美國監(jiān)管理論百年來的路徑演變及其文獻述評

吳強強

(龍巖學(xué)院 中央蘇區(qū)研究院 福建 龍巖 364012）

美國監(jiān)管理論百年來的路徑演變及其文獻述評

吳強強

(龍巖學(xué)院 中央蘇區(qū)研究院 福建 龍巖 364012）

普遍認(rèn)為，美國政府針對經(jīng)濟運行和社會發(fā)展施加強有力的監(jiān)管始于1887年聯(lián)邦《州際貿(mào)易法》的制訂和實施，該法也標(biāo)志著美國政府的治理模式由有限政府逐漸向監(jiān)管國家轉(zhuǎn)型。一百多年來，學(xué)者們從各自學(xué)科立場出發(fā)針對監(jiān)管問題展開了卓有成效的探索和研究，出現(xiàn)公共利益說、利益俘獲理論和多元主義三種研究范式。各范式在概念界定和解釋效力兩方面各有千秋，從不同角度推進了對監(jiān)管問題的研究，但也存在若干缺陷和不足。因此，回顧和評述一個世紀(jì)以來美國學(xué)界監(jiān)管理論的路徑演變及其重要文獻，無疑將有助于理解美國歷史演變的縱向線索，并對形成富于中國本土特色的監(jiān)管理論提供重要借鑒。

政府監(jiān)管 公共利益 利益俘獲 多元主義

一、問題的提出

有如理查德·萊昂在一篇論文中所談到的，“現(xiàn)代美國以政府和公司權(quán)力的擴張為其鮮明特征。為此，我們創(chuàng)造了一套復(fù)雜的公共監(jiān)管機制以應(yīng)對權(quán)力的日益集中”。[1]回顧美國歷史可知，萊昂文中所說的“公共監(jiān)管機制”肇始于19世紀(jì)末。羅伯特·希姆萊貝格在為其主編的《監(jiān)管國家的興起，1900～1917》一書所寫導(dǎo)言中也明確指出，“美國的商業(yè)監(jiān)管開始興起于工業(yè)化的早期階段，1887年《州際貿(mào)易法》的制訂標(biāo)志著聯(lián)邦層面商業(yè)監(jiān)管的出現(xiàn)”。[2]（P109）

隨著19世紀(jì)中后葉大公司的興起和壟斷財團的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的古典自由放任主義經(jīng)濟政策和有限政府理念越來越不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，愈發(fā)顯現(xiàn)出多種弊病（如寡頭壟斷、外部性明顯①等）。換言之，這一時期美國經(jīng)濟的高速發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的“單向度”疾飛突進態(tài)勢，但卻并未有政治領(lǐng)域的配套革新作為制度基礎(chǔ)和政策保障。面對這些歷史上從未出現(xiàn)過的公司“巨人”，民眾也顯得無能為力。加之原有的司法訴訟手段由于其偏于保守的慣性使然而未能及時有效地跟進處理，致使環(huán)境污染、食品藥品造假、暴力犯罪、城市貧民窟、雇傭童工等一系列被后世冠以“工業(yè)文明綜合征”的社會問題也因之相伴而來。在此情形下，美國政府開始著手建立各種形式的專門委員會，通過頒布監(jiān)管法律對政治與經(jīng)濟兩者之間發(fā)展的極度不平衡進行糾偏，這也就是所謂的“政府監(jiān)管”（Government Regula?tion）的源起。事實上，由政府出面對私人企業(yè)進行監(jiān)管在當(dāng)時的美國社會已經(jīng)形成共識，各方爭議的焦點不在于是否需要監(jiān)管，而在于由誰來監(jiān)管，以及政府施加的監(jiān)管力度在多大程度上合理有效。

外在社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀情勢也催生了學(xué)界的研究興趣，監(jiān)管問題可謂其中的典型例證。自19世紀(jì)末以來，來自歷史學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和政治學(xué)的眾多美國學(xué)者從不同角度出發(fā)針對監(jiān)管問題進行了卓有成效的研究，并提出相應(yīng)解釋。羅格·諾爾曾將已有的各種關(guān)于監(jiān)管理論歸結(jié)為“有機理論”（Organic Theory）和“結(jié)構(gòu)理論”（Structure Theory）兩大類。[3]（P119）以此為基礎(chǔ)，我們依據(jù)現(xiàn)有文獻將百年來圍繞監(jiān)管所形成的學(xué)說歸納為“公共利益說”“利益俘獲理論”和“多元主義”三種研究范式。然而這三種范式都是從各自立場出發(fā)來尋求對監(jiān)管的有力解釋，雖各有一定的說服力，但也存在明顯不足，難免各執(zhí)一端。有鑒于此，我們試以文本分析為前提，力求厘清爭議，辨微發(fā)凡，從中探求對于監(jiān)管的本質(zhì)認(rèn)識，并為形成中國特色的監(jiān)管理論提供域外資源。

二、19世紀(jì)末至20世紀(jì)中期的“公共利益說”

監(jiān)管理論各流派之間雖然存在不同程度的分歧和爭議，但都認(rèn)可美國政府以國家力量對于社會經(jīng)濟生活施加強有力的監(jiān)管措施始于19世紀(jì)末，尤其是從19世紀(jì)90年代至一戰(zhàn)前后這一被史學(xué)家稱作“進步時代”的歷史時期。在進步史學(xué)家筆下，作為一場社會運動，進步運動的核心要旨在于強調(diào)社會公平、法律正義和政府對于弱勢群體的保護。進步主義者力圖通過社會改良和制度革新來緩和社會矛盾，這一重塑美國倫理價值觀的“進步精神”對于早期的監(jiān)管研究者有著重要影響。就某種程度而言，19世紀(jì)末至20世紀(jì)中期主導(dǎo)美國監(jiān)管理論研究的“公共利益說”即是此種史學(xué)觀和時代精神的產(chǎn)物。

追根溯源，根據(jù)美國學(xué)者的研究，“公共利益”一詞早至美國建國伊始就已見諸當(dāng)時的政治語匯，并有多達四種不同含義。詞義的多樣雖然反映了人們的理解是基于各自立場的不同考量，但這并不等同于“公共利益說”只是一個缺乏基本公約數(shù)的理論拼盤。

由于深受母國英國的影響，美國政府長期奉行“大政府、小社會”式的自由主義經(jīng)濟模式，主張盡量充分發(fā)揮個人才能和市場調(diào)控，最大限度避免政府的過多介入。然而，美國南北內(nèi)戰(zhàn)后由于工業(yè)化和城市化的迅猛推進及其所帶來的社會轉(zhuǎn)型對這種較為“保守”的政治思想產(chǎn)生了巨大沖擊力。社會發(fā)展的“跛足化”——即政府治理模式的老舊和經(jīng)濟社會高速發(fā)展之間的矛盾使市場機制徹底暴露出無法克服的弊端，政府監(jiān)管也就顯得勢在必行。著名歷史學(xué)家阿瑟·林克就認(rèn)為“有一種全國水平的進步運動，其主要目標(biāo)是試圖使鐵路公司、工業(yè)公司和銀行受到有效的公共管制”。[4]（P278）

具體而言，首先，市場競爭機制由于技術(shù)原因所產(chǎn)生的自然產(chǎn)業(yè)壟斷致使資源配置無法達致最優(yōu)，也迫使消費者承擔(dān)了不必要的風(fēng)險。由于市場機制對此無能為力，所以必須借助政府權(quán)力實施外部監(jiān)管，從而防止壟斷，優(yōu)化競爭，即所謂“推動競爭的監(jiān)管”（Pro-competition Regulation）。其次，由于市場競爭帶來的外部性效應(yīng)明顯，因而也需借助于政府監(jiān)管。第三，古典經(jīng)濟學(xué)假設(shè)市場競爭中的供求雙方都能充分掌握產(chǎn)品的相關(guān)信息，但在現(xiàn)實社會中，生產(chǎn)者和消費者對產(chǎn)品信息的掌握并不對稱。因此，政府監(jiān)管的必要性就在于以第三方進入市場，通過法律、行政等手段督促生產(chǎn)者務(wù)必向消費者提供產(chǎn)品的準(zhǔn)確信息，保障消費者的知情權(quán)。

綜上所述，從理論內(nèi)核來看，“公共利益說”的基本假設(shè)在于因市場失靈（Market Failure）而導(dǎo)致市場失序和消費者利益受損，而政府權(quán)力主導(dǎo)下的監(jiān)管在此時就成為必須且必要的正當(dāng)介入。據(jù)此也可做以下合理推論：“公共利益說”將消費者和生產(chǎn)者（尤其是大公司）置于對立面的兩方，而政府監(jiān)管機構(gòu)則在此時以公共利益保護者的形象適時出現(xiàn)，恰好彌補了市場調(diào)節(jié)的不足。

“公共利益說”雖然具備一定的解釋效力，但其缺陷也十分明顯。首先，概念界定模糊，眾多論者對于“公共利益”未能給予清楚明晰的定義。同時，“公共利益說”也忽視了“多元社會中利益的多樣性”，[5]（P340）未能注意到在一個變動社會中，個人利益的復(fù)雜性導(dǎo)致人們之間難以形成一致的“公共利益”。其次，“公共利益說”將政府視為“鐵板一塊”的單一性（Unitary）整體，但在實際運作過程中，政府往往會呈現(xiàn)“多頭統(tǒng)治”的特點，不同部門乃至不同領(lǐng)導(dǎo)人在同一個問題上都極有可能產(chǎn)生分歧。此外，在“公共利益說”的理論預(yù)設(shè)中，政府所扮演的角色是一個各方利益的公正調(diào)和者，但從實際來看，它忽視了政府自身所具有的“自私性”，未能考慮政府其實也有逐利的動機。例如，美國1906年《聯(lián)邦食品與藥品法》的通過曾被認(rèn)為是時任農(nóng)業(yè)部化學(xué)局局長哈維·維利（Harvey Wiley）為捍衛(wèi)公眾健康的“義舉”，而近來的研究則日漸表明，維利不僅與食品藥品業(yè)界關(guān)系緊密，而且還含有擴增化學(xué)局職權(quán)、人員編制和經(jīng)費預(yù)算的深層考慮。由于“公共利益說”的理論不足，也進一步催生了以喬治·斯蒂格勒和加布里埃爾·科爾克為代表的“利益俘獲理論”。

三、20世紀(jì)中期至70年代的“利益俘獲理論”

從進步時代至20世紀(jì)中葉，“公共利益說”一直主導(dǎo)著美國的監(jiān)管研究領(lǐng)域。然而20世紀(jì)中葉以來，隨著美國國內(nèi)情勢的變化和監(jiān)管學(xué)界自身的不斷反思，“公共利益說”越來越受到人們的質(zhì)疑。學(xué)者們試圖重新定位政府、企業(yè)、民眾和市場之間的關(guān)系，不再一味相信政府設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)的初衷和目的僅在于服務(wù)公眾、保護消費者。相反，他們以企業(yè)為研究主體，認(rèn)為政府監(jiān)管的起因在于作為被監(jiān)管者的企業(yè)能夠通過政府監(jiān)管從中受益。在他們看來，企業(yè)的獲利動機是政府監(jiān)管的內(nèi)生需求，并且政府和監(jiān)管機構(gòu)具有類似企業(yè)家的利潤動機和勃勃野心，遲早會被利益集團所“俘獲”（Capture），從而喪失監(jiān)管機構(gòu)本應(yīng)具有的公正性和客觀性。因此，“利益俘獲理論”也被稱作“利益集團理論”（Interest Group Theory）。

在“利益俘獲理論”的早期研究者中，馬爾維·伯恩斯坦（Marver Bernstein）是較為突出的一位。在1955年出版的一部著作中，伯恩斯坦仿照生命周期大膽提出監(jiān)管機構(gòu)的運作同樣也會經(jīng)歷“充滿活力”“喪失活力”“淪為業(yè)界保護者”和最后需要業(yè)界支持才能維系的“年老階段”這樣一個循環(huán)過程。[6]（P459）據(jù)此邏輯，不論設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)的最初動機為何，監(jiān)管機構(gòu)終將成為業(yè)界的“俘虜”。除伯恩斯坦外，著名政治學(xué)家薩繆爾·亨廷頓則在其論文中以1887年成立的州際貿(mào)易委員會為個案，分析了被監(jiān)管者和監(jiān)管機構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)，認(rèn)為監(jiān)管機構(gòu)若要保持其運轉(zhuǎn)活力，需要調(diào)整與不斷變化的外在政治壓力之間的關(guān)系。如果監(jiān)管機構(gòu)調(diào)整失敗，它所獲得的政治支持也將會減少，相應(yīng)的在政治上的反對則會增強”。[7]

著名歷史學(xué)家加布里埃爾·科爾克則于20世紀(jì)60年代先后推出《保守主義的勝利：美國歷史的新解釋，1900～1916》和《鐵路和監(jiān)管，1877～1916》兩部專著，系統(tǒng)闡述了他對進步時代美國政府監(jiān)管的見解。在前一書中，科爾克從總體上推翻了“公共利益說”的理論前提，認(rèn)為進步時代本質(zhì)上仍然是一個“保守時代”，而那些進步運動的主要立法成果則被科爾克認(rèn)為是“保守主義的勝利”。科爾克認(rèn)為進步時代的政府監(jiān)管措施皆是因“有需要的商人而設(shè)”，而“對經(jīng)濟進行的政治干預(yù)”常常是對特定商人需求的回應(yīng)，“監(jiān)管自身不可避免的受到業(yè)界領(lǐng)袖控制，并導(dǎo)向他們愿意接受或滿意的方向”。[8]（P67）在后一書中，科爾克專以進步時代的鐵路監(jiān)管為例，以大量史實證明那些全國性鐵路公司正是“聯(lián)邦監(jiān)管的最重要鼓吹者”。[9]（P78）他們的目的在于通過聯(lián)邦監(jiān)管進一步確?，F(xiàn)有利益，并高筑壁壘，提高門檻，增強自身的競爭優(yōu)勢。當(dāng)然，也有論者認(rèn)為作為一種觀點，科爾克對于美國鐵路監(jiān)管發(fā)展的解釋是“不充分和扭曲的，因此也有待修正”。[10]

科爾克的這一論斷得到芝加哥學(xué)派著名經(jīng)濟學(xué)家、1982年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主喬治·斯蒂格勒的熱烈回應(yīng)。斯蒂格勒在1971年發(fā)表的一篇論文中明確指出，“作為一項規(guī)則，監(jiān)管乃應(yīng)業(yè)界需要而產(chǎn)生，其設(shè)計和運作主要是為滿足業(yè)界利益”，“監(jiān)管理論的核心使命在于發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟監(jiān)管過程中的獲益者或受害者，政府監(jiān)管的具體形式以及對社會資源分配的影響”。[11]他甚至認(rèn)為監(jiān)管在某種程度上就是政府與企業(yè)之間進行的利益交換，毫無公共性可言。在他之后，芝加哥學(xué)派的另一位著名經(jīng)濟學(xué)家薩姆·佩爾茲曼在其1976年的一篇論文中進一步強調(diào)被監(jiān)管企業(yè)之所以有影響監(jiān)管者的行為動機，關(guān)鍵在于監(jiān)管者掌握了資源的分配，企業(yè)試圖通過影響監(jiān)管機構(gòu)決策以獲得更大的利潤空間，政府和監(jiān)管機構(gòu)也通過各種形式參與利益分配。相比于斯蒂格勒，佩爾茲曼更為注重監(jiān)管過程而非結(jié)果。

總的來說，“利益俘獲理論”的大前提依循亞當(dāng)·斯密“看不見的手”這一經(jīng)典譬喻，將“公共利益”視為企業(yè)通過政府監(jiān)管尋求私利過程中的“副產(chǎn)品”，而監(jiān)管的主要目的則是企業(yè)為自身謀求私利。相較于“公共利益說”，“利益俘獲理論”提供了一個觀照被監(jiān)管者和監(jiān)管機構(gòu)之間關(guān)系的全新視角。它從企業(yè)利益出發(fā)，著重挖掘企業(yè)自身對監(jiān)管部門所產(chǎn)生的作用，避免了陷入對于“公共利益”的迷思，確實有助于更為全面的認(rèn)識公共政策制定過程中的各方角力。

雖說如此，但也不可忽視“利益俘獲理論”存在的不足。一方面，它過度強調(diào)經(jīng)濟利益，對政府和監(jiān)管機構(gòu)的其它方面利益需求關(guān)注不夠，如政府公共權(quán)威、謀取選票最大化等。因此，這種將政府監(jiān)管與企業(yè)利益作捆綁解釋的做法難免有以偏概全之嫌。另一方面，“利益俘獲理論”將監(jiān)管機構(gòu)、國會中的各專門委員會利益集團視作“鐵三角”，監(jiān)管政策和法律的出臺也被認(rèn)為是利益集團向相關(guān)委員會和重要議員游說的結(jié)果。這種解釋有其合理性，但湮沒了消費者團體、民間改革團體所起的重要作用。一言以蔽之，政府的監(jiān)管過程并非靜止?fàn)顟B(tài)下的單向行動，而是多個不同利益主體之間的相互博弈。基于此，八十年代以后，美國監(jiān)管研究不再將重點放在某個單一群體，而是從多元主義出發(fā)來檢視政府監(jiān)管機構(gòu)、被監(jiān)管者、企業(yè)和民眾這四者之間的互動。

四、20世紀(jì)80年代以來的多元主義研究

進入20世紀(jì)八十年代，以美國前總統(tǒng)里根和英國前首相撒切爾夫人為代表的保守主義政府一改過去盛行數(shù)十年的“福利國家”政策，重新回歸古典經(jīng)濟學(xué)家所堅持的信條，力推減少經(jīng)濟干預(yù)，裁減福利開支的所謂“放松監(jiān)管”。在此大背景下，基于理論和實踐兩方面的迫切需要，美國學(xué)界開始了針對監(jiān)管理論的新一輪學(xué)理反思和學(xué)術(shù)清理。不論是理論視角抑或?qū)嵶C分析，從20世紀(jì)80年代至今的美國監(jiān)管理論發(fā)展的最大特色就是“百花齊放、百家爭鳴”，呈現(xiàn)出日益多元化的趨勢。學(xué)者之間不再尋求能夠“一統(tǒng)天下”的理論范式，而是從實證出發(fā)，以個案為先，深入監(jiān)管過程內(nèi)部，洞悉各要素主體之間的互動關(guān)系。若根據(jù)不同學(xué)者的研究側(cè)重，多元主義研究有以下主要學(xué)術(shù)分支。

1.強調(diào)業(yè)界利益的多元。雖無法否認(rèn)“利益俘獲理論”所認(rèn)為的業(yè)界是為了自身利益而尋求監(jiān)管，但也同樣難以否認(rèn)監(jiān)管并非全都是專為業(yè)界量身打造，兩者之間存在廣闊的回旋余地，需要進一步的細化和推究。

通過研究，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)，“業(yè)界利益”這一概念本身就難以界定，何為“業(yè)界利益”？雖在理論層面可依據(jù)利益主體劃分為“業(yè)界利益”和“消費者利益”，但實際運作中的復(fù)雜程度則遠超過這般簡單的“敵對”兩分法。既然“利益俘獲理論”認(rèn)定私利優(yōu)先，也就需要同樣承認(rèn)企業(yè)自身并不構(gòu)成一個單一而完整的利益群體，企業(yè)的一切行為動機都以追求自身的利潤最大化為目標(biāo)。即使是在同一業(yè)界內(nèi)部，由于存在大、中、小企業(yè)之間的差別，三者之間的利益歸屬也很難整齊劃一。

在這方面，默頓·克勒將其注意力集中至利益群體的多樣化對監(jiān)管的影響。拉斐爾·希迪則強調(diào)“公司、工廠及其它群體內(nèi)部在形成公共政策的過程中，其觀點、態(tài)度和行為也是多樣化的?！盵12]由戈登·圖洛克和1986年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主詹姆斯·布坎南共同建構(gòu)的理論模型則認(rèn)為同一業(yè)界內(nèi)部不同企業(yè)之間在規(guī)模、成本、效益等方面的差異都將會導(dǎo)致企業(yè)對政府監(jiān)管的不同態(tài)度。根據(jù)他們的分析，生產(chǎn)成本較低的企業(yè)傾向于政府監(jiān)管，以保護它們的現(xiàn)有競爭優(yōu)勢，而生產(chǎn)成本較高的企業(yè)則會認(rèn)為政府監(jiān)管將會對它們的市場競爭力造成挫傷，從而形成反對政府監(jiān)管的一股強大力量。

2.側(cè)重政府自身的逐利動機。前述“公共利益說”和“利益俘獲理論”在它們的理論預(yù)設(shè)中，政府是作為一個被動的接受者而存在，忽視了掌握行政資源的政府其實在市場環(huán)境下亦有它自身的利益需求。這種假設(shè)簡化了政府在市場和經(jīng)濟關(guān)系中扮演的多重角色，引起了來自政治學(xué)者和公共行政學(xué)者的不滿，一種重視政府自主性，試圖調(diào)和“公共利益說”和“利益俘獲理論”的學(xué)術(shù)理路逐漸形成，其最大的特點即在于對政府及其下屬機構(gòu)主觀能動性的高度重視。

該派學(xué)者認(rèn)為政府在整個監(jiān)管過程中既不是純粹為了服務(wù)于公共利益，也絕非被業(yè)界所把持，它有其自身的行事邏輯，較為公允的論斷則是認(rèn)為政府在公共利益、業(yè)界利益與自身利益這三者之間所尋求的某種“策略性平衡”（Strategic Balance）。著名政治學(xué)家詹姆斯·威爾斯就將此種學(xué)理模式區(qū)分為利益集團政治、多數(shù)主義政治、代理人政治和企業(yè)家政治這四種類型。

學(xué)者不僅從規(guī)范研究的角度將焦點集中于政府和監(jiān)管機構(gòu)，而且也通過實證分析發(fā)現(xiàn)政府和監(jiān)管機構(gòu)在整個監(jiān)管過程中確有其自主性的一面。學(xué)者沃戈爾通過對日本電信產(chǎn)業(yè)監(jiān)管改革的研究證明，“政府主體從來就沒有一個中立的角度來進行社會利益的制裁”，“它們在監(jiān)管過程中明顯帶有意識形態(tài)傾向和政治考量”，“在滿足相關(guān)利益集團訴求的同時，它們也在盤算著自己的政策議程”。[13]（P79）

另一些學(xué)者則將政府和企業(yè)進行類比，認(rèn)為政府從性質(zhì)上不僅具備傳統(tǒng)官僚的特性，而且也具有現(xiàn)代企業(yè)家的頭腦和野心。著名經(jīng)濟學(xué)家、創(chuàng)新理論大師約瑟夫·熊彼特在《經(jīng)濟發(fā)展理論》一書中認(rèn)為，典型的企業(yè)家以自我為中心，具有“征服的意志”“戰(zhàn)斗的沖動”以及企業(yè)家要成為全社會的領(lǐng)袖，其職能完成依賴于“他們的意志而不是才智，更多的是‘權(quán)威’，或‘個人的聲望’等，而不是用創(chuàng)始的思想”。[14]（P106）借用熊彼特的企業(yè)家概念，有學(xué)者認(rèn)為政府和監(jiān)管機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人在監(jiān)管過程中扮演的角色類似于企業(yè)家。政府監(jiān)管在某種程度上與企業(yè)以利潤為目標(biāo)的生產(chǎn)行為并無二致，只不過政府所追求的并非直接性生產(chǎn)利潤。據(jù)此，學(xué)者提煉出的“官僚型企業(yè)家”（Bureaucratic Entrepreneur?ship）這一概念來作為思考監(jiān)管的重要參照。“官僚型企業(yè)家”意在說明政府和某些監(jiān)管機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人在設(shè)計、推動某些監(jiān)管政策和法律制度時，他們的思維方式和企業(yè)家具有相通之處，都是最大限度地獲取稀缺資源，并通過各種方式與國會議員達成妥協(xié)和交換，從而為自身謀求利益?？巳R頓·科爾平在其論文中就很好的證明了維利之所以大力推動美國《聯(lián)邦食品與藥品法》，其中一個很重要的原因就在于維利擔(dān)心化學(xué)局由于農(nóng)業(yè)部其它機構(gòu)職權(quán)的擴張而顯得相形見絀。

相比之下，對政府自身利益的考量使我們重新思考政府在監(jiān)管過程中究竟扮演著怎樣的角色？政府為何在對待不同領(lǐng)域的監(jiān)管政策時會有如此大的差異？政府如何平衡公共利益與自身利益？再而言之，在政府系統(tǒng)內(nèi)部各機構(gòu)中，誰能代表政府利益？如果說它們的其中任何一個都能代表政府利益，那么又如何區(qū)隔政府利益和官僚機構(gòu)利益？最為關(guān)鍵之處還在于政府怎樣才能做到面對利益游說集團而保持中立、客觀。這些仍將是后續(xù)學(xué)者需要進一步闡釋的地方。

3.合作共贏模式。前述兩派學(xué)者中，一派在于強調(diào)業(yè)界利益的多元，表明行業(yè)之間及同一行業(yè)內(nèi)部不同企業(yè)之間的利益分歧。另一派則重點關(guān)注政府和監(jiān)管機構(gòu)自身的主觀考慮，認(rèn)為政府出臺的眾多監(jiān)管法律和政策有著很強的主動性。與他們有所不同，第三派學(xué)者則注重政府、企業(yè)、監(jiān)管機構(gòu)和民眾的合作共贏。

伍德和巴坎在各自的論文中已經(jīng)富含“合作共贏模式”的某些思想因子，而真正對其進行全面闡發(fā)的則是美國佛蒙特州立大學(xué)的馬可·羅爾。羅爾以1906年《聯(lián)邦食品與藥品法》的立法過程作為研究個案，在前人研究的基礎(chǔ)上以經(jīng)濟學(xué)中的信息不對稱學(xué)說作為理論支點，在其發(fā)表的系列論文中針對監(jiān)管問題全面闡述了“合作共贏模式”。

羅爾的“合作共贏模式”是建立在美國南北內(nèi)戰(zhàn)后高速工業(yè)化的這一基本認(rèn)知。工業(yè)化的完成極大沖擊了美國原有的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，一定程度上促進了產(chǎn)業(yè)分布的重新洗牌，食品工業(yè)也不例外。相比于18世紀(jì)發(fā)源于英國的第一次工業(yè)革命，19世紀(jì)中后葉的美國工業(yè)化是以化學(xué)發(fā)明和電力應(yīng)用為代表的第二次工業(yè)革命，其中一系列的化學(xué)新產(chǎn)品被用于食品生產(chǎn)和運輸，使食品生產(chǎn)由原來的家庭式小作坊向現(xiàn)代化大生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型為人們的日常生活提供了便捷服務(wù)，但同時也使普通民眾對于食品是否符合衛(wèi)生和健康標(biāo)準(zhǔn)而無從得知。若仔細追究，以往家庭作坊式的食品生產(chǎn)由于規(guī)模小，且在民眾平日生活范圍內(nèi)，個人對于食品生產(chǎn)的整個流程或多或少都會有一定的了解。相反，現(xiàn)代化大生產(chǎn)卻造成了民眾與食品廠商、消費環(huán)節(jié)與生產(chǎn)環(huán)節(jié)的分離。也即相比于過去，消費者單憑個人能力已經(jīng)無法知悉、判斷食品質(zhì)量的好壞，這也就造成阿克勞夫所說的市場條件下產(chǎn)品質(zhì)量的“檸檬”困境。

羅爾認(rèn)為正是消費者與生產(chǎn)者之間的信息不對稱使得19世紀(jì)末的美國市場上的摻假食品肆虐橫行，并已嚴(yán)重威脅到民眾的生命健康以及食品貿(mào)易的正常運行，因而州一級地方政府才先于聯(lián)邦一步立法并對食品質(zhì)量進行監(jiān)管?！暗搅?900年，幾乎每個州都已通過純凈食品或純凈乳制品的法律。”[15]但州法律畢竟權(quán)限只及于本州內(nèi)部，無法處理跨州際的食品貿(mào)易。此外，各州法律往往相互重疊甚至矛盾之處，不僅增加了監(jiān)管者的執(zhí)法成本，也意味著企業(yè)生產(chǎn)成本的增加，特別是對于那些全國性的食品企業(yè)來說。因此，以亨氏、大西洋和太平洋食品公司、克羅格公司等為代表的大型食品生產(chǎn)企業(yè)和零售企業(yè)希望以聯(lián)邦名義頒布統(tǒng)一的全國食品監(jiān)管法律。在他們看來，各州法律的不統(tǒng)一必然導(dǎo)致相互之間互有嫌隙，從而增加生產(chǎn)和運輸成本，而統(tǒng)一的聯(lián)邦法律將能夠克服各州立法的諸多弊病，從而更好地保障他們的經(jīng)濟利益和在市場競爭中相對于小生產(chǎn)者的優(yōu)勢地位。從政府角度著眼，羅爾認(rèn)為監(jiān)管效力的高低取決于監(jiān)管機構(gòu)是否愿意和有能力為生產(chǎn)者提供高質(zhì)量的服務(wù)。單論“合作共贏模式”的內(nèi)在邏輯，羅爾意在表達這樣一個市場機制下的“生存法則”：生產(chǎn)者、消費者、監(jiān)管機構(gòu)和政府自身利益的獲得不能以損害他者利益為代價，而應(yīng)該共同遵守和維護游戲規(guī)則，以通過合作達到各方利益的共贏。

五、余論

以上回顧了美國學(xué)界過去百年來監(jiān)管理論的歷史流變，雖然美國的政府監(jiān)管并非最早，但其卻是第一個“現(xiàn)代意義上的監(jiān)管國家（Regulatory State），一定程度上，美國政府是通過以法律為后盾的專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)而非公有制這種行政技能來控制商業(yè)的偉大先驅(qū)”。[16]如果將政府監(jiān)管置于世界范圍內(nèi)關(guān)于政府職能及其定位這一語境下來考量，那么，美國政府監(jiān)管的歷史經(jīng)驗及其監(jiān)管理論的百年發(fā)展歷程則有著自己的特色，而這也是我們所認(rèn)為的當(dāng)下中國監(jiān)管（不論理論層面還是實務(wù)領(lǐng)域）可以根據(jù)自身國情而有所參考，正所謂“隔岸觀景”，“他山之石可以攻玉”！如讓人印象深刻的是美國較好地解決了從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型過程中的“陣痛”。在轉(zhuǎn)型過程中，政府監(jiān)管適時而起，作為調(diào)節(jié)政府、企業(yè)、民眾三者利益的有效平臺，避免了大規(guī)模的社會動亂和失序的出現(xiàn)，實現(xiàn)國家治理模式的平穩(wěn)過渡。從長遠來看，美國政府的監(jiān)管措施可謂功不可沒。同時，學(xué)者們的研究則從理論層面不僅對政府監(jiān)管的利弊得失進行了卓有成效的評估和反思，而且不論是哪一種模式都有助于對監(jiān)管問題的深入認(rèn)識，從而為政策制定者提供合理依據(jù)，保證了政府所出臺的各項政策能夠最大限度地滿足各利益群體的不同需要，最終實現(xiàn)社會和諧發(fā)展。因此，理論與實踐的緊密結(jié)合是美國監(jiān)管理論一個世紀(jì)以來之所以能夠不斷推陳出新的關(guān)鍵所在，或者說美國社會自身的變動是監(jiān)管理論得以向前發(fā)展的動力源泉。

此外，美國監(jiān)管理論的發(fā)展也得益于研究者堅實的實證分析和準(zhǔn)確的個案剖析。監(jiān)管理論作為一種概念化模式，其型態(tài)主要源于對社會經(jīng)濟現(xiàn)實的高度概括和抽象，頗合馬克斯·韋伯提出的“理想類型”。因此，若要使某一種“理想類型”更具說服力，唯有通過大量基礎(chǔ)性的實證分析以及對典型問題的解讀。本文所涉及的學(xué)者盡管學(xué)科背景各異，但都遵循了這一基本原則，其結(jié)論的得出往往是以某個具體問題為切入點（如科爾克針對鐵路監(jiān)管問題，羅爾集中于食品摻假問題），以點帶面，從而打開監(jiān)管這扇大門。

尤為突出的是，監(jiān)管研究自其發(fā)端便很好體現(xiàn)了當(dāng)代社會科學(xué)研究中已日益明顯的學(xué)科之間既交叉融合又保持各自分工的顯著趨勢。如歷史學(xué)家梳理政府和監(jiān)管機構(gòu)的原始檔案，法學(xué)家注重分析立法績效，經(jīng)濟學(xué)家則采用其擅長的數(shù)學(xué)方法進行定量分析等?？傊?，美國監(jiān)管理論的進步很難歸因于某個學(xué)者或哪一學(xué)派，主要還是得益于這種開放式的研究，不同學(xué)科之間在研究方法和思維模式上的碰撞交流共同促成了監(jiān)管理論始終能夠順應(yīng)社會需要，契合時代節(jié)拍。

簡言之，對于中國的監(jiān)管研究者來說，務(wù)必高度重視跨學(xué)科融合與交叉研究，特別是研究中的歷史維度，切不可過度迷信數(shù)理模型的作用，重要的還是在于“用腳做學(xué)問”。唯有如此，方能避免監(jiān)管研究的“碎片化”“狹隘化”和“單一化”，從而拓寬問題向度，延展歷史縱深。進而言之，研究者也需高度重視政府在監(jiān)管過程中的角色扮演和利益傾向問題，或者說是對此問題不能熟視無睹，睜一只眼閉一只眼。由于中國地廣人多，各省區(qū)之間社會經(jīng)濟發(fā)展和思想開放的程度差異甚大，這既加大了監(jiān)管研究的難度，也為分省區(qū)性的地區(qū)監(jiān)管研究提供了絕佳條件，這些研究成果既來自于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展實踐，也能反過來直接服務(wù)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展，成為各省出臺相關(guān)政策的重要依據(jù)。中國目前某些行業(yè)性壟斷已經(jīng)成為阻礙改革進一步深入的強大利益集團，如何破解這一困局，應(yīng)當(dāng)有待于針對部分壟斷性行業(yè)的個案研究，從而為政府出臺監(jiān)管政策提供切實可行的建議和意見。

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責(zé)任編輯：李洪濤

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A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.04.08

①所謂“外部性”又稱“外部影響”“溢出效應(yīng)”“外差效應(yīng)”或“外部效應(yīng)”“外部經(jīng)濟”等，指的是一個人或一群人的行動、決策使另一個人或一群人的利益受損或受益。