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    城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式應(yīng)用研究

    2017-04-12 00:00:00龐俊勇鄭靚婧

    【摘要】當前,全國PPP項目數(shù)量已上萬,總投資額突破12萬億。面對如此大的資金需求,如何更大程度地吸引社會資本的參與,成為亟待解決的問題。EPC工程總承包模式是國家大力推廣的工程項目管理模式,在大型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中較傳統(tǒng)模式具有很多優(yōu)點。PPP融資模式與EPC工程總承包模式的結(jié)合,是一個新的研究領(lǐng)域,加強相關(guān)研究和實踐,對鼓勵社會資本的參與具有很大的意義。

    【關(guān)鍵詞】PPP模式;城市基礎(chǔ)設(shè)施;工程承包

    1、PPP模式的產(chǎn)生背景及概念

    1.1 PPP模式產(chǎn)生的背景

    在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,PPP融資模式的引進,實現(xiàn)政府主導下社會資本的廣泛參與,從而改變單純依靠政府財政的單一投融資模式。但是,PPP融資模式只是解決了在公共事業(yè)領(lǐng)域社會資本能夠參與的問題。如何能更大程度地吸引社會閑置資本,使PPP項目盡快落地,成為一個新課題。筆者在研究及實踐中發(fā)現(xiàn),PPP融資模式與EPC工程總承包模式的有機結(jié)合,為解決上述問題提供了一種途徑。

    1.2 PPP模式的概念

    所謂PPP模式,可簡單理解為政府主管部門在PPP項目招標時同時確定投資人(合作伙伴)和工程總承包單位,投資人和工程承包單位為同一單位或聯(lián)合體。具體地講,一般由行業(yè)主管部門根據(jù)項目特點,在組織完成項目工程可行性研究和初步設(shè)計,并在初步設(shè)計和概算正式批復后,按照確定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標準、投資限額、工程質(zhì)量和進度要求等,通過PPP一體化公開招標方式確定投資人,同時確定總承包單位。招標的EPC總承包范圍包括施工圖設(shè)計、采購、施工、運營以及缺陷責任修復,并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價等全面負責。從上述概念可以看出,PPP模式一般只能應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。

    2、PPP模式吸引社會資本參與的原因分析

    2.1符合行業(yè)有關(guān)法律法規(guī)和政策要求

    《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條第三款規(guī)定,已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的可以不進行招標。因此,PPP項對PPP項目的設(shè)計、采購和施工不再進行招標,直接由投資人實施。同時,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部要求,工程建設(shè)項目應(yīng)當優(yōu)先采用工程總承包模式(即EPC模式)。建設(shè)單位在選擇建設(shè)項目組織實施方式時,應(yīng)當本著質(zhì)量可靠、效率優(yōu)先的原則,優(yōu)先采用工程總承包模式。政府投資項目和裝配式建筑應(yīng)當積極采用工程總承包模式。PPP項目一般都是有社會資本參與的政府投資項目,因此,從這個意義講,在工程承發(fā)包階段應(yīng)當積極采用工程總承包模式。

    為貫徹落實中央城市工作會議和習近平總書記系列重要講話精神,在全面總結(jié)三亞“城市雙修”試點工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上,2017年3月6日,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于加強生態(tài)修復城市修補工作的指導意見》安排部署在全國全面開展生態(tài)修復、城市修補工作?!吨笇б庖姟访鞔_了開展“城市雙修”的基本原則和目標,要求以政府主導,協(xié)同推進;統(tǒng)籌規(guī)劃,系統(tǒng)推進;因地制宜,分類推進;保護優(yōu)先,科學推進。要求2017年,各城市制定“城市雙修”實施計劃,完成一批有成效、有影響的“雙修”示范項目;2020年,城市“雙修”工作初見成效,“城市病”得到有效治理。

    2.2使投資企業(yè)利潤達到最大化

    企業(yè)投資的最終目的,是實現(xiàn)利潤最大化。這是PPP模式吸引社會資本參與的核心原因。其具體表現(xiàn)為以下兩個方面。

    (1)工程成本實現(xiàn)有效控制

    PPP模式使得投資人同時作為工程項目的設(shè)計單位,而設(shè)計是工程項目成本控制的關(guān)鍵。據(jù)統(tǒng)計,影響項目投資的最大階段是設(shè)計階段,其影響項目投資的可能性為75%。投資人在設(shè)計階段就可以考慮在滿足功能和質(zhì)量的情況下盡可能地降低投資及控制成本。成本得到有效控制,利潤必然增加。除此之外,PPP模式可以體現(xiàn)規(guī)模效應(yīng),實現(xiàn)設(shè)計、采購、施工等各階段工作的深度融合,有利于集中采購、整合社會資源、進行專業(yè)化管理??偝邪鼏挝煌瑫r具備投資人身份,投資人的產(chǎn)權(quán)約束機制能有效傳導給總承包單位,真正達到合理控制投資、節(jié)約社會資源的目的。

    (2)獲得設(shè)計及施工階段的利潤

    PPP融資模式與EPC工程項目管理模式的結(jié)合,使得投資人在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域獲得投資收益的同時,贏得了設(shè)計和施工任務(wù),這就使得投資人獲得了投資全過程各階段的利潤,投資收益達到最大化。

    2.3 縮短建設(shè)周期,降低投資風險

    在城市基礎(chǔ)設(shè)施中,PPP項目一般都是投資規(guī)模大、工程技術(shù)復雜,而且設(shè)計工期較長。EPC工程總承包模式把設(shè)計、采購、施工作為一個整體,在一個管理主體下組織實施,有別于傳統(tǒng)的工程項目管理模式,EPC模式實現(xiàn)了在設(shè)計的同時進行設(shè)備材料的采購,同時實現(xiàn)設(shè)計和施工的通盤考慮、深度交叉,大大縮短了工期。建設(shè)周期的縮短,意味著投資周期的縮短,投資風險大大降低。

    2.4 PPP項目實施中政府監(jiān)督的有效性

    當前形勢下,各地方政府部門在城市公共設(shè)施建設(shè)及運營過程中充當投資者、經(jīng)營者和監(jiān)管者角色,容易在具體的工作中產(chǎn)生角色錯位或主體混淆問題,從而對PPP項目的實施帶來不利影響。具體表現(xiàn)為監(jiān)管不到位,導致私人投資者投資不到位,項目停滯,或者私人投資者見預期收益難實現(xiàn)而棄管,甚至會出現(xiàn)權(quán)力尋租等問題,不利于PPP主體的利益維護和政府目的實現(xiàn);監(jiān)管權(quán)越位,損害社會資本一方的利益,挫傷私人投資者的積極性。

    3、PPP模式的缺點

    3.1具有一定的局限性

    首先,根據(jù)PPP模式的概念及特點,其有自身的適用范圍,一般只適用于大型的城市基礎(chǔ)設(shè)施工程,比如城市軌道交通、特大橋梁、高速公路等。其次,PPP模式對投資人要求較高。工程總承包企業(yè)應(yīng)當具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計資質(zhì)或者施工資質(zhì),相應(yīng)的財務(wù)、風險承擔能力,同時具有相應(yīng)的組織機構(gòu)、項目管理體系、項目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績。除對上述工程總承包企業(yè)的要求外,對工程總承包企業(yè)項目負責人要求也較高。工程總承包項目經(jīng)理應(yīng)當取得工程建設(shè)類注冊執(zhí)業(yè)資格或者高級專業(yè)技術(shù)職稱,擔任過工程總承包項目經(jīng)理、設(shè)計項目負責人或者施工項目經(jīng)理,熟悉工程建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)和標準,同時具有相應(yīng)工程業(yè)績。因此,PPP模式排除了其他不具備相應(yīng)資質(zhì)資格的社會資本參與,縮小了融資渠道。

    3.2工程監(jiān)理企業(yè)作用弱化

    工程監(jiān)理企業(yè)受建設(shè)單位委托對承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面實施監(jiān)督,是獨立的第三方。但在PPP模式下,建設(shè)單位和承包單位成了一家,或者說建設(shè)單位與承包單位存在較大關(guān)聯(lián)性,這使得監(jiān)理單位處于尷尬地位,監(jiān)理工作的獨立性得不到保障,其作用必然弱化。

    4、PPP模式在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用的思路

    4.1根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同形態(tài),可以采用不同的PPP管理模式

    依照美國城市化專家薩瓦斯的研究,可以根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的不同形態(tài),采用不同的PPP管理模式:(1)已有基礎(chǔ)設(shè)施。已有的基礎(chǔ)設(shè)施,政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包等形式與城市企業(yè)合作,由政府向城市企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證,讓城市企業(yè)進行經(jīng)營和管理。城市企業(yè)可以直接向使用者收費,也可以通過政府向使用者收費。如果城市部門通過購買或租賃的形式獲得基礎(chǔ)設(shè)施的使用權(quán),城市部門就可以在政府的特許經(jīng)營權(quán)下,自己向用戶收費。如果是城市企業(yè)對政府擁有的基礎(chǔ)設(shè)施進行經(jīng)營和維護,那么就由政府向城市企業(yè)支付一定的費用。通過出售、租賃、運營、維護的合同承包等形式的合作,可以提高基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率。在出售和租賃的形式中,還可以為政府融資和置換資金,從而支持和從事新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(2)擴建和改造現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施。這方面政府可以通過租賃-建設(shè)-經(jīng)營、購買-建設(shè)-經(jīng)營、外圍建設(shè)等形式與城市企業(yè)合作。政府向城市企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權(quán)證,由城市企業(yè)對原有的基礎(chǔ)設(shè)施進行升級改造,并對升級改造后的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營管理。經(jīng)營者在特許權(quán)下向使用者收費,并向政府交納一定的特許費。通過這種形式,可以加快提升城市基礎(chǔ)設(shè)施的功能和基礎(chǔ)設(shè)施升級、改造的速度。在提升原有基礎(chǔ)設(shè)施的同時,也可為政府新建其它基礎(chǔ)設(shè)施籌集一定的資金。

    4.2城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的運行程序

    (1)選擇項目合作公司。政府部門根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的需要,確立一家有資質(zhì)、有實力的私人合作公司,該公司一般為財團或建筑經(jīng)營企業(yè),并與這家私營公司簽訂特許權(quán)協(xié)議。

    (2)確立項目。政府部門和私人公司合作,在城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的早期論證階段,雙方共同參與項目的確認、技術(shù)設(shè)計和可行性研究工作,政府部門和私人公司合作完成項目的前期工作。

    (3)成立項目公司。持有特許權(quán)協(xié)議的公司,根據(jù)政府部門和私人公司共同確立的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目,組織成立項目公司作為特許權(quán)人承擔合同規(guī)定的責任和義務(wù)。

    (4)招投標和項目融資。項目公司在政府的監(jiān)督下,可以將城市基礎(chǔ)設(shè)施工程進行招投標,同時公共部門和項目公司合作進行項目融資,這里公共部門一般作為擔保人出現(xiàn),正是由于有了政府公共部門的擔保使得投資人風險大大的減少,融資的難度就可以降低,提高了項目融資的成功率。

    (5)項目建設(shè)。中標人或該建筑經(jīng)營企業(yè)本身對城市基礎(chǔ)設(shè)施項目進行設(shè)計、施工建設(shè),政府與其進行合作的同時也對其進行監(jiān)督。

    (6)運行管理。城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建成后,項目公司負責經(jīng)營管理,政府部門根據(jù)協(xié)議和有關(guān)法律的規(guī)定,對項目公司的運行進行監(jiān)督管理。

    (7)項目移交。特許權(quán)協(xié)議期滿后,承建商把城市基礎(chǔ)設(shè)施項目移交給政府,所有固定資產(chǎn)全部無償歸政府所有。

    結(jié)語:

    PPP融資模式為社會資本進入公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域提供了平臺,EPC工程總承包模式為投資人獲得了更高的投資收益率,兩者結(jié)合,必能吸引更多的有資本實力、有專業(yè)能力的并具備一定資質(zhì)資格的企業(yè)參與到公益事業(yè)的建設(shè)中來。但也應(yīng)清醒地認識到,PPP模式目前還存在一定的局限,需要住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、稅務(wù)、財政、審計等有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào),解決制約PPP模式發(fā)展的有關(guān)問題。

    參考文獻:

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    作者簡介:

    龐俊勇(1982-),男,漢族,學士。咸寧職業(yè)技術(shù)學院講師,研究方向:工程項目管理。

    鄭靚婧(1982-),女,漢族,碩士。咸寧職業(yè)技術(shù)學院講師,研究方向:工程造價管理。

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