綠色絲綢之路理念下《新疆濕地保護(hù)條例》研究

段振振

(新疆師范大學(xué) 法學(xué)院,新疆 烏魯木齊 830054)

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綠色絲綢之路理念下《新疆濕地保護(hù)條例》研究

段振振

(新疆師范大學(xué) 法學(xué)院,新疆 烏魯木齊 830054)

加強(qiáng)新疆濕地保護(hù)是踐行綠色絲綢之路理念的重要步驟。然而新疆濕地的保護(hù)現(xiàn)狀不容樂觀。《新疆濕地保護(hù)條例》中存在需要修改的地方，其中立法體系中存在生態(tài)優(yōu)先保護(hù)理念未融入濕地保護(hù)當(dāng)中、有些條例規(guī)定含糊不清和不具有可操作性、對違反條例的行為懲罰機(jī)制不完善等問題；在環(huán)境執(zhí)法體制中存在公眾參與途徑較少和門檻高、缺少對相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督等問題；在生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)機(jī)制中沒有引入生態(tài)補(bǔ)償條款。針對以上問題，新疆濕地保護(hù)條例應(yīng)建立生態(tài)法益的保護(hù)理念，細(xì)化明確實施細(xì)則增強(qiáng)可操作性，建立嚴(yán)厲的懲罰制度；建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任終身追究制，建立政府-企業(yè)-公眾參與為一體的統(tǒng)一體系；健全生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系。

新疆;濕地保護(hù);生態(tài)保護(hù)

“一帶一路”戰(zhàn)略是中國根據(jù)全球發(fā)展的新變化、新形勢和自身發(fā)展的新階段、新任務(wù)，堅持統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，積極構(gòu)建全方位對外開放新格局所做出的重大戰(zhàn)略性部署[1]92-104。新疆因為絲綢之路的核心區(qū)的重要戰(zhàn)略位置，在貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、文化、旅游等方面得到了前所未有的空前發(fā)展，但是由于新疆的地理位置和近年來對資源的不合理利用，導(dǎo)致本就生態(tài)系統(tǒng)脆弱的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重的破壞，如若不采取對生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)措施，恐怕導(dǎo)致過不了幾年新疆乃至整個絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)等各方面的發(fā)展都會出現(xiàn)瓶頸而停滯不前。從國家層面中的法律保障區(qū)域環(huán)境合作的研究來看，郝少英[2]49-55(2016)認(rèn)為為推動絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的區(qū)域合作，應(yīng)在遵循環(huán)境外交、國際環(huán)境法的原則下，可以簽訂具體的環(huán)境保護(hù)區(qū)域協(xié)議等措施。從新疆環(huán)境資源法律保護(hù)方面的研究來看，吳玉萍[3]5-11(2016)認(rèn)為新疆“絲綢之路經(jīng)濟(jì)核心區(qū)”建設(shè)中的環(huán)境資源問題的解決，應(yīng)以五大發(fā)展理念為指導(dǎo)，并且將其納入法治的軌道，以新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》為主要依據(jù)，建立最嚴(yán)格的法律保護(hù)體系。綜上所述，目前國內(nèi)法學(xué)界在生態(tài)保護(hù)方面的研究成果都普遍站在宏觀理論上進(jìn)行研究，這樣對于法律對生態(tài)保護(hù)的大方向和原則有了充分的依據(jù)，對國家和地方的生態(tài)法律保護(hù)也有一定的指導(dǎo)和促進(jìn)作用，但規(guī)制最終還是解決不了法律在具體的生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵤╇A段遇到的困境。為使新疆的《濕地保護(hù)條例》與綠色絲綢之路的理念和新的《環(huán)境保護(hù)法》有良好的對接與協(xié)調(diào)，筆者從法律的角度對新疆濕地保護(hù)進(jìn)行研究。

一、新疆濕地的現(xiàn)狀

2014年，新疆第二次對濕地資源調(diào)查研究表明，新疆濕地總面積為394.82萬公頃，位居全國第五位，其中河流濕地121.64萬公頃，占濕地總面積30.81%；湖泊濕地77.45萬公頃，占濕地總面積19.62%；沼澤濕地168.74萬公頃，占濕地總面積42.74%；人工濕地26.99萬公頃，占濕地總面積的6.84%[4]57-58。但是隨著西部大開發(fā)、絲綢之路核心區(qū)的建設(shè)，新疆濕地資源的保護(hù)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的矛盾日益突出，如在濕地領(lǐng)域進(jìn)行不同程度的經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)的開發(fā)利用，破壞了濕地的生態(tài)平衡，從而導(dǎo)致濕地面積急劇縮小，生物多樣性不斷減少，濕地污染日趨嚴(yán)重，濕地環(huán)境質(zhì)量下降，濕地生態(tài)功能退化。新疆濕地的保護(hù)令人擔(dān)憂，亟須新疆盡快做好《濕地保護(hù)條例》的完善工作。

二、《新疆濕地保護(hù)條例》存在的問題

(一)濕地立法體系不完善

1.“生態(tài)優(yōu)先”理念未融入濕地保護(hù)當(dāng)中

第一，《新疆濕地保護(hù)條例》中并未提到“生態(tài)優(yōu)先”的字樣，即使有“優(yōu)先”的字樣也只是“保護(hù)優(yōu)先”，并且是排在了“科學(xué)規(guī)劃”之后。這不禁讓人理解為：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃面前，濕地保護(hù)當(dāng)然地要進(jìn)行讓步。第二，在第7條也是一筆帶過的指出，地方政府和部門要開展關(guān)于濕地保護(hù)地宣傳教育活動和提高濕地保護(hù)意識，鼓勵個人和組織進(jìn)行濕地保護(hù)科學(xué)研究。但是并沒有具體的規(guī)劃措施和安排，即如何宣傳教育活動，不同的宣傳對象是否用不同的方法，如何鼓勵，僅是表彰還是經(jīng)濟(jì)上的鼓勵，這些都沒有說明。

2.有些條例規(guī)定含糊不清，不具有可操作性

《新疆濕地保護(hù)條例》第5條規(guī)定了要專門設(shè)立濕地保護(hù)專項資金。但是并沒有說明這項資金的來源途徑，是當(dāng)?shù)卣畯呢斦兄苯觿潛苓€是另辟蹊徑從社會中籌集，或者說兩者同時組成濕地保護(hù)專項資金的來源途徑。同時，第19條規(guī)定濕地資源狀況定期公布，這里的“定期”是多久并沒有確定。

3.對違反條例的行為懲罰機(jī)制不完善

第一，《新疆濕地保護(hù)條例》第32條至34條關(guān)于處罰力度的說明中規(guī)定，處罰力度較低，造成嚴(yán)重后果的才處20 000元以下的罰款，如此小的懲罰力度，根本達(dá)不到保護(hù)和懲戒的目的。第二，實踐中以罰代刑現(xiàn)象嚴(yán)重，對違法犯罪排污的企業(yè)只停留在經(jīng)濟(jì)處罰階段，對于那些排污企業(yè)來說根本沒有震懾力。顯然的，在罰款與定罪之間缺乏一個有效的懲罰措施。

(二)環(huán)境執(zhí)法體制不完善

1.公眾參與途徑較少、門檻高

《新疆濕地保護(hù)條例》12條規(guī)定：必要時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證。除此之外沒有涉及其他的公眾參與的途徑和手段。一方面濕地作為生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，作為生活在其中的公眾有權(quán)利和義務(wù)對其的保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督；另一方面，公眾的力量是巨大的，若公眾置身于濕地的法律保護(hù)當(dāng)中，一定是保護(hù)濕地力量中的中流砥柱。但是，第12條強(qiáng)調(diào)“確有必要”時才舉行聽證會，這條規(guī)制無疑拒絕了公眾參與濕地的保護(hù)的愿望。

2.缺少對相關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督

《新疆濕地保護(hù)條例》第5條和第6條都只是籠統(tǒng)性地指出人民政府和相關(guān)部門應(yīng)該怎么做，并沒有對縣級以上的政府或者部門在實施保護(hù)濕地工作過程中的監(jiān)察，顯然缺失了監(jiān)察的機(jī)構(gòu)和制度，無法保障濕地保護(hù)條例能夠順利地實施。

(三)生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)機(jī)制不完善

缺乏環(huán)境保護(hù)與地區(qū)居民利益的協(xié)調(diào)。縱觀新疆的濕地保護(hù)條例，沒有涉及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的法律條文，這無疑會在推行濕地保護(hù)的過程中造成阻力。我國新修訂的《環(huán)保法》第31條規(guī)定：國家要建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。在《新疆濕地保護(hù)條例》中沒有出現(xiàn)在對濕地的保護(hù)和生活在濕地地域或周圍的居民的利益發(fā)生沖突時對居民的補(bǔ)償。

三、新疆濕地保護(hù)條例的完善

(一)完善生態(tài)環(huán)境立法體系

1.建立“生態(tài)優(yōu)先”的保護(hù)理念

通過了解掌握濕地的系統(tǒng)而全面的知識后，充分認(rèn)識濕地的顯性價值和隱形價值，在此基礎(chǔ)上法律法規(guī)進(jìn)行各種執(zhí)法和司法活動，從而使?jié)竦乇Ｗo(hù)的工作更有成效。因此可以學(xué)習(xí)借鑒《北京濕地保護(hù)條例》，一方面，定期向公眾開展生態(tài)知識的科普教育和生態(tài)展示；另一方面，建立濕地專家咨詢機(jī)制，一切有關(guān)濕地的建設(shè)活動都要經(jīng)過專家的意見指導(dǎo)，可以嘗試建立專家的“一票否決”制度。同時，對于對濕地保護(hù)工作有突出貢獻(xiàn)的公眾，應(yīng)當(dāng)由縣級以上的政府和濕地保護(hù)部門進(jìn)行獎勵和表彰。

2.細(xì)化明確實施細(xì)則，增強(qiáng)可操作性

濕地保護(hù)條例規(guī)定如果過于模糊籠統(tǒng)，可操作性不強(qiáng)，就會導(dǎo)致在實際的法規(guī)的運(yùn)行當(dāng)中出現(xiàn)執(zhí)行混亂，甚至濕地根本得不到保護(hù)。因此，對于可操作性不強(qiáng)，規(guī)定模糊的條例應(yīng)當(dāng)細(xì)化，使?jié)竦氐玫郊皶r有效的保護(hù)。

3.建立嚴(yán)厲的懲罰制度

保護(hù)生態(tài)環(huán)境要用最嚴(yán)格、最嚴(yán)厲的法治制度去保障。因此《新疆濕地保護(hù)條例》也應(yīng)將違法成本提高，其提高的程度應(yīng)根據(jù)新疆企業(yè)的具體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平來制定。此外，應(yīng)拓寬懲罰途徑，為了適應(yīng)我國法律規(guī)定的比例原則，應(yīng)增加豐富的懲罰措施。

(二)健全合理的執(zhí)法體系

1.建立政府-企業(yè)-公眾參與為一體的統(tǒng)一體系

我國目前的環(huán)境管理體制主要是以行政區(qū)域管理為核心，中央與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)下的環(huán)境保護(hù)機(jī)制。由于環(huán)境保護(hù)的特殊性導(dǎo)致出現(xiàn)“九龍治水”的局面，因此，要完成從“單一執(zhí)法”到“綜合執(zhí)法”的改變，以實現(xiàn)“九龍共治水”[5]10-21。但是生態(tài)環(huán)境保護(hù)并不僅僅是地方政府和環(huán)保機(jī)關(guān)的責(zé)任，而且還是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)跟公眾的事情。因此，需要建立政府-企業(yè)-公眾參與為一體的統(tǒng)一體系。企業(yè)應(yīng)按《環(huán)境保護(hù)法》和各地方的《濕地管理條例》制度的規(guī)定，嚴(yán)格認(rèn)真遵守法律法規(guī)的規(guī)定。因此，《新疆濕地保護(hù)條例》應(yīng)探索建立政府-企業(yè)-公眾參與為一體的統(tǒng)一體系，借鑒《北京濕地保護(hù)條例》公眾參與手段，調(diào)動公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性。

2.建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任終身追究制

生態(tài)環(huán)境的破壞與我國以往不科學(xué)的政績觀有很大的關(guān)系。因此，《新疆濕地保護(hù)條例》可以學(xué)習(xí)北京的相關(guān)規(guī)定建立領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)責(zé)任制，同時探索建立干部考核評價和領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任終身追究制度。在此考核制度中，不僅要看經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績，還要看在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時濕地環(huán)境資源是否遭到了破壞，若遭到了嚴(yán)重破壞則考核的指標(biāo)不合格，不給予相關(guān)的升遷或嘉獎。在地方領(lǐng)導(dǎo)干部繼任時對新疆的與濕地相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合的評價，如不同類型濕地的總面積、開發(fā)強(qiáng)度、保護(hù)現(xiàn)狀、損害現(xiàn)狀等，待其離任時重新審計濕地相關(guān)的數(shù)據(jù)，若根據(jù)數(shù)據(jù)顯示濕地資源被破壞嚴(yán)重，就要對其進(jìn)行責(zé)任追究。

(三)健全濕地環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制

健全生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系。實行濕地保護(hù)的政策，實質(zhì)上體現(xiàn)的是以人為本的理念，最主要的目的就是使公眾的生活環(huán)境有所改善，使公眾的生活變得健康舒適，以增加公眾的幸福感。因此，在實行濕地保護(hù)的措施當(dāng)中，不能以犧牲公眾的利益為出發(fā)點，而是要綜合考慮各方的利益。協(xié)調(diào)濕地保護(hù)與當(dāng)?shù)鼐用竦睦婷堋Ｒ虼?，《新疆濕地保護(hù)條例》應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)《北京濕地保護(hù)條例》，建立生態(tài)補(bǔ)償制度，解決好保護(hù)濕地與地區(qū)居民利益的協(xié)調(diào)工作，讓生活在濕地保護(hù)區(qū)內(nèi)的民眾自主自覺地投身到保護(hù)當(dāng)中。

四、結(jié)語

濕地是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，加強(qiáng)濕地的法律保護(hù)無疑會給新疆在環(huán)境保護(hù)方面的成績單錦上添花，給“一帶一路”經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展提供契機(jī)，給美麗中國的建設(shè)畫出濃墨重彩的一筆。然而對于新疆的環(huán)境保護(hù)，我們要做的還很多，濕地保護(hù)只是新疆生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一部分，我們需再接再厲讓新疆的資源環(huán)境不再是遏制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，讓“一帶一路”經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展更加順暢。

[1] 顧華詳.共建“一帶一路”的中國法治研究[J].湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報,2016(02).

[2] 郝少英.區(qū)域環(huán)境合作:絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保障的法律對策[J].南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2016(01).

[3] 吳玉萍.新疆“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)”建設(shè)中的環(huán)境資源問題及其應(yīng)對[J].華北電力大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2016(02).

[4] 黃力平.新疆濕地資源保護(hù)現(xiàn)狀及對策[J].寧夏農(nóng)林科技,2015(06).

[5] 呂忠梅.生態(tài)文明建設(shè)的法治思考[J].法學(xué)雜志,2014(05).

[責(zé)任編輯 樂 知]

Research onXinjiangWetlandProtectionRegulationsunder the Idea of Green Silk Road: A Comparative Study withBeijingWetlandProtectionRegulations

DUAN Zhenzhen

(CollegeofLaw,XinjiangNormalUniversity,Urumqi830054,China)

Enhancing the wetland protection inXinjiangis a critical step for the practice of Green Silk Road idea. However, the situation ofXinjiangwetland protection is not optimistic. There are many things to be modified aboutXinjiangWetlandProtectionRegulations: in term of legislation system, the idea of priority protection for ecology is not integrated into the wetland protection, some rules are vague and unclear without operability, and the punishment mechanism for the wrongdoing is not perfect; in the respect of environmental enforcement system, there are very few channels for public involvement and the requirement is high, and there is a lack of supervision towards related departments and officials; and no ecological compensation items are listed in term of the relief mechanism for ecological environmental damage. In allusion to the problems mentioned above, it is necessary to build the protection concept of ecological legal interest, refine and specify operation rules to enhance the operability, and establish severe punishment system; and it is also necessary to build officials’ lifelong accountability system of ecological environmental protection, establish a unified system involving the government, enterprises and the public, and perfect the ecological environment damage system.

Xinjiang； wetland protection; ecological protection

2016-12-19

段振振(1992- )，女，新疆奎屯人，新疆師范大學(xué)法學(xué)院2015級碩士研究生，主要從事民商法研究。

D927;D922.6

A

1671-8127(2017)02-0031-03