城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制研究

[摘要]失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，已經(jīng)成為我國(guó)城市化過程中的焦點(diǎn)問題之一。重慶兩江新區(qū)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的先行區(qū)，如何構(gòu)建失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制，切實(shí)解決好失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，是當(dāng)前亟待解決一大社會(huì)熱點(diǎn)問題。

[關(guān)鍵詞]土地征用；失地農(nóng)民；社會(huì)保障

當(dāng)前，重慶處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的快速發(fā)展時(shí)期，重慶兩江新區(qū)作為內(nèi)陸地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，肩負(fù)著“十年再造一個(gè)新重慶”、“立足重慶市、服務(wù)大西南”的艱巨歷史使命。成立近七年來，兩江新區(qū)的發(fā)展勢(shì)如破竹，伴隨著這一過程的是大批農(nóng)民失去了賴以生存和養(yǎng)老的土地，失地農(nóng)民大量涌現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的社會(huì)矛盾日益突出。如何做到既能滿足新區(qū)建設(shè)所需的土地，又能切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民的根本利益，解決好失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，是當(dāng)前亟待解決一大社會(huì)問題，也是目前全國(guó)上下普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

1、研究區(qū)概況

重慶兩江新區(qū)于2010年6月侶日掛牌成立，是繼上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)之后，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的第三個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)開放區(qū)，也是我國(guó)內(nèi)陸地區(qū)唯一的國(guó)家級(jí)開發(fā)開放新區(qū)。位于重慶主城區(qū)長(zhǎng)江以北、嘉陵江以東，轄江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)3個(gè)行政區(qū)部分區(qū)域，以及北部新區(qū)、保稅港區(qū)、兩江工業(yè)開發(fā)區(qū)3個(gè)功能區(qū)，江北嘴金融城、悅來國(guó)際會(huì)展城、果園港等3個(gè)開發(fā)主體，規(guī)劃總面積1200km2，常住人口221萬人。

2、研究的必要性及意義

重慶是大城市帶大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)，集中和疊加了我國(guó)貫徹科學(xué)發(fā)展觀所面對(duì)的各種問題。近兩年，受國(guó)際金融危機(jī)沖擊，東部地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)受挫，用工成本增高，產(chǎn)業(yè)開始向內(nèi)陸梯度轉(zhuǎn)移，重慶客觀上成為東部產(chǎn)業(yè)的理想轉(zhuǎn)移地。兩江新區(qū)作為中國(guó)內(nèi)陸唯一的國(guó)家級(jí)新區(qū)，立足于“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的先行區(qū)、內(nèi)陸重要的先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地、長(zhǎng)江上游地區(qū)的金融中心和創(chuàng)新中心、內(nèi)陸地區(qū)對(duì)外開放的重要門戶、科學(xué)發(fā)展的示范窗口”的功能定位，明確了“立足重慶市、服務(wù)大西南、依托長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、面向國(guó)內(nèi)外”的大開放、大產(chǎn)業(yè)、大城市的發(fā)展戰(zhàn)略，新的歷史時(shí)期和新形勢(shì)下必然要求推動(dòng)重慶城市化、工業(yè)化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化進(jìn)程，加速轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)民生改善和社會(huì)和諧，率先實(shí)現(xiàn)全面小康的目標(biāo)。

在此背景下，新區(qū)的建設(shè)必然對(duì)土地的需求快速增長(zhǎng)。能否在較短時(shí)間內(nèi)處理好大量土地的征用問題將會(huì)直接影響到兩江新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。土地征用能否順利實(shí)施，政府行為與農(nóng)民意愿占主導(dǎo)作用，兩者缺一不可，但在實(shí)際過程中，這兩者往往相矛盾。被征地農(nóng)民是否愿意退出土地，雖然和補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的高低有一定的關(guān)系，但歸根結(jié)底是出于對(duì)征地后可持續(xù)生計(jì)的顧慮。因此，如何做好新區(qū)內(nèi)失地農(nóng)民的社會(huì)保障，以便消除失地農(nóng)民對(duì)征地后可持續(xù)生計(jì)的顧慮，成為當(dāng)前迫切需要解決的問題。這不僅關(guān)系新區(qū)內(nèi)廣大農(nóng)民的生存與生計(jì)問題，也關(guān)系到兩江新區(qū)的發(fā)展乃至整個(gè)重慶社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的大局。

3、研究區(qū)失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制構(gòu)建

失地農(nóng)民社會(huì)保障問題具有艱巨性和復(fù)雜性，是一個(gè)涉及面廣的系統(tǒng)工程。重慶兩江新區(qū)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的先行區(qū)，作為我國(guó)內(nèi)陸地區(qū)唯一的國(guó)家級(jí)開發(fā)開放新區(qū)，失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制的構(gòu)建既有普遍性，又具有其特殊性。這就決定了解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障不能采取短期行為，不能只是一種應(yīng)急性的政策。即要統(tǒng)籌全局，考慮將來和以往，叉要有一定的前瞻性，注重失地農(nóng)民在城市生活、發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，構(gòu)建發(fā)展型的失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制。

3.1強(qiáng)化對(duì)失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)安置，建立健全失地農(nóng)民就業(yè)保障機(jī)制。

就業(yè)是民生之本。失地農(nóng)民可以說整體素質(zhì)不高，有的甚至是文盲、半文盲，“等、要、靠”思想嚴(yán)重，通過自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)和其他途徑實(shí)現(xiàn)就業(yè)的意識(shí)較差。能力素質(zhì)、知識(shí)技能、應(yīng)變能力等因素決定了失地農(nóng)民在城市就業(yè)中很難找到工作，即使有不少找到工作，也大多從事純體力勞動(dòng)，技術(shù)含量低，勞動(dòng)替代性強(qiáng)，隨著大量企業(yè)紛紛由勞動(dòng)密集型向技術(shù)型轉(zhuǎn)變，這部分失地農(nóng)民也會(huì)因勞動(dòng)技能低等原因而被排斥在外。因此，首先必須積極引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高其自謀職業(yè)、競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的自覺性，積極主動(dòng)地參與市場(chǎng)化就業(yè)；其次，要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，依托當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)培訓(xùn)中心或技工學(xué)校，有組織、有針對(duì)性地開展職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，免費(fèi)開辦技能培訓(xùn)班并及時(shí)給予就業(yè)指導(dǎo)，提高其就業(yè)素質(zhì)和能力，增強(qiáng)其就業(yè)適應(yīng)力，為失地農(nóng)民再就業(yè)創(chuàng)造良好條件；再次，要拓寬就業(yè)渠道，完善和落實(shí)失地農(nóng)民就業(yè)扶持政策，鼓勵(lì)入園企業(yè)盡量消化失地農(nóng)民，對(duì)吸收失地農(nóng)民的企業(yè)，可享受相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠等政策，對(duì)于自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民給予技術(shù)方面的指導(dǎo)和資金支持等。

3.2建立失地農(nóng)民最低生活保障和養(yǎng)老保障制度，將失地農(nóng)民逐步納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。

黨的十八大報(bào)告指出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)。要堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。這無疑為失地農(nóng)民的社會(huì)保障提供了契機(jī)。

失地農(nóng)民不同于農(nóng)民，他們失去了土地作為保障，實(shí)際上是已下崗的農(nóng)民，政府理應(yīng)保障他們的最低生活水平和養(yǎng)老。當(dāng)然，并非所有的失地農(nóng)民都是保障的對(duì)象。首先應(yīng)合理界定保障對(duì)象，對(duì)于已就業(yè)的失地農(nóng)民，直接歸入城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障體系，只有那些尚未就業(yè)、無法再就業(yè)、基本生活有困難的失地農(nóng)民才是保障對(duì)象。其次應(yīng)科學(xué)合理地確定保障標(biāo)準(zhǔn)和保障資金。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前失地農(nóng)民社會(huì)保障參差不齊的現(xiàn)狀，結(jié)合新區(qū)實(shí)際，應(yīng)探索建立多方籌資，政府、集體、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，權(quán)利和義務(wù)相對(duì)應(yīng)，保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的保障制度，通過建立失地農(nóng)民最低生活保障和養(yǎng)老保障制度.將失地農(nóng)民逐步平穩(wěn)地納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系.既解決了失地農(nóng)民的生計(jì)和養(yǎng)老問題.又?jǐn)U大了養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面.增強(qiáng)了保險(xiǎn)的社會(huì)調(diào)節(jié)功能，有利于更好地體現(xiàn)社會(huì)公正。

3.3創(chuàng)新失地農(nóng)民居住安置，積極探索建立安置房、公租房等多形式、多渠道的安置方式。

目前國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地征用基本上采取單一的貨幣安置方式，對(duì)失地農(nóng)民的居住安頓、再就業(yè)、生活觀念轉(zhuǎn)變等問題，則未給予充分考慮。部分農(nóng)民缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)目光和資金增殖意識(shí)，往往在短期內(nèi)把有限的安置費(fèi)消費(fèi)完，把自己推到了貧困者的行列。失地農(nóng)民是城市化、工業(yè)化的參與者和建設(shè)者，也理應(yīng)成為城市化、工業(yè)化的受益者。黨的十八大報(bào)告明確提出要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理；加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制；改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。相關(guān)研究也表明：農(nóng)民能否分享土地增值收益已成為影響土地征用制度評(píng)價(jià)的一個(gè)重要因素。重慶兩江新區(qū)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的先行區(qū)，理應(yīng)在這一方面做出探索，積極大膽地進(jìn)行住房供給的“雙軌制”改革，創(chuàng)新建立安置房、公租房等多形式、多渠道的安置方式，以增加新區(qū)內(nèi)失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，讓失地農(nóng)民分享土地增值帶來的收益和新區(qū)建設(shè)的紅利。

3.4加強(qiáng)人文關(guān)懷，創(chuàng)新政府服務(wù)意識(shí)。

目前在農(nóng)民失地過程中，除了物質(zhì)層面的利益受損外，更為關(guān)鍵的是精神慰藉與人文關(guān)懷的缺失。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最終要體現(xiàn)的應(yīng)是人文關(guān)懷與人文精神。因此，要在人文關(guān)懷的大視角下正確認(rèn)識(shí)失地農(nóng)民問題，尊重失地農(nóng)民的物權(quán)和發(fā)展權(quán)。摒棄以往強(qiáng)制性征地的理念，淡化行政操作，強(qiáng)化市場(chǎng)引導(dǎo)，加強(qiáng)征地前與農(nóng)民的溝通、協(xié)商，及時(shí)向農(nóng)民宣傳國(guó)家征地及相關(guān)優(yōu)惠政策，采取多種形式積極引導(dǎo)，消除其心理壓力和后顧之憂，盡力滿足其合理要求。對(duì)一些暫時(shí)無法滿足的要求，也要講清政策和道理，以爭(zhēng)取得到理解和支持。同時(shí)要對(duì)于失地農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變予以關(guān)注，通過宣傳教育等多種途徑幫助他們適應(yīng)市民身份，避免被邊緣化，使之更好地融入現(xiàn)代都市生活。

結(jié)語：

在我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，針對(duì)當(dāng)前的土地征用制度，重慶兩江新區(qū)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的先行區(qū)，失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制的構(gòu)建是現(xiàn)實(shí)的必然要求和最佳選擇。當(dāng)然，一個(gè)完善的社會(huì)保障機(jī)制不僅涵蓋教育培訓(xùn)和就業(yè)安置保障、最低生活保障、養(yǎng)老保障、居住安置保障、人文關(guān)懷等，還應(yīng)包括醫(yī)療保障、法律保障等方面的內(nèi)容，失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制需要多渠道、多途徑、從多角度去構(gòu)建和完善。