我國政府采購監(jiān)督問題與建議

●馬海濤 王 晨

我國政府采購監(jiān)督問題與建議

●馬海濤 王 晨

編者按：公平、公正、公開的政府采購監(jiān)督制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容之一，也是加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的必然要求。為進(jìn)一步規(guī)范政府采購監(jiān)督行為，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于政府采購監(jiān)督檢查實(shí)施“雙隨機(jī)一公開”工作細(xì)則的公告》，以進(jìn)一步規(guī)范政府采購監(jiān)督檢查執(zhí)法行為，全面落實(shí)“雙隨機(jī)一公開”。本期專題“政府采購監(jiān)督探討”特邀政府采購領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者就當(dāng)前我國政府采購監(jiān)督中存在的問題，對比國際上政府采購監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)開展研究，為完善我國政府采購監(jiān)督制度提供可行性建議。

本文對現(xiàn)行政府采購監(jiān)督機(jī)制存在的問題進(jìn)行了分析，認(rèn)為我國當(dāng)前政府采購監(jiān)督領(lǐng)域存在法律法規(guī)碎片化，信息透明度較低，信息發(fā)布混亂，法律對監(jiān)督主體及其責(zé)任規(guī)定不明確等問題。在對發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理后，提出了切實(shí)落實(shí)好“雙隨機(jī)一公開”，明確政府采購監(jiān)督主體與監(jiān)督范圍，健全政府采購監(jiān)督過程，提高政府采購信息的透明度，規(guī)范政府采購方式的選擇等完善我國政府采購監(jiān)督機(jī)制的政策建議。

政府采購 監(jiān)督機(jī)制 “雙隨機(jī)一公開”

政府采購若缺乏有效監(jiān)督就可能成為腐敗交易滋生的溫床。長期以來政府采購信息公開程度比較低，公眾難以了解政府采購的運(yùn)行狀況以及取得的成效和面臨的問題。在信息不透明的背景下，監(jiān)督就難以落到實(shí)處。本文對現(xiàn)行政府采購監(jiān)督機(jī)制存在的問題進(jìn)行了分析，并提出了加強(qiáng)我國政府采購監(jiān)督機(jī)制的政策建議。

一、我國政府采購監(jiān)督存在的問題

（一）政府采購監(jiān)督法律法規(guī)碎片化

總體上看，目前我國已經(jīng)建立起以《政府采購法》為統(tǒng)領(lǐng)、以部門規(guī)章為依托及地方政府法規(guī)為輔助的政府采購監(jiān)督機(jī)制法律體系，使政府采購的監(jiān)督活動(dòng)基本做到了有法可依、有章可循。我國現(xiàn)有的關(guān)于政府采購監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定散見于眾多的采購法律、法規(guī)和規(guī)章中，既有如《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）以基本法形式所表現(xiàn)出來的；又有如《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第 658號(hào)）（第七章）以及《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）等以國務(wù)院及國務(wù)院職能部門依據(jù) 《政府采購法》授權(quán)制定的行政規(guī)章表現(xiàn)出來的；同時(shí)還有 《上海市政府采購管理辦法》、《青海省集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核辦法》等地方制定的規(guī)章辦法或政策規(guī)定。

這種多部法律法規(guī)并存，地方又各自制定相關(guān)辦法的做法很容易出現(xiàn)法律碎片化的傾向，由于沒有統(tǒng)一的立法依據(jù)，不同法律法規(guī)之間的內(nèi)容很容易相互矛盾互相沖突。此外，真正實(shí)施的條文并不多，內(nèi)容上也比較簡略，有很多領(lǐng)域沒有涉及。對我國政府采購監(jiān)督機(jī)制的法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行體系化是強(qiáng)化政府采購監(jiān)督，完善政府采購法律體系的必然要求。

（二）政府采購信息透明度較低

公開透明在《政府采購法》中是政府采購制度的基本原則之一。《政府采購信息公告管理辦法》進(jìn)一步對應(yīng)當(dāng)公開的范圍進(jìn)行了規(guī)定，然而直到今天還有一些地方未建立政府采購信息平臺(tái)，或者是沒有相關(guān)的網(wǎng)絡(luò)查詢渠道。

根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院《政府采購?fù)该鞫仍u估報(bào)告（2016）》，我國政府采購信息的公開程度依然比較低。從信息公開來看，省一級(jí)公開程度比較好，大多數(shù)都建立了集中發(fā)布政府采購信息的網(wǎng)站平臺(tái)，網(wǎng)站的欄目也比較規(guī)范。但是地市一級(jí)的信息公開程度較差，從內(nèi)容看協(xié)議供貨的許多重要信息并未公布，從公開渠道來看公開渠道不統(tǒng)一，更新速度較慢。

從涉及政府采購?fù)对V方面的信息公開來看，中央與地市一級(jí)公開程度都比較低，中共中央直屬國家機(jī)關(guān)政府采購中心、中央國家機(jī)關(guān)采購中心、全國人大機(jī)關(guān)采購中心都沒有公開涉及投訴的信息。只有省一級(jí)的透明度比較高，僅有三個(gè)省未公開涉及投訴的信息。投訴是對政府采購進(jìn)行監(jiān)督的重要途徑，也是各方維護(hù)自身權(quán)益的重要手段，涉及投訴的信息及時(shí)公開對于提高政府采購效率，維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益都具有重要意義。

（三）政府采購信息發(fā)布混亂

根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院《政府采購?fù)该鞫仍u估報(bào)告（2016）》，許多政府采購信息發(fā)布平臺(tái)建設(shè)不統(tǒng)一，信息發(fā)布碎片化，部分地方政府尚未建立專門的政府采購信息發(fā)布平臺(tái)，部分地方政府則對采購信息有兩個(gè)以上的出口，同時(shí)存在公共資源交易中心、政府采購網(wǎng)、財(cái)政部門網(wǎng)站等發(fā)布渠道不統(tǒng)一，公眾難以查詢等問題。發(fā)布在多個(gè)政府采購平臺(tái)上的信息不全面或部分重復(fù)，信息發(fā)布較為隨意；欄目空白、信息陳舊、更新滯后，都是較為常見的問題。還有一些地方政府在招標(biāo)結(jié)束后，“及時(shí)”將信息刪除，無法事后查詢。此外公開的信息內(nèi)容本身也存在不少問題。某些地方政府在公共資源交易網(wǎng)公開了招標(biāo)公告、中標(biāo)公告信息，但是招標(biāo)文件和采購合同卻在政府采購網(wǎng)公開，這不僅不利于公眾獲取全面的信息，也造成行政資源的浪費(fèi)。其中，協(xié)議供貨模式項(xiàng)目下的信息公開情況整體較差，普遍較少公開招標(biāo)入圍信息、詳細(xì)采購結(jié)果等依規(guī)應(yīng)當(dāng)公開的信息。與此相對，批量集中采購模式的招標(biāo)信息和采購結(jié)果信息公開的情況整體較好。

（四）法律對監(jiān)督主體及其責(zé)任規(guī)定不明確

根據(jù)《政府采購法》，我國目前政府采購監(jiān)督的主體有財(cái)政部門、審計(jì)、檢察機(jī)關(guān)、供應(yīng)商以及社會(huì)公眾。而根據(jù)《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條的規(guī)定則包括工信部、住建部等諸多行政部門，并且這些主體在政府采購中的職權(quán)與義務(wù)在《政府采購法》等法律法規(guī)中并沒有明確規(guī)定，此外人大作為立法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職權(quán)也沒有進(jìn)行規(guī)定。

當(dāng)下多數(shù)省市都制定了政府采購配套管理?xiàng)l例或辦法，其中對監(jiān)督制度的要求只局限于在采購的過程中監(jiān)管，并沒有把全程的監(jiān)管制度建立起來，投標(biāo)前和驗(yàn)收后的監(jiān)管在制度中并沒有被提及或者進(jìn)行約束限制，例如在《政府采購法》中有關(guān)于政府采購監(jiān)督執(zhí)行與政府采購行為的相關(guān)規(guī)定，但是對采購目錄、采購方式和采購效果等政府采購的具體內(nèi)容卻沒有進(jìn)行相關(guān)的監(jiān)督，同時(shí)政府采購人員的從業(yè)資格也沒有相關(guān)規(guī)定。對政府采購活動(dòng)之前項(xiàng)目的申報(bào)審批、供貨商合同的履行情況等都沒有相關(guān)的制度監(jiān)督，并沒有建立全方位無死角的立體監(jiān)督制度，形成了采購的死角地帶，監(jiān)督機(jī)制缺乏說服力。

在實(shí)踐當(dāng)中，財(cái)政部門在政府采購方面的職能往往是被削弱的。許多地方政府在財(cái)政部門之外都設(shè)立有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級(jí)的政府采購與相關(guān)監(jiān)督工作，如政府采購辦、招投標(biāo)辦等，這些機(jī)構(gòu)實(shí)際上弱化了財(cái)政部門在政府采購監(jiān)督方面的職責(zé)，使財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)采購目錄的制定、采購預(yù)算管理以及資金結(jié)算相關(guān)事宜。

二、國外政府采購監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)借鑒

目前，我國無論是在法律體系還是在政府采購監(jiān)督的具體環(huán)節(jié)都存在許多不足之處，對發(fā)達(dá)國家的政府采購監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行充分借鑒，有助于完善我國的政府采購監(jiān)督機(jī)制。

（一）美國的政府采購監(jiān)督

美國聯(lián)邦政府將政府采購計(jì)劃開始到合同管理結(jié)束這一過程中的各項(xiàng)事務(wù)都納入到政府采購監(jiān)督之中。主要包括政府采購法律法規(guī)的執(zhí)行狀況，審查政府采購活動(dòng)是否依法進(jìn)行、采購中的每個(gè)階段是否都遵循了公平公開原則及合同的履行與管理是否符合規(guī)定；政府采購過程、審查采購活動(dòng)是否按照既定的計(jì)劃實(shí)施，選定的采購方式是否具有不可比擬的優(yōu)越性，特殊標(biāo)的物的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是否合理及履約情況的監(jiān)督等；供應(yīng)商履約情況。

1、美國的政府采購監(jiān)督主體。美國在立法、行政、司法等不同層面形成了多層次的政府采購監(jiān)督體系。在立法層面聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署、聯(lián)邦采購規(guī)則委員會(huì)和眾議院政府改革委員會(huì)技術(shù)與政府采購辦公室等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督。在行政層面的監(jiān)督機(jī)構(gòu)有聯(lián)邦政府釆購政策辦公室以及各部門獨(dú)立的監(jiān)察辦公室。在司法層面的法律救濟(jì)機(jī)構(gòu)有美國聯(lián)邦賠償法院、合同上訴理事會(huì)、美國聯(lián)邦巡回上訴法院等司法救濟(jì)機(jī)構(gòu)。具體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職能見表1。

表1 美國政府采購監(jiān)督主體及其職能

2、美國的政府采購監(jiān)督對象。美國的政府采購監(jiān)督可以分為政府機(jī)關(guān)對采購官員的監(jiān)督；聯(lián)邦賠償法院、合同上訴理事會(huì)對政府采購參與人的監(jiān)督；利益相關(guān)方對采購官員的監(jiān)督；公眾對所有政府采購參與人的監(jiān)督等。對采購方的監(jiān)督主要體現(xiàn)為對采購官員的監(jiān)督。美國聯(lián)邦政府專門建立了政府采購從業(yè)資格認(rèn)證制度，對符合條件的人員授予注冊政府采購官或注冊公共采購師證書，以此表示其已經(jīng)具備從事這一特殊行業(yè)的資格。此外，美國聯(lián)邦采購機(jī)構(gòu)還注重通過教育、培訓(xùn)等形式提高采購官員的采購知識(shí)、技術(shù)和能力。對供應(yīng)商的監(jiān)督主要體現(xiàn)在為其專門建立了供應(yīng)商評審制度及交貨追查制度。具體監(jiān)督方式見表2。

表2 美國政府采購監(jiān)督對象及主要內(nèi)容

（二）歐盟的政府采購監(jiān)督

1、歐盟政府采購監(jiān)督主體。根據(jù)《里斯本條約》，歐盟政府采購監(jiān)督的主要機(jī)構(gòu)是歐盟委員會(huì)、歐洲理事會(huì)、歐洲議會(huì)以及歐盟法院。歐盟委員會(huì)對政府采購領(lǐng)域的監(jiān)督可以分為依職權(quán)監(jiān)督和依申請監(jiān)督兩種類型。歐盟法院主要通過受理成員國之間的采購活動(dòng)糾紛案件以及歐盟委員會(huì)對成員國不法行為提起的訴訟最終發(fā)布強(qiáng)制令來實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督。歐盟法院同時(shí)有權(quán)對歐盟理事會(huì)及其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行司法監(jiān)督，確定他們在保障歐盟公共采購法實(shí)施時(shí)依法辦事。歐洲議會(huì)除和歐洲理事會(huì)共享對于單一市場、內(nèi)政等方面的立法權(quán)外，還負(fù)責(zé)批準(zhǔn)歐盟每年的預(yù)算及監(jiān)督權(quán)。

在歐盟成員國層次上，成員國內(nèi)部的政府采購監(jiān)督主體包括各成員國的議會(huì)、部級(jí)委員會(huì)、財(cái)政部，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)以及法院實(shí)施的司法監(jiān)督；監(jiān)督對象包括歐盟成員國、采購實(shí)體、經(jīng)濟(jì)運(yùn)營商。關(guān)于歐盟各層次上的監(jiān)督主體及其職責(zé)見表3。

表3 歐盟政府采購監(jiān)督的主體及其職責(zé)

2、歐盟政府采購監(jiān)督內(nèi)容。歐盟政府采購監(jiān)督內(nèi)容主要包括對成員國、政府采購實(shí)體、運(yùn)營商等實(shí)體的監(jiān)督，以及信息公開、法律救濟(jì)等內(nèi)容。

對成員國的監(jiān)督主要是根據(jù)歐盟 《共同體條約》第226條，若成員國或某些采購實(shí)體在政府采購過程中的行為或是其他活動(dòng)明顯違反歐盟法律制度中的相關(guān)規(guī)定，成員國或締約機(jī)構(gòu)將收到歐盟委員會(huì)責(zé)令其改正的通知。如果成員國的違規(guī)行為未及時(shí)糾正，最終將會(huì)被起訴至歐盟法院，除了歐盟委員會(huì)，所有歐盟成員國對違反歐盟采購法的行為都有權(quán)利將其訴至歐盟法院。

對于采購實(shí)體的違法行為歐盟通過指令列舉禁止，包括：未在歐盟官方雜志上按指令要求公布采購信息，包括招標(biāo)要求和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等；采購實(shí)體在招標(biāo)公告或評標(biāo)階段以不公平的方式對其他供應(yīng)商構(gòu)成歧視，如采用非客觀標(biāo)準(zhǔn)選擇供應(yīng)商等行為?？梢姡瑲W盟指令對采購過程中的所有違法行為都進(jìn)行了嚴(yán)密的監(jiān)督。

對經(jīng)濟(jì)運(yùn)營商的監(jiān)督，歐盟指令中對此類對象的監(jiān)督重點(diǎn)體現(xiàn)在合同授予前相關(guān)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的考察上：包括其進(jìn)行專業(yè)活動(dòng)的適宜性以及經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)地位、技術(shù)或?qū)I(yè)能力等標(biāo)準(zhǔn)都作出了規(guī)定。指令規(guī)定對于資產(chǎn)狀況或即將破產(chǎn)或技術(shù)規(guī)范不達(dá)標(biāo)的一律不予進(jìn)入，歐盟對于經(jīng)濟(jì)運(yùn)營商的監(jiān)督可以稱之為事前監(jiān)督。

歐盟對政府采購信息的公開進(jìn)行了特別的強(qiáng)調(diào)，歐盟24號(hào)公共指令第48條到52條都是對信息公開問題的闡述。信息公開的方式主要包括定期合同公告、合格供應(yīng)商名單公告、公開招標(biāo)公告以及合同最終的授予情況的公告。歐盟要求成員國在規(guī)定限額以上的政府采購項(xiàng)目應(yīng)在歐盟的官方公報(bào)上進(jìn)行公告，公告包括內(nèi)容、方式、時(shí)間外，還必須符合一些極為細(xì)致的要求。歐盟指令規(guī)定政府采購都必須進(jìn)行公開招標(biāo)，采取談判采購程序除外，其他政府采購都應(yīng)當(dāng)遵守指令的規(guī)定，采購合同公開后內(nèi)容便不能隨便變更。

歐盟的另一種監(jiān)督方式則是依申請對象的申請而啟動(dòng)監(jiān)督。當(dāng)采購中的當(dāng)事人不論是成員國或單獨(dú)個(gè)人，認(rèn)為在采購活動(dòng)中有不公行為而遭受侵害時(shí)，可依據(jù)不同的手段在其國內(nèi)乃至歐盟委員會(huì)申請救濟(jì)，保障其合法權(quán)利，歐盟委員會(huì)則依申請啟動(dòng)監(jiān)督程序。

表4 歐盟政府采購監(jiān)督對象

從國外經(jīng)驗(yàn)來看，共通之處是多主體多層次復(fù)合型監(jiān)督，監(jiān)督主體雖多但是非常明確，通過法律來確定監(jiān)督主體職責(zé)。采購信息注重向社會(huì)公開，尤其是歐盟的做法值得借鑒，不僅全方位公開各種政府采購信息，還對采購當(dāng)事人的權(quán)益進(jìn)行了全方位保護(hù)，法律救濟(jì)制度也相對比較完善。

三、全面推進(jìn)“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管的重要意義

隨機(jī)抽取檢查對象，隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，抽查情況及查處結(jié)果及時(shí)向社會(huì)公開的“雙隨機(jī)一公開”對于減少權(quán)力尋租，深化簡政放權(quán)，提高政府采購監(jiān)督效率與規(guī)范性，減輕企業(yè)額外負(fù)擔(dān)都具有重要意義。

（一）降低政府采購監(jiān)督成本的需要

政府采購監(jiān)督當(dāng)中存在的各種問題，說到底是難以低成本地監(jiān)督所有的行為主體，包括技術(shù)條件難以達(dá)到，監(jiān)督本身的成本過高，以及給社會(huì)帶來的福利損失過大。為了規(guī)避這一問題，只能退而求其次，引入“隨機(jī)”的概念。雖然不能監(jiān)督到所有的行為主體，但是所有的個(gè)體被監(jiān)督到的概率是相同的，監(jiān)督是隨機(jī)的?！半p隨機(jī)一公開”監(jiān)管使得政府采購工作能夠嚴(yán)格按照統(tǒng)一的采購政策、采購標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并且始終把績效理念貫穿于政府采購工作中，密切關(guān)注政府采購資金的管理和支出，推動(dòng)政府采購資金預(yù)算編制的合理性、規(guī)范其高效使用，確保采購資金的管理和支出符合相關(guān)規(guī)定，提高政府采購所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（二）強(qiáng)化政府采購部門廉政建設(shè)的需要

為了避免監(jiān)督人員被 “俘獲”，在監(jiān)督者這里又要引入“隨機(jī)”的概念，監(jiān)督者是隨機(jī)選取的，被監(jiān)督者只要沒有“俘獲”所有的監(jiān)督人員，就會(huì)存在暴露的可能性。“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管就是把政府采購部門的各項(xiàng)權(quán)力關(guān)到制度的籠子里，使政府采購嚴(yán)格按照“公平、公正、公開”的原則執(zhí)行，讓政府采購領(lǐng)域中違規(guī)違紀(jì)行為無處藏身，使政府采購成為真正的“陽光采購”。

（三）提高政府采購監(jiān)督公信力的需要

我國當(dāng)前政府采購監(jiān)督當(dāng)中存在的各種問題往往導(dǎo)致政府采購監(jiān)督的失效。政府監(jiān)管過于嚴(yán)格，可能會(huì)影響企業(yè)的正常運(yùn)營，企業(yè)疲于應(yīng)付各種檢查。其次，企業(yè)為了規(guī)避監(jiān)管會(huì)去努力“俘獲”監(jiān)管人員，造成貪污腐敗、天價(jià)采購、選擇性執(zhí)法等各種問題，嚴(yán)重?fù)p害了公平競爭的市場環(huán)境。為了使監(jiān)督有效、具有公信力，監(jiān)督必須全程向社會(huì)公開。這也契合建立透明財(cái)政的改革需求，有利于提高政府采購政策的執(zhí)行力和執(zhí)行效果，對于建立政府采購信息公開機(jī)制和健全統(tǒng)一開放、競爭有序的政府采購市場體系具有積極的意義。因此，在政府采購過程中實(shí)施“雙隨機(jī)一公開”就十分必要。

四、繼續(xù)完善我國政府采購監(jiān)督的政策建議

（一）切實(shí)落實(shí)好“雙隨機(jī)一公開”

財(cái)政部印發(fā)《財(cái)政部隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單》（以下簡稱《清單》）和《財(cái)政部隨機(jī)抽查工作細(xì)則》（以下簡稱《細(xì)則》），將財(cái)政支出、財(cái)政收入、資產(chǎn)財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、政府采購、資產(chǎn)評估監(jiān)督、財(cái)政票據(jù)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等8項(xiàng)財(cái)政檢查事項(xiàng)全部納入《清單》，100%全部實(shí)施隨機(jī)抽查?！肚鍐巍访鞔_各執(zhí)法檢查事項(xiàng)的抽查依據(jù)、抽查對象、檢查人員、檢查內(nèi)容、抽查比例和頻次、抽查方式等內(nèi)容?！都?xì)則》還對隨機(jī)抽查工作的組織實(shí)施、抽查程序、公布實(shí)施等內(nèi)容作了具體規(guī)范，包括建立統(tǒng)一的隨機(jī)抽查信息平臺(tái)，以實(shí)現(xiàn)隨機(jī)確定檢查對象、隨機(jī)選派檢查人員的目標(biāo)；全程記錄隨機(jī)抽取過程，實(shí)現(xiàn)責(zé)任可追溯；按照財(cái)政部隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單和年度檢查計(jì)劃開展財(cái)政執(zhí)法檢查工作，避免隨意執(zhí)法；隨機(jī)抽查情況及處理處罰信息要及時(shí)錄入隨機(jī)抽查信息平臺(tái)，及時(shí)向社會(huì)公開，并在相關(guān)部門之間實(shí)現(xiàn)共享，建立健全市場主體誠信體系。

“雙隨機(jī)一公開”的關(guān)鍵在于確定隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，清單必須明確檢查內(nèi)容、方式、頻率、依據(jù)等內(nèi)容，清單沒有列明的，一律不得開展隨機(jī)抽查；建立市場主體名單庫和執(zhí)法檢查人員名單庫，檢查對象與檢查人員在名單庫當(dāng)中隨機(jī)抽??；確定隨機(jī)檢查的比例和頻率，防止檢查過多干擾企業(yè)的正常經(jīng)營，也要保證檢查的力度；檢查的過程、檢查的結(jié)果要及時(shí)向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。

但是目前《財(cái)政部隨機(jī)抽查工作細(xì)則》以及《財(cái)政部關(guān)于政府采購監(jiān)督檢查實(shí)施“雙隨機(jī)一公開”工作細(xì)則》等具體涉及政府采購的文件當(dāng)中并沒有具體說明到底要對哪些政府采購事項(xiàng)進(jìn)行檢查，抽查頻率也沒有說明，至于市場主體名單庫與檢查人員名單庫是否建立起來也不得而知，對于公開的時(shí)效性也沒有明確要求?！都?xì)則》將被檢查的對象界定為代理中央政府采購業(yè)務(wù)的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)。目前的《細(xì)則》并不“細(xì)”反倒是十分“粗”，讓細(xì)則細(xì)化應(yīng)當(dāng)是實(shí)施“雙隨機(jī)一公開”檢查的首要任務(wù)。

（二）明確政府采購監(jiān)督主體與監(jiān)督范圍

在一個(gè)完善的監(jiān)督機(jī)制體系中，監(jiān)督主體的設(shè)置應(yīng)當(dāng)非常明確，我國政府采購的監(jiān)督主體在范圍上可以劃分為國家監(jiān)督主體（并不僅僅限于行政機(jī)關(guān)）和社會(huì)公眾監(jiān)督兩大類別。首先，不論是任一層面的國家監(jiān)督主體或社會(huì)監(jiān)督主體及其監(jiān)督責(zé)任，都應(yīng)當(dāng)以立法或規(guī)范的形式明確列舉，特別是對于相應(yīng)的監(jiān)督責(zé)任。如國家權(quán)力機(jī)關(guān)其監(jiān)督范圍其實(shí)是非常廣的，因此從采購資金的審批到法律的執(zhí)行等必須嚴(yán)格規(guī)定；而行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主體本身僅限于財(cái)政部門為首，為避免監(jiān)督工作內(nèi)容重合，通過法律明確化非常必要。其次，監(jiān)督意識(shí)的培養(yǎng)必須同步跟上。鑒于采購資金來源的特殊性，不論是國家監(jiān)督主體或社會(huì)監(jiān)督主體亟需培養(yǎng)監(jiān)督主體意識(shí)。就以供應(yīng)商的監(jiān)督意識(shí)來說，不應(yīng)該只是當(dāng)自身利益涉及其中時(shí)才有所警覺，而應(yīng)當(dāng)在所有環(huán)節(jié)，無論是否直接影響到本人都要積極監(jiān)督，才能扼殺不公正的違法行為。另一方面，在采購實(shí)踐中，采購工作鏈?zhǔn)欠浅ｉL的，穩(wěn)固的監(jiān)督意識(shí)能使監(jiān)督工作不會(huì)因環(huán)節(jié)的變化而有任何懈怠，促使采購法律和制度的進(jìn)步。為此，建議未來可考慮以財(cái)政部門為主體成立專門的“政府采購監(jiān)督中心”，該中心負(fù)責(zé)對市場主體名單庫與檢查人員名單庫進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理；記錄各方的不良行為；定期發(fā)布政府采購信息；對政府采購活動(dòng)是否符合法定程序進(jìn)行監(jiān)督管理等，此外還可以為所有監(jiān)督主體提供監(jiān)督方面的培訓(xùn)。

（三）健全政府采購監(jiān)督過程

要加強(qiáng)政府采購資金使用的監(jiān)督，合同變更的監(jiān)督以及合同驗(yàn)收的管理。加強(qiáng)政府采購的預(yù)算管理，要采用法定的政府采購方式，以經(jīng)人大批準(zhǔn)的政府采購預(yù)算為依據(jù)進(jìn)行采購。對于采用批量集中采購的商品應(yīng)當(dāng)編制批量采購計(jì)劃，并且委托集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行公開招標(biāo)。政府采購合同的修改會(huì)給采購方以及投標(biāo)人帶來諸多不便，因此，在法律當(dāng)中應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人合同的變更、終止及其適用的情形進(jìn)行規(guī)定。合同的變更也應(yīng)當(dāng)考慮公共利益，如果合同繼續(xù)履行不利于公共利益，應(yīng)當(dāng)有變更、中止或者終止合同的條款。驗(yàn)收是政府采購合同執(zhí)行的最終環(huán)節(jié)，《政府采購法》第41條雖然對驗(yàn)收進(jìn)行了規(guī)定，但都是非常原則性的規(guī)定。對于驗(yàn)收人員的利害回避、監(jiān)督制約以及驗(yàn)收程序并沒有明確規(guī)定，例如不能由采購人員及其有利益關(guān)系、親屬關(guān)系的人員進(jìn)行驗(yàn)收應(yīng)當(dāng)是基本的規(guī)則。如果出現(xiàn)問題，采購人、供應(yīng)商以及驗(yàn)收人之間的責(zé)任分配也應(yīng)當(dāng)有明確規(guī)定。

（四）提高政府采購信息的透明度

提高信息公告和披露制度透明度是應(yīng)當(dāng)努力的重點(diǎn)方向?！巴该鳌辈荒軆H僅停留在讓人“能夠”看到的狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)方便公眾全面了解政府采購信息。因此，除了及時(shí)披露政府采購信息這一維度的要求，還要求解決信息披露碎片化的問題。而這樣一種信息公開和披露制度，所披露的不應(yīng)該僅僅是政府采購合同相關(guān)的內(nèi)容，同時(shí)也應(yīng)該包括具體采購事項(xiàng)實(shí)施的法律、法規(guī)依據(jù)等，從現(xiàn)實(shí)中幫助社會(huì)和群眾更廣泛、及時(shí)地接觸到采購信息，了解、掌握相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，建立起法治的采購社會(huì)。2015年《政府采購法實(shí)施條例》適時(shí)地作出規(guī)定要求政府采購合同應(yīng)當(dāng)在指定媒體上公告，但是需要進(jìn)步的細(xì)節(jié)還有很多，只有建立采購信息的公開和及時(shí)披露制度，拓寬社會(huì)和潛在供應(yīng)商了解政府采購合同內(nèi)容的渠道，才能消除采購人與相關(guān)當(dāng)事人逃避監(jiān)管和監(jiān)督的情況，強(qiáng)化公眾對政府采購的監(jiān)督。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府采購信息的發(fā)布，指定在一個(gè)平臺(tái)上發(fā)布信息，避免信息發(fā)布的碎片化。

（五）規(guī)范政府采購方式的選擇

當(dāng)前我國政府采購方式種類較多，包括單一來源采購、邀請招標(biāo)、公開招標(biāo)、競爭性談判、詢價(jià)等方式，且各項(xiàng)程序的選擇性比較大又不統(tǒng)一，因此，具體采用哪種方式是不便于政府采購各方當(dāng)事人理解和使用的。而從歐盟成員國政府采購來看，對于公共部門、公用事業(yè)以及特許經(jīng)營權(quán)授予合同都分屬不同的指令調(diào)整，且都對應(yīng)設(shè)定了不同的采購程序，當(dāng)選擇指令所調(diào)整任一采購程序時(shí)，必須嚴(yán)格遵守規(guī)范和信息的公開時(shí)限以及附加的文件資料要求等。這種采購方式和程序的嚴(yán)格適用，不僅能提高采購工作的效率，同時(shí)能降低采購人員的違法可能性，值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。首先應(yīng)當(dāng)從科學(xué)、合理地規(guī)制采購方式的選擇出發(fā)，控制采購實(shí)體的自主選擇權(quán)，從而落實(shí)到依法、依流程以及依據(jù)采購項(xiàng)目客觀情況嚴(yán)格選擇，避免隨意選擇或改變采購方式現(xiàn)象的發(fā)生。其次一旦確定某種采購方式，必須依其程序執(zhí)行。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

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