論我國(guó)反恐行政處罰責(zé)任規(guī)制

周舟

[摘 要]恐怖主義已成為影響世界和平與發(fā)展的重要因素，是全人類的共同敵人。2013年以來(lái)我國(guó)新疆、北京、昆明、廣州等地發(fā)生多起嚴(yán)重恐怖事件，恐怖事件呈多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)，對(duì)我國(guó)的國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和人民生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。為了依法防范和打擊恐怖主義，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》（簡(jiǎn)稱“反恐怖主義法”）。其中《反恐怖主義法》第九章從立法上完善了我國(guó)反恐行政處罰責(zé)任制度。

[關(guān)鍵詞]反恐怖主義法；行政處罰；刑法修正案；責(zé)任主體

[中圖分類號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）12 — 0110 — 02

法律責(zé)任的規(guī)定是一部法律得以運(yùn)行、實(shí)施的重要保障，《反恐怖主義法》第九章對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，通過(guò)對(duì)恐怖活動(dòng)行為人以及與反恐有關(guān)的不同責(zé)任主體的法律責(zé)任作出規(guī)定，構(gòu)建了對(duì)相關(guān)行為人（單位）科以刑事責(zé)任（第79條、第94條）、行政處罰責(zé)任（第80條至第93條）、行政處分（第94條）的預(yù)防和打擊恐怖主義法律責(zé)任體系。法律責(zé)任體系中最大亮點(diǎn)在于規(guī)定了恐怖活動(dòng)行為人以及與反恐有關(guān)的不同責(zé)任主體的行政處罰責(zé)任。

一、反恐立法上設(shè)立行政處罰責(zé)任必要性

（一）法律層面，實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任和刑事責(zé)任的有效對(duì)接，為依法反恐提供行政處罰法律依據(jù)

《反恐怖主義法》頒布之前，在對(duì)恐怖相關(guān)活動(dòng)刑事追責(zé)方面，2015年11月1日生效的《中華人民共和國(guó)刑法修正案（九）》增加規(guī)定了五種新的恐怖活動(dòng)犯罪罪名，使得恐怖活動(dòng)犯罪的刑法規(guī)制更加健全；但對(duì)情節(jié)顯著輕微危害不大、不認(rèn)為是犯罪的恐怖相關(guān)活動(dòng)行政追責(zé)方面則為空白，原因是《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》以及其他法律、法規(guī)立法滯后，沒(méi)有專門針對(duì)恐怖活動(dòng)行為人以及與反恐有關(guān)的其他責(zé)任主體行政處罰責(zé)任的規(guī)定，實(shí)踐中導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法的過(guò)程中無(wú)法可依，放縱了恐怖分子。為了全面打擊情節(jié)顯著輕微危害不大、不構(gòu)成犯罪的恐怖活動(dòng)分子，必須在《反恐怖主義法》中增加對(duì)一般違法行為予以行政處罰的規(guī)定。

（二）司法實(shí)踐層面，有利于分化瓦解恐怖分子的違法犯罪活動(dòng)

暴力恐怖事件參與人員具有“低齡化”、“團(tuán)伙化”、“男女混合化”等特點(diǎn)?！暗妄g化”指暴力恐怖團(tuán)伙參與人員大多為“80后”、“90后”年輕人?！皥F(tuán)伙化”指暴力恐怖團(tuán)伙參與人數(shù)從數(shù)人到上百人不等。伊寧市破獲的“1.20”暴力恐怖團(tuán)伙案，涉案人員就多達(dá)256人?！澳信旌匣敝缚植辣┝F(tuán)伙呈現(xiàn)女性增多態(tài)勢(shì)，2013年6月至8月被新疆警方查獲的470余名恐怖分子中不乏女性；在“低齡化”、“團(tuán)伙化”、“男女混合化”的暴力恐怖犯罪團(tuán)伙中，參與人員參與違法犯罪的原因不同，但為數(shù)不少是在被暴力恐怖犯罪團(tuán)伙的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者、骨干人員蒙弊、被宗教極端思想鼓惑下而參與的，這就要求辦案機(jī)關(guān)在運(yùn)用刑事手段打擊組織者、領(lǐng)導(dǎo)者、骨干人員等主犯、教唆犯、其它從犯、脅從犯的基礎(chǔ)上 ，必須同時(shí)輔之以行政處罰手段打擊那些情節(jié)顯著輕微危害不大、不認(rèn)為是犯罪的其它參與人員，以便分化瓦解恐怖分子的違法犯罪活動(dòng)。

（三）防范層面，有效構(gòu)筑預(yù)防和打擊恐怖主義的社會(huì)防線

從近年發(fā)生的恐怖事件看，恐怖組織具有人員流動(dòng)、資金進(jìn)出、傳播宣傳物品、攜帶危險(xiǎn)物品和作案工具、利用便捷的互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行串聯(lián)等特點(diǎn)，使得暴力恐怖犯罪呈現(xiàn)規(guī)?；哟螅茐牧陀绊懥υ龃蟮内厔?shì)，為了遏制這類犯罪的發(fā)生，必須有效構(gòu)筑預(yù)防和打擊恐怖主義的社會(huì)防線，要廣泛動(dòng)員諸如：金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者，鐵路、公路、水上、航空的貨運(yùn)和郵政、快遞等物流運(yùn)營(yíng)單位，住宿、長(zhǎng)途客運(yùn)、機(jī)動(dòng)車租賃等業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、服務(wù)提供者，危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、進(jìn)口、運(yùn)輸和管理單位，防范恐怖襲擊重點(diǎn)目標(biāo)的管理、營(yíng)運(yùn)單位、大型活動(dòng)承辦單位，新聞媒體等行業(yè)和單位參加到預(yù)防和打擊恐怖主義防線中，為此有必要通過(guò)《反恐怖主義法》立法明確上述社會(huì)各部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)法律義務(wù)，以及違反義務(wù)時(shí)承擔(dān)的行政處罰責(zé)任。

二、我國(guó)反恐立法對(duì)行政處罰責(zé)任的規(guī)制

《反恐怖主義法》第九章規(guī)定了對(duì)恐怖活動(dòng)行為人以及與反恐有關(guān)的責(zé)任主體的行政處罰責(zé)任：

（一）規(guī)定了對(duì)參與有關(guān)恐怖活動(dòng)、極端主義活動(dòng)尚不構(gòu)成犯罪的行為人的處罰

《反恐怖主義法》第八十條主要列舉了應(yīng)當(dāng)給予行為人以拘留或并處罰款的4類情節(jié)輕微，尚不構(gòu)成犯罪的參與有關(guān)恐怖活動(dòng)、極端主義活動(dòng)行為：一是宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義或者煽動(dòng)實(shí)施恐怖活動(dòng)、極端主義活動(dòng)的；二是制作、傳播、非法持有宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義的物品的；三是強(qiáng)制他人在公共場(chǎng)所穿戴宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義的服飾、標(biāo)志的；四是為宣揚(yáng)恐怖主義、極端主義或者實(shí)施恐怖主義、極端主義活動(dòng)提供信息、資金、物資、勞務(wù)、技術(shù)、場(chǎng)所等支持、協(xié)助、便利的?！?〕

（二）規(guī)定了對(duì)利用極端主義破壞國(guó)家法律制度實(shí)施尚不構(gòu)成犯罪的行為人的處罰

《反恐怖主義法》第八十一條共列舉了“強(qiáng)迫他人參加宗教活動(dòng)，或者強(qiáng)迫他人向宗教活動(dòng)場(chǎng)所、宗教教職人員提供財(cái)物或者勞務(wù)的”等10項(xiàng)利用極端主義破壞國(guó)家法律制度實(shí)施，情節(jié)輕微尚不構(gòu)成犯罪的行為，其中第10項(xiàng)“其他利用極端主義破壞國(guó)家法律制度實(shí)施的”為兜底性規(guī)定?！?〕

（三）規(guī)定了對(duì)窩藏、包庇、拒絕提供證據(jù)尚不構(gòu)成犯罪的行為人的處罰

《反恐怖主義法》第八十二條規(guī)定：明知他人有恐怖活動(dòng)犯罪、極端主義犯罪行為，窩藏、包庇，情節(jié)輕微，尚不構(gòu)成犯罪的，或者在司法機(jī)關(guān)向其調(diào)查有關(guān)情況、收集有關(guān)證據(jù)時(shí)，拒絕提供的，由公安機(jī)關(guān)處十日以上十五日以下拘留，可以并處一萬(wàn)元以下罰款。〔3〕

（四）規(guī)定了與反恐有關(guān)責(zé)任主體的處罰

《反恐怖主義法》第八十三條至第九十三條規(guī)定了以下11類與反恐有關(guān)責(zé)任主體的行政處罰責(zé)任：〔4〕一是金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)的行政責(zé)任（不履行凍結(jié)資金義務(wù)的處罰）；二是電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者的行政責(zé)任（不履行電信、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)支持、協(xié)助和管控職責(zé)的處罰）；三是鐵路、公路、水上、航空的貨運(yùn)和郵政、快遞等物流運(yùn)營(yíng)單位的行政責(zé)任（違反物品安全查驗(yàn)制度的處罰）；〔5〕四是電信、互聯(lián)網(wǎng)、金融、住宿、長(zhǎng)途客運(yùn)、機(jī)動(dòng)車租賃等業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、服務(wù)提供者違反客戶身份查驗(yàn)制度的行政責(zé)任；五是危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、進(jìn)口、運(yùn)輸和管理單位的行政責(zé)任（違反危險(xiǎn)物品安全管理規(guī)定的處罰）；六是防范恐怖襲擊重點(diǎn)目標(biāo)的管理、營(yíng)運(yùn)單位，以及大型活動(dòng)承辦單位的行政責(zé)任（違反重點(diǎn)目標(biāo)安全管理規(guī)定的處罰）；七是恐怖活動(dòng)嫌疑人員的行政責(zé)任（違反約束措施的處罰）；八是新聞媒體等單位和個(gè)人的行政責(zé)任（違反規(guī)定編造、報(bào)道、傳播虛假恐怖事件信息的處罰）；九是拒不配合有關(guān)部門開(kāi)展反恐怖主義安全防范、情報(bào)信息、調(diào)查、應(yīng)對(duì)處置工作的個(gè)人和單位的行政責(zé)任；十是阻礙有關(guān)部門開(kāi)展反恐怖主義工作的個(gè)人和單位的行政責(zé)任；十一是單位的特別行政責(zé)任（限制或剝奪資格的處罰）。

三、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在反恐工作中如何正確行使行政處罰權(quán)

（一）正確區(qū)分罪與非罪

法律層面上區(qū)分罪與非罪要以《中華人民共和國(guó)刑法》第13條“但是情節(jié)顯著輕微危害不大的，不認(rèn)為是犯罪”的但書規(guī)定為依據(jù)〔6〕；事實(shí)層面上區(qū)分罪與非罪要全面審查犯罪嫌疑人及其他違法人員的犯案動(dòng)機(jī)、主觀目的、客觀行為、危害后果。在此基礎(chǔ)上凡情節(jié)輕微，尚不構(gòu)成《中華人民共和國(guó)刑法》規(guī)定的犯罪的參與人員要按照非罪定性，并適用《反恐怖主義法》行政處罰責(zé)任的規(guī)定處理。

（二）及時(shí)、全面收集、固定證據(jù)

針對(duì)恐怖組織作案具有人員流動(dòng)、資金進(jìn)出、傳播宣傳物品、攜帶危險(xiǎn)物品和作案工具、利用便捷的互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行串聯(lián)等特點(diǎn)，辦案機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依照法定程序，及時(shí)、全面收集、固定證據(jù)，其中對(duì)作為執(zhí)法證據(jù)使用的涉案物證應(yīng)當(dāng)全面審查，對(duì)涉案宣傳品的內(nèi)容因涉及宗教專門知識(shí)或者語(yǔ)言文字等原因無(wú)法自行審查的，按照最高法、最高檢、公安部《關(guān)于辦理暴力恐怖和宗教極端刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》的規(guī)定商請(qǐng)宗教、民族、新聞出版等部門提供審讀意見(jiàn)。需要對(duì)涉案宣傳品出版、印刷、制作、發(fā)行的合法性進(jìn)行鑒定的，由公安機(jī)關(guān)委托新聞出版主管部門出具鑒定意見(jiàn)〔7〕。

（三）嚴(yán)格依照法定程序辦案

公安機(jī)關(guān)依照《反恐怖主義法》對(duì)恐怖活動(dòng)行為人以及與反恐有關(guān)的不同責(zé)任主體進(jìn)行行政處罰時(shí)，要嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》總則的要求，處罰程序中調(diào)查、決定、執(zhí)行的要求辦案，公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理行政處罰案件，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)接受社會(huì)和公民的監(jiān)督。被處罰的單位或個(gè)人對(duì)辦案機(jī)關(guān)依照《反恐怖主義法》作出的行政處罰決定不服的，有申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的救濟(jì)權(quán)利。

（四）公安機(jī)關(guān)和其它有行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)要各司其

職，各行其權(quán)

《反恐怖主義法》第84條、第91條除規(guī)定公安機(jī)關(guān)有權(quán)行使拘留處罰權(quán)外，還規(guī)定與反恐有關(guān)的責(zé)任主體的主管部門有權(quán)行使罰款處罰權(quán)，此類情形要求不同的行政機(jī)關(guān)既要互相配合，又要各司其職，各行其權(quán)。對(duì)于《反恐怖主義法》第85條、第86條、第87條、第93條只規(guī)定與反恐有關(guān)的責(zé)任主體的主管部門行使罰款處罰權(quán)的，主管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定的執(zhí)法程序要求辦案。

（五）嚴(yán)格區(qū)分宗教極端違法犯罪與正常宗教活動(dòng)，堅(jiān)持執(zhí)行宗教、民族政策發(fā)生在新疆的多起暴力恐怖事件的共同特點(diǎn)就是暴徒及參與人員均為宗教極端分子，有組織地開(kāi)展所謂教經(jīng)、講經(jīng)、解經(jīng)、學(xué)經(jīng)班，觀看宣傳宗教極端和暴恐內(nèi)容的音頻視頻資料，傳播宗教極端思想，必須引起高度警惕。

《反恐怖主義法》第80條、第81條、第82條涉及對(duì)“極端主義活動(dòng)”行為的認(rèn)定，公安機(jī)關(guān)在適用上述規(guī)定辦案時(shí)要嚴(yán)格區(qū)分宗教極端違法犯罪與正常宗教活動(dòng)的區(qū)別，做到既堅(jiān)決打擊“極端主義活動(dòng)”分子，又保護(hù)正常宗教活動(dòng)，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕中華人民共和國(guó)反恐怖主義法〔EB/OL〕.中國(guó)政府網(wǎng)，京ICP備05070218號(hào)，2015-12-27日.

〔5〕義烏一家物流企業(yè)因反恐工作不到位被罰10萬(wàn)〔EB/OL〕.浙江新聞網(wǎng)，浙ICP備10006364-31號(hào)，2016-05-31.

〔6〕中華人民共和國(guó)刑法〔EB/OL〕中國(guó)法院網(wǎng)，京ICP備12013311號(hào)，2015-11-1.

〔7〕最高法、最高檢、公安部.關(guān)于辦理暴力恐怖和宗教極端刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)〔EB/OL〕.中華人民共和國(guó)最高人民檢察院網(wǎng)，京ICP備05026262號(hào)，2014-9-9.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕