“多規(guī)合一”的難點(diǎn)與優(yōu)化方法研究

【摘要】我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型呼喚城市轉(zhuǎn)型，如此一來，“多規(guī)合一”成為規(guī)劃轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路。但是目前我國(guó)各類規(guī)劃較多，相互矛盾和差異由來已久。通過對(duì)多規(guī)之間的矛盾進(jìn)行深入的分析和研究，可以發(fā)現(xiàn)“多規(guī)合一”工作可以有效解決目前存在的主要問題。只有對(duì)現(xiàn)有空間規(guī)劃體系進(jìn)行不斷的改革和創(chuàng)新，才是最終出路。

【關(guān)鍵詞】多規(guī)合一；難點(diǎn)問題；優(yōu)化方法；研究

1、目前多規(guī)臺(tái)—的難點(diǎn)分析

1.1各類規(guī)劃工作目標(biāo)不同

由于各個(gè)部門的核心管控目標(biāo)不一致，導(dǎo)致各類規(guī)劃目標(biāo)會(huì)產(chǎn)生差異，具體表現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)往往統(tǒng)籌一定時(shí)期的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、空間、環(huán)境等各個(gè)方面；土地利用規(guī)劃主要以落實(shí)土地的宏觀調(diào)控制度為主，著重強(qiáng)調(diào)保護(hù)土地資源，立足于對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)的落實(shí)；城鄉(xiāng)規(guī)劃主要提出對(duì)城市空間的發(fā)展和保護(hù)要求，側(cè)重對(duì)城市建設(shè)的規(guī)劃管理；其他規(guī)劃則主要根據(jù)各自的事權(quán)提出相應(yīng)的規(guī)劃目標(biāo)。因此，由于各個(gè)部門規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)不同，導(dǎo)致其目標(biāo)也產(chǎn)生不同。

1.2各類規(guī)劃的期限不一致

通常社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的規(guī)劃期限是五年，被稱為五年計(jì)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為二十年；土地利用規(guī)劃的規(guī)劃期限一般是十年；其他規(guī)劃的規(guī)劃期限也有所相同；其中社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃著重對(duì)近期的規(guī)劃管理，而城鄉(xiāng)規(guī)劃重點(diǎn)對(duì)遠(yuǎn)期的規(guī)劃和管理。

1.3各類規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)和坐標(biāo)不一致

各類規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不銜接主要體現(xiàn)為各個(gè)部門采用的用地標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑不銜接的情況。其中社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃并沒有對(duì)用地分類做出具體的要求，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃采用的用地分類標(biāo)準(zhǔn)和地理空間坐標(biāo)也有差異性，也就給多規(guī)的“合一”工作產(chǎn)生了一定難度。

1.4各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制未建立

各類規(guī)劃本質(zhì)上是各個(gè)部門職權(quán)范圍進(jìn)行管理的工具，由于事權(quán)的不同導(dǎo)致各個(gè)部門管理的側(cè)重點(diǎn)不一致，這就會(huì)導(dǎo)致各個(gè)規(guī)劃產(chǎn)生一定差異性。目前各類規(guī)劃僅僅是從存在交集的內(nèi)容進(jìn)行協(xié)調(diào)，但是并未建立一種頂層設(shè)計(jì)的機(jī)制來統(tǒng)籌各個(gè)部門的空間管控。

2、對(duì)多規(guī)合—優(yōu)化方法的相關(guān)研究

2.1明確多規(guī)合一的頂層法定地位，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)

建議由相關(guān)政府出面成立多規(guī)臺(tái)一，決策協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)辦公機(jī)構(gòu)，推動(dòng)多規(guī)合一的頂層法定地位，便于對(duì)多個(gè)規(guī)劃進(jìn)行充分指導(dǎo)，對(duì)各個(gè)部門的事權(quán)進(jìn)行明確劃定。只有這樣才能有效推動(dòng)各個(gè)部門的規(guī)劃整合，避免各個(gè)部門規(guī)劃內(nèi)容相互重疊、相互沖突。

2.2多規(guī)臺(tái)一的難點(diǎn)優(yōu)化措施

2.2.1對(duì)規(guī)劃目標(biāo)統(tǒng)一整合：對(duì)各類目標(biāo)進(jìn)行整合，明確各個(gè)部門的核心管控指標(biāo)，形成接口對(duì)接各個(gè)部門規(guī)劃。例如多規(guī)合一明確社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、土地利用規(guī)劃的土地管理目標(biāo)、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)、城鄉(xiāng)規(guī)劃的城鄉(xiāng)建設(shè)目標(biāo)；各個(gè)部門依據(jù)多規(guī)合一的管控目標(biāo)完善各自規(guī)劃目標(biāo)內(nèi)容。

2.2.2對(duì)規(guī)劃期限進(jìn)行統(tǒng)一：國(guó)家試點(diǎn)中提出以2020年作為規(guī)劃的中期年限，研究探索將2025年或2030年作為規(guī)劃中長(zhǎng)期目標(biāo)年限的合理性。很多省份也提出要形成一張圖，作為長(zhǎng)期遵循的空間開發(fā)調(diào)控藍(lán)圖。因此建議規(guī)劃期限統(tǒng)一為2030年，近期可設(shè)置為2020年，便于近期的發(fā)展引導(dǎo)。

2.2.3對(duì)用地進(jìn)行統(tǒng)一分類：因?yàn)樯鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及其他規(guī)劃的用地標(biāo)準(zhǔn)存在不一致，需要對(duì)各個(gè)規(guī)劃的用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，建議一套適用各個(gè)規(guī)劃、統(tǒng)一的用地分類體系，便于各個(gè)規(guī)劃用地的相互對(duì)比、分析和研究，減少不必要的協(xié)調(diào)沖突。

2.2.4統(tǒng)一數(shù)據(jù)的口徑：由于多規(guī)在數(shù)據(jù)收集中也存在不一致和準(zhǔn)確性，這就需要在多規(guī)合一前期研究中分析數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，采用統(tǒng)一的人口、經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、用地等數(shù)據(jù)，避免產(chǎn)生誤差。

2.2.5構(gòu)建統(tǒng)一的坐標(biāo)系統(tǒng)：各個(gè)規(guī)劃的空間坐標(biāo)是各個(gè)部門分析和管理的基礎(chǔ)，但是各個(gè)規(guī)劃采用的坐標(biāo)系統(tǒng)不一致，如土地利用規(guī)劃通常采用80坐標(biāo)，城鄉(xiāng)規(guī)劃有的采用54坐標(biāo)等等，存在一定數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換方式。因此，建議今后編制規(guī)劃應(yīng)采用大地2000坐標(biāo)系統(tǒng)，并建立不同坐標(biāo)體系之間的轉(zhuǎn)換方法，便于各個(gè)規(guī)劃的空間分析和疊加。

2.3“三區(qū)三線”管控的落實(shí)

“三區(qū)三線”劃定是多規(guī)合一工作的主要推動(dòng)力量，其中任何一線都至少牽涉三種以上的規(guī)劃。在規(guī)劃的過程中，應(yīng)當(dāng)以編制部門作為一個(gè)主導(dǎo)力量，整個(gè)工作由多規(guī)合一管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)行，同時(shí)要求各個(gè)部門要互相配合，加強(qiáng)溝通，積極做好協(xié)調(diào)工作。“三區(qū)三線”劃定充分考慮生態(tài)安全保障和國(guó)家的安全戰(zhàn)略，對(duì)城市發(fā)展和保護(hù)進(jìn)行均衡管控，從而讓各類規(guī)劃都自覺遵循相關(guān)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)多個(gè)內(nèi)容的有力融合。同時(shí)還應(yīng)根據(jù)依法治國(guó)的要求，及時(shí)對(duì)“三區(qū)三線”范圍和管控的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行不斷完善，保證使“三區(qū)三線”能落地、能實(shí)施、能管控。

結(jié)語：

近年來，“多規(guī)合一”是深化經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革，推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要議題之一，也是國(guó)家對(duì)全面創(chuàng)新和地方政府提升空間治理能力的一種探索。雖然多個(gè)規(guī)劃合一存在一定的難點(diǎn)，但是采取科學(xué)的技術(shù)方法和建立多部門的協(xié)同機(jī)制是可以最終實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一的“一張圖”。