甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度研究

張麗萍劉建寧李敏

（1.甘肅政法學院馬克思主義學院甘肅蘭州730070；2.蘭州大學馬克思主義學院甘肅蘭州730070）

甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度研究

張麗萍1劉建寧2李敏1

（1.甘肅政法學院馬克思主義學院甘肅蘭州730070；2.蘭州大學馬克思主義學院甘肅蘭州730070）

農(nóng)村空巢老人作為農(nóng)村老年人群體一個較為特殊的組成部分，在我國社會結(jié)構(gòu)中占相當大的比重，隨著土地養(yǎng)老功能和家庭養(yǎng)老功能的逐漸減弱，全社會對農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題的關(guān)注力不斷上升。本文以甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老面臨的困境為切入點，對農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度進行剖析，并提出了健全和完善甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度的對策建議。

農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度

人口老齡化是我國當前和未來較長一段時間內(nèi)的基本國情之一，它不僅是我國經(jīng)濟社會發(fā)展進步的重要體現(xiàn)，也給我國經(jīng)濟社會的發(fā)展帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。就我國養(yǎng)老現(xiàn)狀來看，相對于城市“養(yǎng)老難”,農(nóng)村養(yǎng)老更是難上加難。其中農(nóng)村空巢老人這樣一個特殊的老年群體的養(yǎng)老保障問題，在全國尤其是西北地區(qū)的引起廣泛討論。本文選擇以甘肅省為研究文本，對該問題進行有益探討。

一、加快甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度的建設(shè)步伐

甘肅是全國較早進入老齡化社會的省份之一，特別是“十三五”時期，老齡化、高齡化進程加快，“未富先老”特征凸顯，對政治、經(jīng)濟、文化和社會等諸多層面帶來巨大的沖擊，農(nóng)村空巢家庭將會面臨更加嚴峻的老齡化形勢。隨著人口老齡化和城市化進程的加快，空巢老人的數(shù)量越來越多，與城市相比，農(nóng)村空巢老人屬于更加弱勢的群體，他們迫切需要來自各方面的關(guān)愛和支持。因此，加快發(fā)展甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度已成為亟待解決的社會問題。

（一）農(nóng)村老年家庭空巢化已成為一種普遍現(xiàn)象

家庭空巢化尤其是老年家庭空巢化已成為甘肅省特別是農(nóng)村社會的一種普遍現(xiàn)象，也就是說，家庭空巢化不僅僅是發(fā)達城市獨有的現(xiàn)象，而且也是近年來甘肅省正在發(fā)生的一種社會現(xiàn)象。工業(yè)化和城市化的發(fā)展加快了甘肅省農(nóng)村老年家庭空巢化現(xiàn)象的產(chǎn)生和發(fā)展。隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進程的加快，東西收入差距進一步大量拉大，年輕人紛紛從鄉(xiāng)村涌向城市，謀求更好的發(fā)展，在這一過程中也造成甘肅農(nóng)村老年空巢家庭數(shù)量的急劇增長。[1]

（二）農(nóng)村老年家庭空巢化引發(fā)許多社會問題

甘肅省經(jīng)濟的快速增長與農(nóng)村老年人社會保障制度方面的缺失之間的矛盾，致使農(nóng)村空巢老人在物質(zhì)保障和精神撫慰等方面都面臨著嚴重問題。這不僅對農(nóng)村空巢老人的生活質(zhì)量產(chǎn)生影響，還關(guān)系到家庭成員的發(fā)展、代際協(xié)調(diào)，反映社會的文明程度，關(guān)系社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

（三）農(nóng)村空巢老人的養(yǎng)老問題逐漸成為嚴重的社會問題

作為經(jīng)濟欠發(fā)達的省份，甘肅省的人口老齡化問題十分嚴重。作為人口輸出省，許多農(nóng)村的青年勞動力去大城市打拼，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式遭到破壞，空巢老人的養(yǎng)老問題已經(jīng)成為農(nóng)村社會生活的主要問題。

二、甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障發(fā)展遭遇困境

甘肅省是一個經(jīng)濟發(fā)展水平較低的省份，其工業(yè)化和城市化發(fā)展進程慢，農(nóng)村老年家庭空巢化問題嚴重。[2]在農(nóng)村地區(qū)的空巢老人收入來源往往相對單一，自己養(yǎng)老能力不足，絕大多數(shù)農(nóng)村空巢老人主要依靠其他家庭成員來獲得經(jīng)濟來源、生活照料和精神慰藉。社會主義市場經(jīng)濟的大力發(fā)展和人口流動的便利化對農(nóng)村以家庭為單位的封閉式贍養(yǎng)模式產(chǎn)生了沖擊，傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老的觀念受到挑戰(zhàn)。甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老面臨的新情況、新問題倒逼農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。

（一）傳統(tǒng)養(yǎng)老遭遇挑戰(zhàn)

1.土地養(yǎng)老功能逐步削弱

甘肅省地處西北地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展水平和工業(yè)化程度與東南沿海發(fā)達地區(qū)相比存在很大差距。土地對于農(nóng)民來講，既是基本的物質(zhì)生產(chǎn)資料同時承擔著重要的社會保障功能。在現(xiàn)有的土地承包責任制下，農(nóng)民只擁有土地使用權(quán)，土地無法自由流通，無法實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營土地，再加上農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本逐年上漲，農(nóng)民土地收效甚微。近年來，隨著城市化進程的加快，大量土地被征用，農(nóng)用耕地逐年減少，農(nóng)民的土地占有量越來越少，人地矛盾突出。土地收入在農(nóng)民收入中的比例降低，農(nóng)民收入主要依靠青年勞動力外出打工所得。

2.家庭養(yǎng)老功能開始退化

在孝悌為先的儒家傳統(tǒng)里，“父母在，不遠游”的大家庭成為人們幾千年來最基本的生存狀態(tài)，同時也被文化和制度建構(gòu)成中國社會老年人理想的家庭模式。但是，隨著城市化進程的加快和城鄉(xiāng)發(fā)展差距的拉大，越來越多的青年勞動力向城市轉(zhuǎn)移以謀求更好的發(fā)展，出現(xiàn)了農(nóng)村家庭空巢化。許多留守的老人不僅自己得不到成年子女的照料，相反，他們還要負擔繁重的農(nóng)活和照顧孫輩的責任。伴隨著老齡化程度的逐漸加深，農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障的需求將會不斷增加，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式面臨挑戰(zhàn)。

3.社會養(yǎng)老整體水平較低

目前，涉及農(nóng)村老年人的養(yǎng)老保障制度，主要有“五保供養(yǎng)”、“最低生活保障制度”和“新農(nóng)保”。但是由于甘肅省經(jīng)濟發(fā)展低和財政收入等方面的問題，甘肅省在農(nóng)村老年人養(yǎng)老保障的范圍和程度上有一定的局限性。最低生活保障制度存在覆蓋面窄、救助資金少等問題，只有家庭所有成員的人均收入比本地區(qū)最低生活標準低的貧困居民才符合條件。農(nóng)村五保對受保障人員的資格有嚴格的限制，只有無子女、無生活來源、無勞動能力的農(nóng)村老人才具備申報條件。鄉(xiāng)村留守老人由于有孩子而不在受保障范圍之內(nèi)、新農(nóng)保的保障水平受很多因素的影響，不足以解決留守老人的實際生活問題。

（二）精神缺乏撫慰

農(nóng)村留守老人們在負擔繁重的體力勞動的同時，還要忍受對子女的思念和孤獨寂寞的煎熬。老人眼中的幸福是“子孫滿堂，兒孫繞膝”，可如今農(nóng)村留守老人們“出門一孤影，進門一盞燈”。[3]子女對父母的精神慰藉主要包括日常生活照料和思想交流，對于農(nóng)村留守老人們與兒女往往主要靠電話來溝通。部分農(nóng)村留守老人的物質(zhì)生活并不是很缺乏，因為缺少兒女的陪伴精神上很空虛。而甘肅省在農(nóng)村文化生活方面投入相對較少，農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)也有諸多不完善的地方，這也極大的影響了留守老人對精神生活的追求。

（三）老人侵害案件攀升，養(yǎng)老缺乏安全保障

近幾年來，在甘肅地區(qū)針對農(nóng)村留守老人的犯罪案件呈上升趨勢，并且作案手段多樣化、復(fù)雜化。究其原因，主要是因為青壯年勞動力的外流，弱化了農(nóng)村地域犯罪的能力，特別是失能、失智老人們面對智力犯罪和暴力犯罪無招架之力；留守老人們形單影只、行動遲緩，防范意識不強，反抗能力不足，同時還很可能有一些儲蓄；老人愛子心切且與子女之間信息不暢通，給犯罪分子留下可乘之機；農(nóng)村居住分散，消息閉塞，便于流竄作案。除了容易被詐騙、盜竊、搶劫外，留守老人的用火用電安全隱患也很多。

三、甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障發(fā)展遭遇困境的原因分析

近年來，甘肅省政府領(lǐng)導(dǎo)有關(guān)部門加強相關(guān)養(yǎng)老保障政策的制定和完善、創(chuàng)新老年人養(yǎng)老保障制度的發(fā)展路徑，基本形成了包含養(yǎng)老服務(wù)政策體系、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系、居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系等在內(nèi)的多元化養(yǎng)老服務(wù)體系。省政府下發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》，省人大常委會頒布的《甘肅省老年人權(quán)益保障條例》，省直相關(guān)部門和中央在甘單位制定相關(guān)配套政策文件30多項等都為“十三五”期間建成綜合性養(yǎng)老服務(wù)體系、保障老年人生活做好了充分的政策支持。隨著農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的逐步建立，包括空巢老人在內(nèi)的農(nóng)村老人的基本生活保障問題正借鑒善，保障水平低，遠不能滿足空巢老人的養(yǎng)老需要。

（一）覆蓋面窄、水平低，發(fā)展長期滯后

由于甘肅省當前的農(nóng)村最低生活保障制度和五保供養(yǎng)制度覆蓋范圍小，其保障對象僅僅局限于特定的符合條件的極少數(shù)老年人，大量需要救濟的農(nóng)村留守老人，尤其是失能老人由于不符合條件無法得到物質(zhì)救濟和保障；新型農(nóng)村養(yǎng)老保障的保障水平低，年滿60周歲的農(nóng)村老人每月只有55元的養(yǎng)老金，不能滿足被救助對象的基本物質(zhì)生活；專門針對留守老人的經(jīng)濟保障政策暫時沒有出現(xiàn)；由于甘肅省經(jīng)濟欠發(fā)達，財政收入相比東南沿海地區(qū)較少，其財政對于農(nóng)村養(yǎng)老保障的支持力度不足且集體經(jīng)濟較少，村級組織對農(nóng)民的養(yǎng)老無能為力。同時，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度社會化程度低，落后于城市獨居老人養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。

（二）社會保障資源的分配不均

首先，在社會保障費用支出方面存在著人口和支出方面的錯位，占甘肅省人口絕大多數(shù)的農(nóng)民只占社會保障支出的極少部分，而占其人口少數(shù)的城鎮(zhèn)居民卻享受著遠高于農(nóng)民的社會保障水平。其次，社會保險的資金構(gòu)成不合理。在社會養(yǎng)老方面，堅持以農(nóng)村村民或城鎮(zhèn)居民個人繳費為主要構(gòu)成，集體和單位出資為輔助構(gòu)成，國家給予政策扶持的原則。社會養(yǎng)老責任主要由農(nóng)民或居民自己負擔責任，政府和集體負擔較少的社會責任。由于甘肅省經(jīng)濟發(fā)展速度不快、財政收入較少，城市和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展差距較大，加之農(nóng)村集體經(jīng)濟正處于發(fā)展階段，農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險需要個人繳納費用的絕大多數(shù)，是農(nóng)民的現(xiàn)有的經(jīng)濟承載能力不能負擔的，這也極大影響了其參加社會保險的熱情和積極性。

（三）管理體制不健全

甘肅省各縣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同、財政收入存在差異，因而在農(nóng)村老人養(yǎng)老保障方面投入的資金數(shù)目不同，使得有些地方在保障養(yǎng)老的經(jīng)費和設(shè)施方面存在不配套的問題。此外，由于監(jiān)督管理部門對資金使用監(jiān)管不力，使農(nóng)村養(yǎng)老保障資金不能專款專用，造成養(yǎng)老資金的濫用以至于出現(xiàn)截留、挪用、擠占農(nóng)村老年人養(yǎng)老經(jīng)費等消極現(xiàn)象，在很大程度上制約和限制了我省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。

（四）法律制度不完善

在法律制度方面主要體現(xiàn)為，立法層次不高、立法相對分散。甘肅省在立法層次方面，僅僅出臺了一些有關(guān)農(nóng)村老人養(yǎng)老保障條例和規(guī)章，沒有專門針對農(nóng)村空巢老人保障方面的立法，且大多數(shù)是沒有明確規(guī)定政府、社會、家庭和個人的責任，導(dǎo)致責任主體不清、錯位甚至缺失，有些保障項目無法可依。在立法的存在形式方面，有關(guān)農(nóng)村老人養(yǎng)老保障的條例和規(guī)章不具有系統(tǒng)性即沒有將其歸納總結(jié)在一部法律之內(nèi)。許多保障辦法的制定和頒布具有明顯的應(yīng)急特性，不具備一般性，沒有形成應(yīng)對一般問題的程序性措施。

四、加快發(fā)揮農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度功效的的對策

（一）鞏固家庭養(yǎng)老功能

家庭養(yǎng)老是我國社會傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，養(yǎng)兒防老的思想在中國人民心中根深蒂固。[4]當前，隨著農(nóng)村社會的變遷和家庭結(jié)構(gòu)的變化，家庭的養(yǎng)老功能逐步弱化。但是，在農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系還不太健全的情況下，子女仍然是農(nóng)村老人晚年生活的依靠。要從根本上解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題，就應(yīng)該老人不再成為空巢老人，也就是讓家人團聚，讓家庭功能回歸。在當前大批農(nóng)村青壯勞動力外出務(wù)工的情況下，要縮小家庭成員之間的空間距離，只有通過引導(dǎo)農(nóng)民工就近就業(yè)、吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、促進農(nóng)民工市民化和加快城鄉(xiāng)一體化等方式來解決。

（二）完善社會福利制度

在如今家庭養(yǎng)老和土地保障功能逐漸減弱的情況下，要增加農(nóng)村空巢老人的社會支持，就必須在政府主導(dǎo)下完善農(nóng)村社會福利制度，加大對農(nóng)村空巢老人的救助力度，向他們提供生活和精神方面的照料，保障其基本的物質(zhì)和精神需求。主要包括：第一，完善農(nóng)村最低生活保障制度，突破二元化的城鄉(xiāng)社會發(fā)展結(jié)構(gòu)，促進城市居民和農(nóng)村村民享有同等的最低生活保障，力爭把符合條件的農(nóng)村空巢老人都納入“低?！钡姆秶?。第二，完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，針對當前此項制度的保障水平低的問題，要著力提升保障水平，讓養(yǎng)老保險足夠農(nóng)村老人養(yǎng)老。第三，在農(nóng)村建立社會化養(yǎng)老機構(gòu)，在政府提供資金和政策支持的前提下，通過建立養(yǎng)老院、敬老院、老年公寓等形式為農(nóng)村空巢老人提供生活照料和精神撫慰。完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度，農(nóng)村合作醫(yī)療制度還有一些不合理和不完善的地方，今后要注重提高政府出資比例，降低醫(yī)療報銷門檻，簡化報銷程序，增加報銷比例，監(jiān)督藥價和其他就醫(yī)費用，防止醫(yī)療部門隨意漲價，讓農(nóng)村空巢老人看得起病，買得起藥，住得起院。

（三）轉(zhuǎn)變政府角色

首先，政府要建立制度框架，通過推動立法機構(gòu)的立法來強化農(nóng)村留守老人養(yǎng)老保障制度的權(quán)威性。這不僅可以讓社會成員更加了解制度，還賦予了農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度的法律意義，明確了政府、集體和個人應(yīng)付的責任與義務(wù)，為農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度的運作和發(fā)展創(chuàng)造一個穩(wěn)定而持續(xù)的前景。其次，由于制度轉(zhuǎn)型逐漸深入，監(jiān)管的難度加大，對政府的要求也越來越高，監(jiān)管不力的后果越來越嚴重。因此，政府實施嚴格的監(jiān)督管理，是農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度的健康發(fā)展的有力保證。最后，農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度平穩(wěn)健康運轉(zhuǎn)的條件是有持續(xù)、穩(wěn)定的資金供應(yīng)。對于甘肅省這樣的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，要逐步調(diào)整政府財政的支出結(jié)構(gòu)，擴大對于農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度發(fā)展的支持力度，政府需要建立一個以稅收為融資手段、覆蓋所有農(nóng)村空巢老人的公共養(yǎng)老金制度，保護每一個農(nóng)村空巢老人都可以獲得最基本的養(yǎng)老收入。

（四）發(fā)揮民間組織的作用

在現(xiàn)在小政府、大社會的格局中，民間組織在社會救助方面發(fā)揮著不可或缺的作用。所以，要充分發(fā)揮基金會等民間慈善組織的資源優(yōu)勢，積極拓寬募捐渠道，動員多方力量參與慈善活動，并使資源向農(nóng)村空巢老人傾斜，通過興辦敬老院、老年公寓、老年醫(yī)療康復(fù)中心等養(yǎng)老機構(gòu)，不斷完善機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)體系。甘肅省可以借鑒河北省農(nóng)村空巢老人公益基金會發(fā)展的經(jīng)驗，結(jié)合本地實際，將基金會與學術(shù)機構(gòu)聯(lián)合，創(chuàng)新發(fā)展甘肅農(nóng)村空巢老人公益基金會，調(diào)動家庭和個人多方面的力量，動員相應(yīng)人力、物力和財力資源，為農(nóng)村老年人的養(yǎng)老提供必要的支持，使其能在家中、能在自己熟悉的環(huán)境中安度晚年。加強對農(nóng)村年輕人的傳統(tǒng)孝道教育，做到弘揚、表彰先進的事跡;曝光、鞭笞那些歧視、排斥老年人的行為。政府應(yīng)該鼓勵和引導(dǎo)個人、企業(yè)投資老年產(chǎn)業(yè)，可以給予這些個人、企業(yè)相應(yīng)的優(yōu)惠政策以促進老年產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)村的基層黨組織、共青團、婦聯(lián)等社會組織，應(yīng)該將關(guān)心空巢老人納入其組織活動和作風建設(shè)的內(nèi)容，切實開展好“五好家庭”、“敬老標兵”等模范評選活動，從而在農(nóng)村里形成尊老愛老的良好氛圍。

農(nóng)村空巢老人是人口老齡化和社會經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果，甘肅省的農(nóng)村空巢老人及其養(yǎng)老方式有著鮮明特色。我們必須正視甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障存在的問題，從根本上和具體措施上下功夫，結(jié)合實際情況，對其如何養(yǎng)老進行探索，摸索出既符合甘肅省實際情況又有一定實際效果的舉措，平穩(wěn)解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題。對甘肅省空巢老人養(yǎng)老保障制度的研究不僅有利于甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障的相關(guān)理論和措施更加充實和完善，而且對其他地區(qū)乃至全國農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障問題的研究具有一定的參考借鑒意義。

［1］覃國慈.社會轉(zhuǎn)型期的農(nóng)村留守問題研究［M］.武漢：湖北科技出版社，2014.

［2］魏靜.甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度研究［J］.甘肅聯(lián)合大學學報.2011（3）

［3］郭愛妹，張戍凡.城鄉(xiāng)空巢老人的生存狀態(tài)與社會保障研究［M］.廣州：中山大學出版社，2011.

［4］張國平.農(nóng)村老年人居家養(yǎng)老服務(wù)體系研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2015.

C913.7

A

1007-9106（2017）10-0082-04

*本文為甘肅省高等學?？蒲许椖俊案拭C省失能老人長期照護服務(wù)供給主體的行為邏輯與政策選擇研究”（2016B-062）的階段性研究成果。

張麗萍（1985—），女，甘肅政法學院講師，研究方向為政治與社會現(xiàn)代化；劉建寧（1979—），男，蘭州大學馬克思主義學院在讀博士，研究方向為馬克思主義中國化理論；李敏（1996—），女，甘肅政法學院馬克思主義學院學生。