我國住房租賃制度改革的時代選擇及法制革新

易磬培

（華南理工大學　法學院，廣東　廣州　510000）

住房市場平穩(wěn)建設發(fā)展是事關我國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大問題。面對住房市場不合理的持續(xù)高位增長，2016年兩會期，中國政府提出要進行住房制度改革。《“十三五”規(guī)劃綱要》指出，未來我國要將不斷強調租房市場的地位，推動住房租賃制度的改革，進而構建購租并舉的新住房體制。2015年，國務院《關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》明確指出，將通過金融、稅收、制度建設等多手段大力培育住房租賃市場，以此推動我國住房體制的革新。可以說，住房租賃制度改革已經(jīng)成為當下中國住房體制改革中的重要理論課題和實踐課題，具有重要的時代意義。

一、住房租賃制度改革的時代選擇

眾所周知，我國自80年代初推行住房商品化改革以來，住房體制改革一直是以住房所有關系為核心的。1980年4月，鄧小平同志就住房問題對中央有關負責同志談話時說，“城鎮(zhèn)居民個人可以購買房屋，不但新房子可以出售，老房子也可以出售。住宅出售后，房租要進行調整，要聯(lián)系房價調整房租，使人們考慮到買房合算。因此，要研究提高房租，房租太低了，人們就不買房子了?！盵1]鄧小平同志的講話，勾勒了我國近30年住房體制改革基本思路——以促進住房所有關系改革為目的，以改革租賃關系為手段。從此，我國城鎮(zhèn)住房改革一直沿用此改革思路。

2004年，我國房價首次出現(xiàn)暴漲態(tài)勢，北京商品房銷售均價首次沖破4500/m2大關。面對如脫韁野馬般的房價，中國政府主動跟其它國家和地區(qū)學習，引入了政府主導的公共租賃式住房項目。2005年3月，國務院下發(fā)《關于切實穩(wěn)定住房價格的通知》（國辦［2005］5號），要求各地擴大廉租房的保障范圍，將1978年以來廉租房僅用于保障“最低收入家庭”的定位擴大調整為保障“低收入家庭”。2006年6月，建設部、發(fā)改委、監(jiān)察部、財政部、國土資源部、人民銀行、稅務總局、統(tǒng)計局、銀監(jiān)會等九部委聯(lián)合制定下發(fā)《關于調整住房供應結構，穩(wěn)定住房價格的意見》（國發(fā)辦［2006］37號），明確指出“人民政府要將土地出讓凈收益的一定比例用于廉租房建設”，并且要求“尚未建立廉住房制度的城市，必須在當年年底前建立”。在這之后，中國政府又陸續(xù)下發(fā)了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)［2007］24號）、《關于促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展黨的通知》（國辦發(fā)［2010］4號）、《關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》（國發(fā)［2010］10號）、《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》（建保［2010］87號）、《關于進一步做好房地產市場調控工作有關問題的通知》（國辦發(fā)［2011］1號）等文件。2005年之后，中國住房體制啟動了一次小規(guī)模的調整，建立起了“以住房所有關系為主，以住房租賃關系為輔”的購租新關系。在新關系中，住房租賃制度成為了中國政府實現(xiàn)社會保障責任的重要場域，扮演者住房銷售市場的“冷卻劑”的重要角色。

30多年來以所有權關系為核心的住房體制改革，給中國經(jīng)濟帶來了巨大的發(fā)展動力。據(jù)統(tǒng)計，2009年全國住宅商品房銷售面積近8.4億平方米，2011年已經(jīng)高達9.7億平方米。[2]房地產行業(yè)成為了我國國民經(jīng)濟中的支柱產業(yè)，具有基礎性、先導性的作用，并貫穿于社會生產、再生產的各個環(huán)節(jié)。然而，在改革推行了30年而今天，以所有關系為核心住房體制面臨著空前嚴峻的轉型壓力。

一是，以所有關系為主的住房體制改革大量依賴新增國有土地的供應，當前這種發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼。據(jù)統(tǒng)計，在2009年的住房市場中，國有新增土地占整個市場供應比重的85%，2010年這個數(shù)據(jù)已高達88.3%。[3]2013年十八大三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，在國有土地供應能力已經(jīng)捉襟見肘。以所有關系為核心的住房體制可謂是“摸到了天花板”，后勁不足。二是，以所有關系為主的住房體制導致我國居民陷入盲目購房的怪圈，城市房價被非理性炒高，房價已經(jīng)大大超出居民正常支付能力。以1998年住房價格為基數(shù)，2010年全國新建住房房價上漲了97.9%，二手房房價上漲了101.8%，為同期居民消費力能的3-4倍。[3]三是，以所有關系為主的住房體制，導致我國自有住房率畸高，即有居民壟斷性分享城市發(fā)展利益，城市新增人口容納能力減弱，貧富兩極分化嚴重。30年大刀闊斧的改革，中國從世界住房公有化水平最高的國家迅速轉型為住房私有化水平最高的國家之一。[4]2010年，我國城鎮(zhèn)居民產權住宅擁有率已經(jīng)達到80%，相較美國（68%）、加拿大（66%）、德國（41%）、法國（56%）等歐美發(fā)達國家而言，也處于較高水平。[5]不動產資源的過渡私有化，遏制城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

面對上述轉型壓力，不難看出，在人口城市化進程加快和國有土地供應緊張的雙重壓力下，中國當前住房體制改革面臨著的是如何持續(xù)增長、盤活存量、實現(xiàn)公平的問題。具體而言，就是要在自有率畸高的既有格局上，改變居民消費習慣、調整資源分配方式，提高資源使用效率，通過靈活使用關系、豐富使用方式，平衡住房資源分配，穩(wěn)定市場供求關系，緩解住房緊張，實現(xiàn)社會公平。恩格斯曾經(jīng)指出，依靠所有制關系實現(xiàn)社會資源分配的辦法是拙劣的，“房屋一旦建造起來（并被分配給個人后），就將成為一種永恒的法權理由來獲取一定的社會勞動”，這種秩序下，建造再多房屋也只能解決一時的問題，無法解決根本問題。[6]其進一步指出“把工人變成自己住房所有主的計劃缺乏革命性”，在不改變資源分配機制的前提下，公共住房保障項目“實際是幫助工人因獲得住房而變成新的資本家”，并不利于社會的進步。[7]為此，恩格斯指出，改革應當以住房租賃制度為核心，保障租賃權，限制所有權，維護房屋租賃關系穩(wěn)定性，提高資源的使用，使社會富余住房資源為無房者所用。中國當前的制度改革，決不能再走“購主租輔”的制度老路。應當以提高住房租賃市場的定位和份額為改革目的，將住房租賃關系擺在與住房所有關系同等重要的位置上，倡導租房消費，調動全社會資源投身住房租賃市場建設，構建“購租并舉”、“購足并重”的新住房體制。

二、我國住房租賃制度改革的法制革新

（一）提高住房租賃市場的層次定位

自我國推行住房體制改革以來，我國的住房租賃市場一直被定位為住房交易市場的二級市場、附屬市場，住房租賃市場從未直接參與土地一級市場的競爭，住房一級市場的經(jīng)營者（房地產開發(fā)企業(yè)）也并不直接從事住房租賃項目經(jīng)營，這直接造成了我國住房租賃市場“散戶為主”、“零敲碎打”的發(fā)展現(xiàn)狀，是阻礙我國住房租賃市場繁榮穩(wěn)定的客觀因素。

《住房城鄉(xiāng)建設部關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導意見》（建房［2015］4號）指出，要建立多種房源供應渠道，發(fā)展租賃市場?！秶鴦赵恨k公廳關于加快培育發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)［2016］39號）提出，要擴大租賃住房的市場參與主體，豐富租賃的來源渠道。以此為指導，本輪改革應當鼓勵社會各界積極投身住房租賃市場的建設，提高住房租賃是市場的市場層次。

首先，鼓勵房地產開發(fā)企業(yè)利用庫存房源及土地，發(fā)展住房租賃業(yè)務?！蹲》砍青l(xiāng)建設部關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導意見》（建房［2015］4號）指出，要轉變我國住房租賃市場粗放、零散發(fā)展的經(jīng)營模式，推動專業(yè)化、集約化、規(guī)劃化的住房租賃經(jīng)營項目。本輪改革必須鼓勵房地產開發(fā)企業(yè)投身住房租賃業(yè)務的經(jīng)營，支持房地產企業(yè)將庫存商品房直接用于住房租賃業(yè)務，引導房地產開發(fā)企業(yè)經(jīng)營新建租賃住房項目，提升住房租賃市場的專業(yè)化水平。

再次，開放集體土地發(fā)展租賃住房項目。據(jù)媒體報道，我國目前的集體建設用地總量為2.5億畝。[8]這部分建設用地一旦放開，將直接解決住房租賃市場建設土地供應量不足的問題，滿足數(shù)以百萬計外來人口的住房需求，緩解政府公租房建設壓力。早在2010年北京市就率先試點了集體土地租賃房建設項目，北京市第十三屆人大常委會二十一次會議提出要“推動城鄉(xiāng)結合部建設的，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”，推動集體土地建設租賃住房的試點項目。隨后北京市政府先后出臺《關于農民集體土地建設租賃住房試點實施意見》和《關于加強農村租賃住房建設管理的若干意見》，以有序、自主、自愿為基本原則，有序放開集體土地進入住房租賃市場，鼓勵集體土地參與北京市公共住房項目。黨的十八大指出，要推動集體建設用地流轉，實現(xiàn)集體土地與國有土地的“同地同權”，切實提高農民的土地財產性收入。開放集體建設土地發(fā)展住房租賃項目不僅貫徹落實十八大的基本精神，還將豐富住房租賃市場的土地供應渠道，提升住房租賃市場的層次定位，推動我國住房保障事業(yè)模式創(chuàng)新的探索進程。當前住房租賃制度改革，應當以十八大基本精神為指導，探索集體土地入市新模式，有序開放集體土地進行住房租賃項目建設。

（二）轉變住房租賃市場“二元制”的發(fā)展格局

自推行住房商品化改革以來，我國的住房租賃市場存在著“二元制”發(fā)展的特色。1994年7月，國務院《關于深化城鎮(zhèn)住房體制改革的決定》（國發(fā)［1994］43號）文提出要建立住房分層供給的制度，提出，高收入家庭通過商品房銷售、租賃市場解決住房問題，低收入家庭通過廉租房市場解決住房問題。該文件將住房租賃市場一分為二，劃分為商品型市場和保障型市場的思路，奠定了我國住房租賃市場“二元制”的發(fā)展道路。1998年7月國務院《關于進一步深化住房體制改革加快住房建設的通知》（國發(fā)［1998］23號），進一步明確了兩個住房租賃市場的不同。①《關于進一步深化住房體制改革加快住房建設的通知》（國發(fā)［1998］23號）第9條規(guī)定：“廉租房可以從舊公有住房中調劑解決，也可以由政府和單位出資興建?！?986年《土地管理法》出臺，規(guī)定國有土地使用權流轉的方式僅限于出讓和劃撥兩種形式。1994年《城市土地管理法》出臺，規(guī)定商品型租賃市場的土地供應方式為出讓，通過招、拍、掛確定出讓價格。而同年，國務院《深化城鎮(zhèn)裝體制改革的決定》（國發(fā)［1994］43號）規(guī)定，保障型住房建設通過劃撥方式供應土地。此后，我國相繼出臺了《關于進一步深化住房體制，加快住房建設的通知》（國發(fā)［1998］23號）、《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》（建發(fā)［1998］79號）、《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房管理辦法》（建發(fā)［2003］120號）等文件，建立起保障型住房租賃市場嚴格準入、封閉運營、行政定價、財政補貼等制度，將兩個市場徹底隔離。上述文件，共同勾勒了我國住房租賃市場二元制的發(fā)展格局。

在今天看來，二元制的市場格局存在嚴重的內在弊病。在二元制體制下，住房租賃市場根本無法承擔調節(jié)資源配置，緩解供需矛盾，保障承租人住房權益的社會功能。因為，二元制拆分了效率與公平原則，將拉動經(jīng)濟發(fā)展的任務攤派給商品型市場，將保障弱勢群體權益的任務攤派給保障型市場。更為重要的是，在這兩個市場中，實際上只有商品型市場才是真正的市場，保障型市場實際上政府承擔社會保障責任的一個封閉場域。因此，在二元制下，住房租賃市場實際上是一個只講效率不講公平的市場，市場的逐利性導致租房者的權益無法得到保障，政府建設保障房項目緩解供需壓力的努力無法取得理想的成效。[9]

2016年國務院下發(fā)《關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)［2016］39號）明確指出，本輪住房制度改革本著“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”，要實現(xiàn)住房租賃市場效率與公平的相統(tǒng)一。2016年3月15日住房和城鄉(xiāng)建設部部長陳政高在全國人大新聞記者會上表示，住房租賃市場建設事關“我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展”和“民生問題”，其發(fā)言充分突出了自由競爭與社會保障相協(xié)調的關系，體現(xiàn)了住房租賃市場一元化的改革思路。隨后7月，深圳、廣州先后出臺新的《深圳公共租賃住房和廉住房并軌運行實施辦法》、《廣州市公租房保障辦法》，率先試點開放保障房項目準入門檻。當前改革，應當改變二元制的發(fā)展思路，調整兩個市場的功能定位，逐步打破兩個市場相互隔離的現(xiàn)狀，將住房租賃市場整合為一個統(tǒng)一的一元型市場，實現(xiàn)資源互通。與此同時，一元市場的建設應當調整租賃市場定位，將對無房者的住房保障放在住房租賃市場建設的首要位置，強調公平、兼顧效率，逐步探索政府保障性住房投入直接參與市場競爭影響供需關系的方式，強化政府對于住房市場發(fā)展態(tài)勢的調控能力。

（二）改變“所有權中心主義”民法秩序

推行住房商品化改革以前，我國的住房租賃制度長期秉持國家管控、行政定價、保護租客的基本秩序，民法秩序以保障承租人的居住權為核心，體現(xiàn)出“用益中心主義”的基本思想。80年代推行住房商品化改革之后，我國逐步廢除了對于住房租賃關系的強制性規(guī)定，鼓勵自由交易，保護私有產權。在這期間，國家前后出臺了《城市私有房屋管理條例》（1983年）、《民法通則》（1986）、《合同法》（1999）、《城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛解釋》（2009）、《商品房租賃管理辦法》（2010）等法律法規(guī)司法解釋，樹立起“所有權中心主義”的民法秩序。在“所有權中心主義”民法秩序中，房屋所有權人（出租人）的權利受到了全方位保護，但與此同時，承租人的利益則受到了不可避免的貶損。以合同解除權為例，我國《合同法》和《城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛解釋》規(guī)定，承租人違反約定使用房屋、承租人擅自裝修房屋、承租人擅自轉租房屋、承租人不給付或延遲給付房租的，出租人可以行使法定解除權；合同沒有約定租賃期限，合同約定的租賃期限不明，租賃期限屆滿后承租人繼續(xù)使用房屋的，出租人可以行使任意解除權。由此可見，在我國，出租人意思表示的法律效力是極其強大的，租賃關系缺乏必要的穩(wěn)定性和持續(xù)性，動輒將依據(jù)出租人的單方意志解除，呈現(xiàn)出“所有權中心主義”基本秩序。

從世界住房租賃制度發(fā)展的規(guī)律來看，“所有權中心主義”的民法秩序已經(jīng)被實踐所逐步淘汰。德國法學家耶林在《法律的目的》一書中提出，任何財富均是由社會共同勞動創(chuàng)造出來的，“沒有那種不需要考慮社會權利的所有權，”[10]庇谷在1920年發(fā)表《福利經(jīng)濟學》指出，從邊際效用的角度上看，社會資源富集在已經(jīng)大量掌握同類資源的人手中，其所產生的社會效益遠遠低于轉移給那些缺乏它的人手，法律秩序需要將富人手中資源調劑入窮人的手中，保障物質財富的直接占有和使用者，促進物盡其用。在這種法律思潮的影響下，19世紀，“用益中心主義”走上歷史舞臺。1915年英國出臺《租金法案》限制出租人提高房租的權利。1921年日本制定《借地法》和《借家法》，確立了“買賣不破租賃”的基本原則，賦予承租人對抗性的法律效力。1951年德國出臺《居住所有權法》確認建筑物承租人享有物權性質的“繼續(xù)居住權”，禁止出租人任意解除租賃關系。正如美國法學家所言：如果以前財產還意味權力，那么自19世紀以來，財產在法律上意味著責任。[11]

當前住房租賃制度改革，應當改變“所有權中心主義”的民法秩序，樹立“用益中心主義”的法制觀念，強化保障承租人的承租權利，促進不動產資源的有效利用。具體而言：首先，建立穩(wěn)定居住關系的法律制度。限制出租人合同解約權、強化承租人的優(yōu)先購買權、添置家庭成員的加入權制度等。其次，賦予承租權對抗性的權利效力。強化“買賣不破租賃”制度、建立承租人獨立對抗第三人制度。最后，推進住房資源的市場管理制度。限制經(jīng)營性轉租行為，強化住房租賃登記管理制度。

三、結語

馬克思、恩格斯在《德意志意識形態(tài)》中談到：“一切人類生存的第一個前提就是能夠生活，滿足衣食住行及其他物質條件?！盵12]在馬克思看來，人類社會的第一歷史活動就是生產滿足這些需要的資料，滿足人類最初的生存要求。人類正是在滿足這些需要的過程中逐步構建社會關系、積累智慧、創(chuàng)造文明。住房問題涉及到人類最基本的生存權利，關系到千家萬戶的生活安寧和民族國家的政治穩(wěn)定，體現(xiàn)著一個國家、一個民族在時代發(fā)展的轉折點所堅持的倫理觀念和價值選擇，考驗著制度設計者的能力與智慧。我國住房租賃制度改革應當改革以促進住房市場繁榮穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展為目的，以保障新增城市人口的住房困難問題為己任，以構建“購租并舉”的住房體制為方向，逐步調整住房市場的層次定位、市場格局和民法秩序，完成住房租賃制度發(fā)展的時代任務和時代選擇。

[1]梁書文.最新房地產法實用全書[M].北京：人民法學出版社，1996.770.

[2]魏后凱，李景國.房地產藍皮書——中國房地產發(fā)展報告NO.9[M].北京：社會科學文獻出版社，2012.56.

[3]任興洲.中國房地產市場發(fā)展趨勢與政策研究[M].北京：中國發(fā)展出版社，2012.5;12.

[4]BILL AMADS.2009 Macroeconomic Implications of China Urban Housing Privatization，1998-1999[J].Journal of Contemporary China2009 18（62）.881-888.

[5]陳杰.公共住房的未來——東西方的現(xiàn)狀與趨勢[M].北京：中信出版社，2015.178.

[6]馬克思恩格斯文選（第一卷）[M].北京：中共中央馬克思著作編譯局，1972.549.

[7]馬克思恩格斯選集（第二卷）[M].北京：中共中央馬克思著作編譯局，1972.470-475.

[8]農地入市可解中國十年用地需求，創(chuàng)富百萬億[N].http：//finance.qq.com/a/20131202/004976.htm最后訪問日期2017-06-25.

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[12]馬克思恩格斯全集（第三卷）[M].北京：中共中央馬克思著作編譯局，1972.30.