外，馬曉軍[20]將公共圖書館的服務成本分為政府監(jiān)管的代理成本和圖書館的管理成本，而政府購買的成本包括市場運作的交易成本和提供商的管理成本，只有前者低于后者的時候，公共圖書館供給服務才是最優(yōu)的；反之則市場化供給是最優(yōu)選擇。通過科層制供給包括圖書館服務在內(nèi)的公共服務成本過高以至于造成社會效率的損失，是典型的“政府失靈”的表現(xiàn)，為引入市場機制供給圖書館服務提供了理論和實踐依據(jù)。

第二，軟預算約束導致圖書館服務供給不均衡。軟預算約束是與科層制供給公共產(chǎn)品密切相連的動態(tài)低效問題，即服務的安排者或計劃者無法承諾在了解更多有關(guān)生產(chǎn)者生產(chǎn)能力的信息以后，不改變生產(chǎn)者的激勵機制，其關(guān)鍵表現(xiàn)是事后對補貼、稅收和信貸等方面進行再談判[21]。公共產(chǎn)品的一個特性是成本收益的分離機制，即其成本付出者和收益享有者是相分離的，其生產(chǎn)成本是從稅收中集中支付的，這種分離意味著資源錯配的可能性大大提高，導致軟預算約束的出現(xiàn)。對于公共圖書館生產(chǎn)和提供圖書館服務來說，軟預算約束導致圖書館服務供給的效率損失表現(xiàn)在，政府失去追求降低圖書館服務成本的壓力和動力，在供給數(shù)量和質(zhì)量上非制度化、法治化；而且，政府將圖書館服務供給置于其他目標追求之中發(fā)生組織目標置換，通過圖書館服務供給追求政績目標，導致圖書館服務供給不均衡，過多或過少地供給圖書館服務。如李國新等[22]研究表明，缺乏“最剛性的”政府投入約束機制所導致的政府投入不足，是造成圖書館事業(yè)“中部洼地”現(xiàn)象的重要原因。

第三，競爭不足與信息不對稱。在傳統(tǒng)科層制體系下，公共服務領(lǐng)域固有的壟斷和競爭真空往往導致服務成本高昂、服務效率低下，制約了公共服務的質(zhì)量和水平[23]。公共圖書館單一主體供給圖書館服務造成的后果就是競爭不足，它以政府強制力為后盾而避免了優(yōu)勝劣汰的市場機制，沒有動力降低供給成本。同時，圖書館服務反應了政府、公共圖書館與社會公眾之間的一系列委托代理關(guān)系，信息不對稱會引起圖書館服務供給過程中產(chǎn)生交易成本，造成社會效率損失。較典型的結(jié)果是，政府與公共圖書館對社會公眾的需求反應遲鈍，“結(jié)果又導致公共物品的生產(chǎn)者是在沒有他們服務對象個人偏好變化信息的情況下進行生產(chǎn)和提供，而在消費者效用缺失的情況下，生產(chǎn)者的效率是毫無經(jīng)濟意義的”[24]。

3.2 政府與圖書館服務組織合作供給圖書館服務的效率分析

政府壟斷公共產(chǎn)品供給的效率低下是新公共管理運動的主要動力。新公共管理運動強調(diào)責任制、產(chǎn)出導向和績效評估，主張行政分權(quán)，采取自由市場的管理理論、技術(shù)和工具，引入競爭機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑[25]。在這一背景下，政府通過合同外包、使用者付費和憑單制等方式供給圖書館服務，成為提高圖書館服務供給效率的重要選擇。

3.2.1 供給的效率表現(xiàn)

第一，符合準公共產(chǎn)品供給的效率準則。圖書館服務作為一種準公共產(chǎn)品，在消費上存在“擁擠”現(xiàn)象，而通過公共圖書館的擴張來消除“擁擠”現(xiàn)象會造成巨大的科層制成本和代理成本。“政府的職責是掌舵而不是劃槳，直接生產(chǎn)服務是劃槳，可政府并不擅長劃槳”[26]。準公共產(chǎn)品的供給從來都沒有排除市場機制的作用，特別是在環(huán)境復雜、社會差異性需求增多以及政府精力和能力有限等多重因素作用下，將圖書館服務的安排和生產(chǎn)區(qū)分開來，政府在圖書館服務安排中“負總責”以保證服務供給的有效性和公平性，通過購買的方式讓其他社會組織發(fā)揮其專業(yè)性和靈活性負責生產(chǎn)圖書館服務，有助于提升圖書館服務供給的效率。

第二，有助于推動圖書館服務市場的繁榮。科斯的考察發(fā)現(xiàn)，作為公共產(chǎn)品的航海燈塔，其有效供給是經(jīng)過政府授權(quán)而由私人或民間組織實現(xiàn)的[27]。這一研究表明，通過對產(chǎn)權(quán)進行明晰，非政府組織能夠得到激勵供給公共產(chǎn)品。對于圖書館服務供給而言，王子舟的研究表明，圖書館事業(yè)只由政府辦而沒有民間力量支持是發(fā)展不好的，民間圖書館沒有來自政府的支持也是很難壯大的；我國圖書館事業(yè)發(fā)展應該走“官辦民助”與“民辦官助”相結(jié)合路子[28]。市場組織、非營利性組織或公益性民間圖書館以政府購買的方式參與圖書館服務供給，實際上就是政府鼓勵多樣化的產(chǎn)權(quán)對圖書館服務進行投資，有助于繁榮圖書館服務市場，市場的繁榮能夠使生產(chǎn)和提供圖書館服務的單位成本下降，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟。

3.2.2 供給的非效率解

政府購買圖書館服務是為了克服圖書館服務供給的“政府失靈”而開展的，但實踐證明，這一方式也存在著“市場失靈”。政府購買公共服務常常有著明確的理論預設，即一個精明能干的政府、完善的市場以及良好的政府與提供商互動環(huán)境，但這些預設常常在實踐中不能滿足。

第一，政府能力不足帶來效率損失。政府購買圖書館服務的理想目標的實現(xiàn)離不開一個“精明的買主”，即政府知道想買什么、從哪兒購買、到底買到了什么的[29]。但是，政府的有限理性使政府購買圖書館服務有著不可逾越的局限性；信息不對稱使得政府購買圖書館服務的契約在簽訂、執(zhí)行、監(jiān)管、評估和救濟等過程中產(chǎn)生大量的交易成本；由于通過政府購買供給圖書館服務在我國剛剛起步，政府的角色也在從“辦文化”和“管文化”向“買文化”和“治理文化”轉(zhuǎn)變，政府本身也在適應角色的轉(zhuǎn)變，必須付出巨大的學習成本；政府對圖書館服務提供商的監(jiān)管容易陷入監(jiān)管不足和監(jiān)管過度。監(jiān)管不足指的是政府因退出圖書館服務生產(chǎn)而忽視對服務契約執(zhí)行的監(jiān)督、忽視服務質(zhì)量，其后果就是誘發(fā)提供商的機會主義，提供商通過投機取巧、偷工減料和陽奉陰違來獲取利潤最大化；監(jiān)管過度指的是政府監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力過大，通過一些過于嚴格及不甚合理的契約條款對圖書館服務提供商的活動進行干預，其后果是破壞政府與圖書館之間的信任，挫傷、打擊和阻礙其履行契約的積極性甚至使契約無法履行。如馬曉軍[30]的研究發(fā)現(xiàn)，政府購買圖書館服務過程中，政府常常遭遇政府難以劃定服務的邊界、政策目標在多級代理中錯位、搜尋和獲取市場信息困境以及監(jiān)管失靈的局面。

第二，不完善的市場會帶來效率損失。凱特爾把公共服務市場的困境分為市場是否存在、賣方之間的競爭水平以及負效應。一是對于許多公共服務而言，如果不是政府需要，根本不會存在市場，二是市場上的競爭者非常少形成寡頭壟斷，三是提供商不為負外部性負責使政府或社會承擔額外成本[31]。在政府購買圖書館服務過程中，一是可能面臨找不到圖書館服務提供商的尷尬，學者們給出的替代性方案是將高校圖書館、醫(yī)院圖書館等納入購買對象[32]，但這本身就存在著從一種科層制供給向另一種科層制供給爭議；二是圖書館服務市場競爭水平低，政府購買的實現(xiàn)程度處于低水平階段；三是形成寡頭壟斷，圖書館服務提供商通過某種形式的寡頭價格聯(lián)盟瓜分政府的購買業(yè)務。在圖書館服務市場競爭主體不足和競爭水平低下的環(huán)境里，寡頭壟斷、政企合謀、腐敗和操控等現(xiàn)象容易滋生，損害社會效率。

3.3 政府、市場組織和非營利性組織協(xié)同供給圖書館服務的效率分析

伴隨著非營利組織的興起以及政府從管理向治理的轉(zhuǎn)變，公共服務供給模式的討論已經(jīng)從傳統(tǒng)的“購買或自制”(Make or Buy)過渡到協(xié)同供給(Make and Buy)[33]。政府、市場組織和非營利性組織協(xié)同供給圖書館服務的模式成為一種新的選擇。

3.3.1 供給的效率表現(xiàn)

第一，彌補政府與市場機制的缺陷。非營利性組織以其非營利性、自治性和自愿性的特性，是政府與市場之外的供給公共產(chǎn)品的重要力量。非營利性組織和公益性民間圖書館參與供給圖書館服務有著獨特的優(yōu)勢，以公益性民間圖書館為例，王子舟[34]認為，當政府、市場能量過于膨脹，公正、平等、互信、社區(qū)感、參與意識等流失的情況下，公益性民間圖書館的存在價值更為凸顯，它豐富了圖書館事業(yè)的發(fā)展內(nèi)涵，是政府購買服務的重要對象。相對于政府來說，非營利性組織更具有靈活性，這種靈活性有助于降低服務生產(chǎn)成本；非營利性組織更加面向社會，了解社會公眾的圖書館服務需求信息，減少圖書館服務供給的信息不對稱；非營利性組織能夠發(fā)揮對政府和市場組織的監(jiān)督作用，減少圖書館服務供給的機會主義。相對于市場組織而言，非營利性組織不向其經(jīng)營者或所有者分配利潤，不追求利潤最大化，而可以兼顧效率和公平。因此，政府、市場組織和非營利性組織的協(xié)同有助于克服圖書館服務供給過程中的“政府失靈”和“市場失靈”，提高供給效率。

第二，組織結(jié)構(gòu)和供給方式更加靈活。政府、市場組織和非營利性組織協(xié)同供給圖書館服務形成了一種網(wǎng)絡化治理的結(jié)構(gòu)。在網(wǎng)絡化治理模式下，政府更多地依賴各種伙伴關(guān)系、協(xié)議和同盟所組成的網(wǎng)絡,而非傳統(tǒng)意義上的公共雇員來從事并完成公共事業(yè)[35]。網(wǎng)絡化治理強調(diào)多元的行動者在共同的規(guī)則、規(guī)范和認知的基礎上，以理性、信任和聯(lián)合行動代替科層制和競爭，在資源相互依賴中實現(xiàn)公共目標。網(wǎng)絡化治理以其特有的多樣性和靈活性，形成平等的參與式的組織結(jié)構(gòu)，有助于降低圖書館服務的生產(chǎn)和提供成本。如北京市朝陽區(qū)出臺《朝陽區(qū)吸引民辦圖書館參與公共文化建設的實施意見(草案)》等措施建立政府購買圖書館服務的制度框架，朝外街道文化服務中心(基層政府機構(gòu))、朝陽區(qū)圖書館(公共圖書館)、悠貝親子圖書館(公益性民間圖書館)三方在這一框架下，于2014年1月基于合作協(xié)議面向朝外地區(qū)居民協(xié)同供給圖書館服務，提升了圖書館服務供給效率[36]。

3.3.2 供給的非效率解

第一，“志愿失靈”帶來非效率。在協(xié)同供給圖書館服務過程中，“志愿失靈”會導致多元主體供給的不平衡，降低圖書館服務供給效率。根據(jù)薩拉蒙[37]的“志愿失靈”四個維度，非營利性機構(gòu)和公益性民間圖書館的“志愿失靈”表現(xiàn)為：資源不足，即它們無法產(chǎn)生充足的、可靠的資源對社會公眾的圖書館服務需求做出足夠的回應；慈善的特殊主義，即它們集中關(guān)注社會公眾中的特殊亞群體，會導致圖書館服務供給覆蓋面嚴重缺口，而且會帶來服務的重復和浪費；慈善的家長制作風，即實際掌握圖書館服務資源的人對如何使用資源有較大的發(fā)言權(quán)，所做的決定往往既不征求多數(shù)人的意見，也不必對公眾負責和接受監(jiān)控；業(yè)余主義，即它們過分強調(diào)的是志愿性服務而影響組織績效和服務產(chǎn)品質(zhì)量。非營利性機構(gòu)和公益性民間圖書館在協(xié)同供給的過程中，與政府的過度合作會喪失獨立性和民間性，與市場組織過度合作會喪失公益性和自治性。上述因素都會損害協(xié)同供給模式的效率。

第二，“治理失靈”帶來非效率。圖書館服務供給不僅存在“政府失靈”“市場失靈”和“志愿失靈”，協(xié)同供給模式也可能發(fā)生“治理失靈”。圖書館服務協(xié)同供給的效率取決于多元主體與圖書館服務的規(guī)模一致性、多元主體之間合作制度結(jié)構(gòu)以及外部的制度環(huán)境。當協(xié)同供給面對政府的政治等級制度和復雜的組織網(wǎng)絡、市場的動態(tài)變化和資本逐利性、非營利性組織的“志愿失靈”以及當今社會治理的繁雜性時，協(xié)同供給機制可能“失靈”。圖書館服務協(xié)同供給的“治理失靈”帶來的后果是，有關(guān)各方對圖書館服務供給目標發(fā)生爭議且無法重新界定，制度安排體系不能有效運轉(zhuǎn)，導致圖書館服務資源配置低效。

本文將合作供給模式與協(xié)同供給都看做政府購買圖書館服務的方式，政府能力不足和不完善的市場既是合作供給的非效率解，也是協(xié)同供給模式的非效率解。當政府能力不足和不完善的市場與“志愿失靈”疊加在一起，會加劇“治理失靈”的發(fā)生和后果，導致協(xié)同供給的低效率。

4 結(jié) 論

以效率標準來看，在政府購買圖書館服務的背景下，圖書館服務供給模式走向多元化。每一種圖書館服務供給模式都隱含著效率表現(xiàn)，同時也隱含著“政府失靈”“市場失靈”“志愿失靈”和“治理失靈”的因素。每一種圖書館服務供給模式的效率表現(xiàn)構(gòu)成了該模式存在和發(fā)展的正當性，而其非效率解成為供給模式變革的動力。最優(yōu)效率的圖書館服務供給模式不是非此即彼地檢討每一種供給模式的“失靈”，而應該是綜合平衡制度環(huán)境、社會公眾需求、政府偏好和政府購買工具的性質(zhì)、圖書館服務市場與非營利性組織和公益性民間圖書館發(fā)展狀況等多種因素進行選擇。更重要的是，效率只是衡量包括圖書館服務在內(nèi)的公共產(chǎn)品供給的標準之一，正如登哈特所指出的，以自由、正義和公平等術(shù)語為代表的一些更廣泛的人類價值觀問題被“成本收益計算”和“手段目的的計算”是可悲的，當衡量效率成為唯一的討論議題的時候，協(xié)商的、溝通的以及參與的功能都將失去其重要性[38]。因此，在圖書館服務供給多元化模式的選擇過程中，除了關(guān)注所選供給模式的供給效率，更應該考量特定供給模式引導社會參與、生產(chǎn)和積累社會資本、維護信息公平和智識自由的程度。

本文的研究對于實現(xiàn)圖書館服務供給效率的啟示是：一是要加強頂層設計，優(yōu)化制度環(huán)境建設。要進一步完善公共文化服務體系、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政府購買公共服務體制機制建設，加快公共圖書館立法；要建立科學的表達和匯聚社會公眾圖書館服務需求的機制；通過打破壟斷，開放市場，公平競爭和保護產(chǎn)權(quán)，建立圖書館服務供給的準入制度、保障制度、調(diào)解制度、監(jiān)督制度、評價制度和淘汰制度。二是堅持政府主導，強化政府能力。政府要具有責任意識，圖書館服務供給模式多元化是政府供給圖書館服務方式的多元化，而不是供給責任的免除；要具有科學界定服務購買邊界的能力，靈活設計、選擇、簽訂、監(jiān)管執(zhí)行和評估購買契約的能力；要建立科學的政府購買工具選擇體系、質(zhì)量評價體系與風險預警和處置機制，防范和降低各種“失靈”帶來的損失；持續(xù)推動公共圖書館發(fā)展，提升公共圖書館核心競爭力，發(fā)揮其圖書館服務供給的基礎性和保障性作用。三是要培育規(guī)范圖書館服務市場，促進市場成熟完善。要通過稅收、信貸和政府采購、公益產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新等途徑培育圖書館服務市場主體的發(fā)展；通過“官辦民助”與“民辦官助”推動公益性民間圖書館發(fā)展，將民間圖書館納入公共圖書館服務體系。

〔1〕 張軍華.政府購買圖書館服務研究評述與展望[J].圖書館建設,2017(1):91-96,102

〔2〕 支娟.政府向社會力量購買圖書館服務發(fā)展探析[J].圖書館,2015(7):76-79,96

〔3〕 [德]魏德樂,等主編.私有化的局限[M].周纓,王小衛(wèi)，譯.上海:上海人民出版社,2006:535-640

〔4〕 Samuelson P A.The Pure Theory of Public Expenditure[J].The Review of Economics and Statistics,1954,36(4):387-389

〔5〕 Buchanan J M.An Economic Theory of Clubs[J].Economica,1965,32(125):1-14

〔6〕 [美]奧斯特羅姆.公共事務的治理之道:集體行動制度的演講[M].余遜達,陳旭東，譯.上海:上海譯文出版社,2012:36

〔7〕 [美]薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍,等譯.北京:中國人民大學出版社,2002:68

〔8〕 張穎.美國公共產(chǎn)品供給演進軌跡研究[D].遼寧大學博士論文,2008:134-135

〔9〕 [美]霍爾姆斯,桑斯坦.權(quán)利的成本——為什么自由依賴于稅[M].北京:北京大學出版社,2004:53

〔10〕 鄭永田.美國公共圖書館思想研究:1731-1951[M].北京:社會科學文獻出版社,2015:24

〔11〕 [美]奧克森.治理地方公共經(jīng)濟[M].萬鵬飛，譯.北京:北京大學出版社,2005:11

〔12〕 陳紅.政府購買公共圖書館服務的障礙與未來方向[J].圖書館工作與研究,2015(10):4-8

〔13〕 Thynne I,Peters B G.Addressing the Present and the Future in Government and Governance:Three approaches to Organising Public Action[J].Public Administration and Development,2015,35(2):73-85

〔14〕 蔣永福.政府與公共圖書館——關(guān)于圖書館制度的一種規(guī)范分析[J].中國圖書館學報,2006(4):17-21,33

〔15〕 麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟[M].毛壽龍，譯.上海:上海三聯(lián)書店,2000:109-110

〔16〕 [美]奧爾森.集體行動的邏輯[M].陳郁,等譯.上海:上海人民出版社,1995:25

〔17〕 [美]威廉姆森.資本主義經(jīng)濟制度:論企業(yè)簽約與市場簽約[M].段毅才,王偉,譯.北京:商務印書館,2002:33

〔18〕 周茜.2003-2014年國內(nèi)公共圖書館治理研究進展述評[J].圖書館建設,2014(11):11-14,18

〔19〕 科斯.社會成本問題[M]//[美]科斯,阿爾欽,諾思著,財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷:產(chǎn)權(quán)學派與新制度學派文集,劉守英,等譯.上海:上海人民出版社,2002:22

〔20〕 馬曉軍.政府購買圖書館服務的邊界研究:一個交易成本經(jīng)濟學分析框架[J].圖書館,2016(7):43-48

〔21〕 艾里克·馬斯金,許成鋼.軟預算約束理論:從中央計劃到市場[J].經(jīng)濟社會體制比較,2000(4):59-70

〔22〕 李國新,張勇.推動公共圖書館事業(yè)“中部崛起”[J].中國圖書館學報,2016,(6):4-12

〔23〕 Miranda,Rowan,Lerner,et al.Bureaucracy,Organizational Redundancy,and the Privatization of Public Services[J].Public Administration Review,1995,55(2):193-200

〔24〕 文森特·奧斯特羅姆.美國公共行政的思想危機[M].毛壽龍,譯.上海:上海三聯(lián)書店,1999:69

〔25〕 Hood B C.A Public Management for All Seasons?[J].Public Administration，1991,69(1):3-19

〔26〕 [美]奧斯本,蓋布勒.改革政府[M].周敦仁,譯.上海:上海譯文出版社,1996:1

〔27〕 [美]科斯.企業(yè)、市場與法律[M].盛洪,陳郁,譯.上海:上海人民出版社,2009:200

〔28〕 王子舟.偉大的力量來自于哪里——解讀社會力量辦館助館[J].中國圖書館學報,2010(3):26-33

〔29〕〔31〕 [美]凱特爾.權(quán)力共享:公共治理與私人市場[M].孫迎春,譯.北京:北京大學出版社,2009:145,25-27

〔30〕 馬曉軍.政府購買圖書館服務的風險及其防范[J].圖書館學研究,2016(5):26-30〔32〕 王子舟,劉菡,黃佩,等.高校圖書館的大門能向社會免費敞開嗎?[J].圖書館論壇,2015(8):69-76

〔33〕 Amir Hefetz,Mildred Warner,Eran Vigoda-Gadot.Concurrent Sourcing in the Public Sector:A Strategy to Manage Contracting Risk[J].International Public Management Journal,2014,17(3):365-386

〔34〕 王子舟.民間圖書館應該納入《公共圖書館法》的理由[J].國家圖書館學刊,2015(3):10-13

〔35〕 [美]戈德史密斯,埃格斯.網(wǎng)絡化治理——公共部門的新形態(tài)[M].孫迎春,譯.北京:北京大學出版社,2008:6

〔36〕 朝陽區(qū)圖書館.“社會力量參與朝外地區(qū)圖書館運營簽約儀式”在朝外文化服務中心舉辦[EB/OL].[2017-03-10].http://www.cylib.cn/ctzx/bgdt/8a24f0cf4354ff2c01435777c31 00022.html

〔37〕 [美]薩拉蒙.公共服務中的伙伴[M].田凱,譯.北京:商務印書館,2008:47-50

〔38〕 [美]登哈特.公共組織理論:第5版[M].扶松茂,丁力,譯.北京:中國人民大學出版社,2011:128

EfficiencyPerformanceandNon-efficiencyFactorofLibraryServiceSupplyPatterns——OntheBackgroundofGovernmentPurchasingLibraryServices

Liu Tao

Government purchasing library services has promoted the diversification of library service supply patterns. The paper argues that each kind of library service supply patterns has the efficiency performance, and also includes non-efficiency factors such as government failure, market failure, voluntary failure and governance failure.The optimal efficiency of the library service supply pattern is not an either-or thing, but a comprehensive and balanced result of a variety of factors. The choice of library service supply pattern should pay attention to the efficiency, fairness and social participation. Finally, the paper puts forward some suggestions on how to realize the efficiency of library service supply from the top design, government ability and market development.

Government purchase; Library service; Public library; Efficiency performance; Non-efficiency factor

G252

A

劉濤(1980-),男,河南商水人,中共漯河市委黨校圖書館,館員,2004年畢業(yè)于鄭州大學信息管理系圖書館學專業(yè),本科,管理學學士，研究方向:圖書館管理。已發(fā)表論文23篇。