公眾參與小流域保護(hù)的“水基金”模式

■文/虞偉

公眾參與小流域保護(hù)的“水基金”模式

"Water Fund" model for public participation in small watershed protection

■文/虞偉

一、背景

全球有超過10億人面臨著飲水的安全問題。傳統(tǒng)的末端治理方式不僅費(fèi)用高昂，而且也不能徹底解決供水不足的問題。因此，積極保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，不僅能提供充足的水源，還可以有效地凈化污水、提高水質(zhì)、降低治理成本。如果措施得當(dāng)，將有效地節(jié)省在污水處理和飲用水凈化等設(shè)施上的資金投入。生態(tài)系統(tǒng)提供了寶貴的服務(wù)功能，但是，由于生態(tài)系統(tǒng)作為公共物品的天然屬性，其服務(wù)功能一直在被低估，“公地悲劇”時(shí)有發(fā)生。

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的目標(biāo)，在很大程度上意味著限制上游的發(fā)展，按照污染者付費(fèi)原則，享受生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的人群也應(yīng)為保護(hù)了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的人群付費(fèi)，即下游用水者向上游的流域保護(hù)者付費(fèi)，這就是通常說的流域上下游之間的生態(tài)補(bǔ)償。然而，生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍顝奶岢龅浆F(xiàn)今，遇到了很多的問題和困難，如補(bǔ)償金額不易確定、補(bǔ)償效率不高、保護(hù)效果不好、模式不可持續(xù)以及關(guān)注、參與度不夠等。

二、水基金

水基金起源于南美洲，后推廣至北美洲以及非洲。2000年，大自然保護(hù)協(xié)會(huì)(TNC)在厄瓜多爾啟動(dòng)了基多水基金項(xiàng)目（Quito Water Fund ），這個(gè)項(xiàng)目所保護(hù)的水源地為厄瓜多爾的首都基多200萬居民提供了80%的生活用水。水基金作為一個(gè)改善水管理的工具和金融機(jī)制，同時(shí)創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)和生態(tài)系統(tǒng)收益，該機(jī)制將公眾、地方與國家、自來水公司、企業(yè)和國際組織聯(lián)合起來，不同利益相關(guān)方達(dá)成協(xié)議，使投資資本化，獲得的利息用于支付森林保護(hù)和河流、溪流、湖泊管理的成本，確保基多獲得清潔的飲用水。同時(shí)，通過協(xié)議將政府、企業(yè)和公眾聚集到一起在某特定流域內(nèi)開展保護(hù)活動(dòng)。

水基金的概念超越了傳統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償，通過科學(xué)的分析方法，明確了上下游的生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系，優(yōu)化了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能貨幣化模型，也得出了更能令人信服的補(bǔ)償數(shù)額。通過一系列的制度設(shè)計(jì)和有效管理，水基金在很大程度上避免水資源管理所面臨的“公地悲劇”和投入效益不明顯等問題，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.解決水資源管理應(yīng)解決以流域?yàn)閱卧_展的自然屬性與以行政區(qū)域劃分管理單元的現(xiàn)實(shí)情況之間的沖突；

2.通過建立上下游政府、企業(yè)、社區(qū)和NGO組織等多個(gè)利益相關(guān)方參與的合作模式，并且通過協(xié)議的形式確定各方的權(quán)利與義務(wù)；同時(shí)，水基金廣泛地動(dòng)員社會(huì)力量，彌補(bǔ)水環(huán)境治理中政府能提供的人、財(cái)、物資源的不足。

3.各利益相關(guān)方通力合作，根據(jù)流域的自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，選擇最適合流域保護(hù)的措施，并優(yōu)先考慮那些具有市場化前景的項(xiàng)目，體現(xiàn)自然保護(hù)的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)從“輸血”到“造血”的轉(zhuǎn)變，同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。如孵化治水技術(shù)產(chǎn)業(yè)，在實(shí)現(xiàn)治水目標(biāo)的同時(shí)，開發(fā)了新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

4.通過下游的多個(gè)利益相關(guān)方合作，開發(fā)體現(xiàn)環(huán)境友好的產(chǎn)品，水基金促進(jìn)各利益相關(guān)方關(guān)注和參與流域保護(hù)，有效避免“公地悲劇”的發(fā)生。

水基金的框架設(shè)計(jì)、運(yùn)營管理及資金流向與其所處的區(qū)域、面臨的問題和機(jī)會(huì)以及參與方的構(gòu)成等多方面的因素有關(guān)。但不論是何種水基金，都需要由兩大基本模塊構(gòu)成，即資金來源和資金使用；同時(shí)，還需要建立起良好的管理模式，保障項(xiàng)目運(yùn)行。

水基金的資金來源主要是政府部門和商業(yè)部門的資金。政府資金主要是各種形式的政府投入，包括現(xiàn)金投入和實(shí)物抵扣方式的投入。商業(yè)資金，根據(jù)公司性質(zhì)不同，可大體分為金融（投資類）公司、用水大戶和其他類型的公司三類，通常通過現(xiàn)金投入的方式參與水基金。在水基金的資金規(guī)模達(dá)到一定程度之后，基金的投資收益可留存進(jìn)入基金成為資金來源的一部分。除了政府部門和商業(yè)部門資金外，水基金還包括非常有限的基金會(huì)和NGO的捐贈(zèng)。

資金募集到位后，水基金的資金會(huì)用于篩選、設(shè)計(jì)和執(zhí)行流域環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目。為了滿足不同的利益相關(guān)方參與水基金對于回報(bào)的不同需求，以及提高水基金本身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，水基金分為兩大部分，即投資基金和擔(dān)保基金。投資基金的主要資金來源是希望通過影響力投資獲取經(jīng)濟(jì)回報(bào)的企業(yè)資金，由水基金負(fù)責(zé)影響力投資項(xiàng)目的篩選、設(shè)計(jì)和執(zhí)行，這部分資金所產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)回報(bào)將返還給投資方。擔(dān)?；鸬馁Y金來源主要是公益捐贈(zèng)，即企業(yè)的社會(huì)責(zé)任捐款，擔(dān)?；鸩恢苯油顿Y到水基金，而是純擔(dān)保。水基金正常運(yùn)作時(shí)，收取擔(dān)保費(fèi)，而不能正常運(yùn)作時(shí)，進(jìn)行賠付。這部分資金是作為水基金的風(fēng)險(xiǎn)管理基金存在，以應(yīng)對投資失誤等問題的，所以出資方并不會(huì)獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)。

在實(shí)踐中，水基金形成了多利益相關(guān)方共同管理、政府主導(dǎo)和流域管理委員會(huì)這三種管理框架：

1.多利益相關(guān)方共同管理，即由所有出資方共同成立理事會(huì)，各方在理事會(huì)中的發(fā)言權(quán)由其出資額決定。為了平衡關(guān)系，沒有出資的利益相關(guān)方組成顧問委員會(huì)，對董事會(huì)決策提供參考意見；

2.政府主導(dǎo)，即政府部門具有決定權(quán)，但是仍會(huì)邀請沒有出資的利益相關(guān)方將組成顧問委員會(huì)，提供參考意見。目前這一模式常見于美國和巴西的水基金；

3.流域管理委員會(huì)，即由所有相關(guān)方面，無論出資與否，共同組成一個(gè)流域管理委員會(huì)。目前該模式僅見于巴西。

總的來說，水基金的有效運(yùn)行需要多方面的因素共同發(fā)揮作用。作為流域保護(hù)的直接受益者，當(dāng)?shù)卣土饔騼?nèi)的企業(yè)及居民的參與度和支付意愿的高低對項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)行具有決定性影響。

三、對我國環(huán)境保護(hù)公眾參與的啟示

當(dāng)前，在環(huán)境保護(hù)公眾參與領(lǐng)域關(guān)注較多的是維權(quán)式參與，即從如何保障公眾的環(huán)境權(quán)益上來展開思考和行動(dòng)，水基金模式從環(huán)境經(jīng)濟(jì)視角為公眾作為直接利益相關(guān)方來共享環(huán)境保護(hù)成果提供了思路，尤其是在我國大力踐行“綠水青山就是金山銀山”重要思想的背景下，探索水基金模式，對如何發(fā)動(dòng)公眾參與，探索將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的實(shí)踐路徑，具有重要的啟示意義。

（一）以環(huán)境政策優(yōu)化來引導(dǎo)公眾參與。將環(huán)境公共治理政策和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行融合，優(yōu)化生態(tài)補(bǔ)償政策，對公眾的參與意愿和參與權(quán)保障從法律與經(jīng)濟(jì)視角進(jìn)行統(tǒng)籌制度設(shè)計(jì)，挖掘促進(jìn)和保障公眾參與的深層因素，構(gòu)建更加可持續(xù)的有利于推進(jìn)不同層面參與環(huán)境保護(hù)的政策體系。

（二）以綠色金融創(chuàng)新來撬動(dòng)公眾參與。推出生態(tài)環(huán)保理財(cái)產(chǎn)品，募集生態(tài)保護(hù)和治理的資金，通過投資環(huán)保類項(xiàng)目獲得收益。投資者通過購買理財(cái)產(chǎn)品獲得投資收益，鼓勵(lì)投資者將投資收益一部分捐贈(zèng)給水基金，這將為水基金提供重要的資金來源。不斷完善村民林權(quán)抵押制度，實(shí)現(xiàn)土地資源的資本化。通過一系列的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策創(chuàng)新，為機(jī)構(gòu)和公眾參與環(huán)境保護(hù)提供制度通道。

（三）以生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來推進(jìn)共建共享。水基金支持流域內(nèi)的生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、水廠等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，幫助進(jìn)行品牌建設(shè)，提高產(chǎn)品的附加值，村民通過投資生態(tài)產(chǎn)業(yè)獲得分紅收益以及帶來的工作機(jī)會(huì)，真正實(shí)現(xiàn)村民與環(huán)境保護(hù)“利益相關(guān)”，從而進(jìn)一步調(diào)動(dòng)村民參與生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的積極性，共享環(huán)境保護(hù)成果。

作者單位：浙江省環(huán)境宣傳教育中心