社會治理現(xiàn)代化下的信訪困境與出路研究

王道榮

（中共宿州市委黨校 安徽 宿州 234000）

社會治理現(xiàn)代化下的信訪困境與出路研究

王道榮

（中共宿州市委黨校 安徽 宿州 234000）

社會治理現(xiàn)代化是國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成，信訪工作是社會治理的重要實踐，是有效預(yù)防和化解社會矛盾，構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)。新時期信訪工作陷入困境，呈現(xiàn)出新特點，究其原因有信訪工作制度因素，也有制度外原因，為此要從信訪工作制度內(nèi)外兩方面進(jìn)行改革和創(chuàng)新，推進(jìn)信訪治理現(xiàn)代化建設(shè)。

社會治理 信訪制度 屬地管理

十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善與發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。社會治理是國家治理的基礎(chǔ)，是國家治理在社會層面的展開。在社會治理諸多制度中，信訪制度處于一種樞紐的地位，是鏈接中央與地方、穿透國家與社會的基礎(chǔ)性治理制度。作為洞察整體中國政治生態(tài)的一個視角，信訪制度體現(xiàn)了官民互動與政策之間的關(guān)系，信訪工作集中反映了基層社會治理的困境，因此從國家和社會治理角度分析信訪，研究和探討信訪工作制度改革尤為重要。

一、近年來信訪的總體現(xiàn)狀及特點

隨著全面深化改革，各種利益矛盾沖突加劇，加上互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體的廣泛運(yùn)用，往往對負(fù)面新聞和社會情緒有放大效應(yīng)，導(dǎo)致信訪形勢仍然嚴(yán)峻，呈現(xiàn)以下特點：

一是信訪涉及領(lǐng)域廣，利益訴求多。因農(nóng)村土地征收補(bǔ)償、房屋拆遷安置補(bǔ)償、農(nóng)村土地承包糾紛包括承包地、林地、水面、宅基地糾紛等；因勞務(wù)、生產(chǎn)、安全事故，因過去計劃生育政策遺留問題，因房地產(chǎn)開發(fā)、涉法涉訴案件，因體制變革、企業(yè)改制、機(jī)構(gòu)改革等上訪，多是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中的矛盾沖突。

二是上訪群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜，重復(fù)訪占比高。因訴求目的不同，出現(xiàn)多元化的上訪主體，過去中老年較多，現(xiàn)在是老中青結(jié)合，有農(nóng)民、工人、殘疾人員、喪失勞動能力等社會弱勢群體，也有軍轉(zhuǎn)干部、復(fù)退軍人等特殊群體，以及城市拆遷戶、機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革分流人員等帶有時代特色的信訪群體。有個體訪，也有參與人數(shù)多、持續(xù)時間長的群體訪和纏訪、鬧訪，甚至出現(xiàn)謀利型上訪和上訪專業(yè)戶。

三是信訪部門人少事多，疲于奔命。信訪部門本是政府與群眾的橋梁和紐帶，而現(xiàn)在其職能被異化為維穩(wěn)、治安，甚至民事刑事案件的解決功能?；鶎有旁L部門編制有限，承擔(dān)著政府的消防隊、減壓閥等繁雜的工作，被稱為“小馬拉大車”。上面領(lǐng)導(dǎo)施壓，下面群眾抱怨、辱罵，尤其是勸接訪民，工作難度更大。

四是息訪成本越來越高。上訪量作為考核地方官員政績的一項重要指標(biāo)，有時是一票否決制，為此各地為了息訪，不惜一切代價。據(jù)了解，把一個進(jìn)京訪民帶回，開支合計均在萬元左右，若是群體上訪，成本更高。另外，各市縣在北京有常駐人員，負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)北京信訪和公安部門，配合當(dāng)?shù)匦旁L接送返，開支巨大，有時為了安撫訪民，還施以經(jīng)濟(jì)救助與補(bǔ)償。

五是出現(xiàn)謀利型上訪和上訪專業(yè)戶。群眾上訪零門檻，有時還有錢可賺，信訪的“屬地管理”原則及信訪考核制度的壓力，使信訪工作變成上下級政府之間、政府與責(zé)任單位之間、政府與訪民之間的利益博弈關(guān)系，培植了一批上訪專業(yè)戶，甚至形成上訪產(chǎn)業(yè)鏈。

六是信訪處置方面存在不作為和亂作為現(xiàn)象。對待群體訪方面，一些地方對于圍堵政府大門、堵塞交通等違法行為，不敢處置，表現(xiàn)過于軟弱，導(dǎo)致部分人采取過激行為。有些地方對信訪者進(jìn)行收買、欺騙甚至打擊迫害，有的濫用職權(quán)，欺壓上訪人員，用各種手段進(jìn)行收容、遣送、關(guān)押、毒打。這些行為不僅沒有達(dá)到息訪的目的，反而使上訪人從不滿發(fā)展到怨恨和仇視，增加了上訪的動力。

二、當(dāng)前信訪的困境及其原因

（一）信訪制度設(shè)計本身存在重大缺陷

1.信訪工作績效考核制度值得商榷。把信訪納入自上而下對干部的考核之中，并提高到一票否決的程度，第一，為信訪部門腐敗制造了巨大空間。如何減少群眾的越級上訪，成為地方和基層工作的目的，因為一票否決，便有了“花錢銷號”的行為，催生了以信訪為中心的各種產(chǎn)業(yè)。第二，誘導(dǎo)地方和基層組織攔訪、截訪及欺騙、收買和迫害行為的發(fā)生。民意表達(dá)的渠道只能疏導(dǎo)，不能強(qiáng)力硬堵，信訪考核制度逼迫地方政府堵截民意表達(dá)渠道。第三，僅僅根據(jù)上訪數(shù)量處理干部是簡單粗暴的官僚主義行為。上訪事件的多少，一定意義上反映了一個地方的治理狀況，但考察地方的治理狀況和干部的治理成效，要深入調(diào)查，具體分析。第四，信訪考核使部分上訪變成對地方政府的要挾和敲詐。信訪考核和一票否決，使地方政府畏懼上訪，而使訪民掌握了地方政府的軟肋，造成治理信訪力度越大、上訪越多的局面。

2.信訪屬地管理制度和屬地政府接勸返訪民的制度待改善。即不論事由及事發(fā)地，都要由戶籍所在地負(fù)責(zé)，特別是三跨三分離的上訪，問題處理涉及多部門、多地區(qū)協(xié)調(diào)解決，難度較大。對于越級訪，責(zé)令屬地政府接勸返訪民，無形中增加了上訪人談判的砝碼，變成了訪民對政府的要挾，促使部分人越級上訪和重復(fù)訪。按照屬地管理的原則，群眾到任何部門反映問題，應(yīng)由接待部門負(fù)責(zé)處理，既可以處理反映的問題，也可以處理反映者本身。讓屬地政府接勸返訪民的制度違反了屬地管理原則，而變成屬人管理了。

3.信訪部門定位不準(zhǔn)，權(quán)力不明，職責(zé)不清?！缎旁L條例》第6條說明縣級以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)的工作方式是受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理信訪事項，體現(xiàn)了信訪制度的中轉(zhuǎn)性，現(xiàn)在信訪部門成了維穩(wěn)辦、聯(lián)系辦、督導(dǎo)辦、救災(zāi)辦，信訪機(jī)構(gòu)的督查權(quán)缺乏實質(zhì)性法律效力。信訪部門本身應(yīng)當(dāng)有什么樣的職權(quán)？工作范圍是什么？與地方領(lǐng)導(dǎo)、與其他黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是什么樣的關(guān)系？信訪部門上下之間應(yīng)當(dāng)是什么樣的關(guān)系？不同地區(qū)信訪部門之間應(yīng)當(dāng)是什么樣的關(guān)系？這些都需要認(rèn)真研究和明確界定的。

4.信訪機(jī)構(gòu)之間缺乏溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制。在我國現(xiàn)行信訪體制下，信訪機(jī)構(gòu)龐雜而分散，黨委、立法、司法機(jī)關(guān)、政府機(jī)構(gòu)以及政府的各個部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，但是這些信訪機(jī)構(gòu)并沒有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，從而使整個信訪系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。權(quán)力結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性導(dǎo)致信訪機(jī)構(gòu)接受的信息還要經(jīng)過一次次轉(zhuǎn)移傳遞，不僅影響了溝通速度，更是降低了溝通質(zhì)量。

（二）信訪制度以外的制度、政策和工作作風(fēng)存在嚴(yán)重問題

1.各種利益矛盾更加復(fù)雜。目前信訪案件中大部分屬于征地和拆遷類糾紛。從宏觀背景上說，征地拆遷類糾紛多是因為快速工業(yè)化和城市化帶來的，從制度背景上看，與當(dāng)前財政體制密切相關(guān)。分灶吃飯財政體制的確立，土地財政或者說政府與群眾之間的利益沖突是當(dāng)前黨群干群關(guān)系的焦點，也是造成群眾上訪形勢日益嚴(yán)峻的主要原因。圍繞這種利益沖突，官民商之間展開利益博弈，群眾往往采取依法抗?fàn)帯⒃郊壣显L、擴(kuò)大聲勢等手段。此外，改革開放以來，各種社會主體之間利益發(fā)生分化。不僅分化為眾多利益群體，而且分化到利益直接對立的程度，比如勞動與資本之間，農(nóng)民和農(nóng)場主之間，開發(fā)商與拆遷戶之間，業(yè)主和物業(yè)公司之間，都呈現(xiàn)利益直接對立的關(guān)系。

2.司法獨立問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有解決。法院是一切糾紛的最終解決者，也是官民沖突案件的最終裁決者，因為這種最終裁決權(quán)，使法院成為地方政府強(qiáng)有力的制衡力量。在目前體制下，法院在組織人事及財政方面完全依賴地方政府，因此形成了地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)法院、法院聽命于地方黨委政府以及行政干預(yù)司法的局面，使法院從地方政府的制約者變成地方政府的工具。老百姓不走司法訴訟途徑，而擁擠到信訪渠道，既有對法院信任感下降的因素，也有因地方政府干預(yù)司法下，司法途徑走不通的原因，逼迫訪民走上漫漫上訪路。

3.主觀主義和決策失誤。十八大報告提出，凡是涉及群眾切身利益的重大決策，要充分聽取群眾意見，凡是損害群眾利益的行為，要堅決防止和糾正。這是協(xié)調(diào)和處理黨群干群關(guān)系必須堅持的最高原則。但如何從制度上保證決策者尊重民意，推進(jìn)決策的民主化，實在是一個需要認(rèn)真研究的問題?，F(xiàn)實操作中由于政策的制定者針對共性或個性問題調(diào)研不夠，拿不出切實可行的辦法或針對性不強(qiáng)，政策制定沒有考察相關(guān)問題及政策配套，沒有傾聽基層意見和呼聲，論證、聽證不夠，往往是一石激起千層浪。

4.官僚主義、命令主義和貪污腐敗。有些干部不愿意做艱苦細(xì)致和費(fèi)時費(fèi)力的思想教育工作，有些干部命令主義作風(fēng)嚴(yán)重，對群眾態(tài)度蠻橫，有些干部官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，對群眾利益麻木不仁，對群眾的訴求不聞不問，小事拖大，大事拖炸。部分群眾上訪和群體性事件，就是這種官僚主義和命令主義造成的。此外貪腐導(dǎo)致謀利型官員，破壞社會穩(wěn)定、損害黨群干群關(guān)系、毀壞執(zhí)政基礎(chǔ)，群眾沒有合法渠道直接罷免他們，唯一的途徑是上訪，以引起上級政府的關(guān)注。

5.與信訪體制有關(guān)。信訪制度是中國政治體制的一部分，是治理國家的日常方式。首先，我國所有國家機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體及涉及公共利益的部門都設(shè)立了信訪機(jī)構(gòu)，但它們功能權(quán)限各有不同，造成了體制混亂。面對大量訴求和積案，專門信訪機(jī)構(gòu)則既無資源又無權(quán)力，即使是國家信訪局，在督辦案件中也并無法定的獨立調(diào)查權(quán)和處理權(quán)，只能依靠行政系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)處理。[1](P32-34)其次，信訪工作的職能被異化，信訪的公民政治參與和信息溝通功能被弱化，更多承擔(dān)著包括維穩(wěn)、治安、救濟(jì)、民事刑事案件的解決等功能。最后，社會治理方式上重管制輕協(xié)調(diào)、重堵輕疏。堵和打壓反而孵化出更多的信訪案件，導(dǎo)致上級機(jī)關(guān)成為解決官民沖突的第三方。

三、破解信訪困局的對策

（一）改革和完善信訪制度

1.完善信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置，創(chuàng)新信訪工作機(jī)制。把國家信訪局定期分組派駐到各省會指導(dǎo)、監(jiān)督信訪工作，變上訪為下訪。既減輕了上訪人的負(fù)擔(dān)，又分散了北京的信訪壓力，也有利于與所在省有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)。在國家、省、市、縣層面分別設(shè)立統(tǒng)一的信訪機(jī)構(gòu)和統(tǒng)一的信訪服務(wù)大廳。大廳內(nèi)分別設(shè)立黨委、人大、政府、法院、檢察院五大信訪窗口，并設(shè)立一個統(tǒng)一的信訪立案處。信訪人信訪，均應(yīng)首先統(tǒng)一到信訪立案處立案，統(tǒng)一登記和編號，然后立案處將信訪材料分別分發(fā)五大窗口，通過互聯(lián)互通監(jiān)督各信訪窗口處理信訪的進(jìn)度和最終結(jié)果。信訪人可通過信訪服務(wù)大廳內(nèi)的大屏幕隨時查看信訪的處理流程和進(jìn)度情況。對于信訪量大的工作部門，如工商、公安、國土、規(guī)劃、城管、衛(wèi)生等，可在信訪服務(wù)大廳的政府信訪服務(wù)窗口下設(shè)立分窗口，直接處理信訪人就本部門事務(wù)提起的信訪。[2](P27-29)在基層信訪治理中，構(gòu)建社區(qū)、社會組織和社會工作者的“三社聯(lián)動”機(jī)制，突出以社區(qū)為平臺、以社會組織為載體、以社會工作人才為支撐的聯(lián)動格局。[3](P87-96)定期對群眾信訪舉報的問題分析研究，召開周例會或月例會，力求事有人問、有人管，矛盾糾紛化解在基層。

2.完善信訪考核制度。暢通渠道，為基層減壓和松綁，使基層干部把主要精力投入到解決群眾反映問題上來，不再簡單地根據(jù)上訪數(shù)量考核和處理干部，但不等于不再監(jiān)管。對于損害群眾利益，打擊迫害上訪人，因為決策失誤、相互扯皮和久拖不決，對待群眾態(tài)度蠻橫，對群眾利益麻木不仁、辦事不公等引起群眾上訪，視情節(jié)嚴(yán)重，要派出調(diào)查組，查明事實，分清責(zé)任，根據(jù)黨紀(jì)國法，嚴(yán)肅處理。對于群眾上訪集中的地方，采取派駐工作組與發(fā)動群眾檢舉揭發(fā)相結(jié)合的形式，集中整治。

3.明確信訪部門權(quán)力和職責(zé)邊界，理順信訪部門之間的關(guān)系。信訪部門本來是人民群眾反映訴求的平臺，負(fù)責(zé)接待、協(xié)調(diào)、接辦、督辦等事項。而現(xiàn)在的信訪部門職能被異化，應(yīng)盡快回歸信訪的功能本位。不同層級的信訪部門分工要明確，落實分級負(fù)責(zé)的原則。對于跨地區(qū)跨部門信訪事項，不同地區(qū)信訪部門之間有權(quán)移送管轄或者要求協(xié)助管轄，要注重地區(qū)、部門的協(xié)調(diào)處置，同時上一級信訪部門要配合協(xié)調(diào)。堅決取消訪民生活困難救濟(jì)制度，剝離信訪工作的司法救助功能，信訪部門不能代替其他機(jī)關(guān)的職能，司法救助、法制宣傳和教育應(yīng)由司法部門做。

4.實行訪法分離，保證司法獨立和權(quán)威。十八屆三中全會決定，實行訪法分離，黨政機(jī)關(guān)信訪部門不再受理涉法涉訴信訪，將此類信訪強(qiáng)行納入法制軌道。將地方法院、檢察院人財物劃歸省級部門條條領(lǐng)導(dǎo)。這是信訪和司法制度的重大改革，是司法走向獨立和樹立法制權(quán)威的重要一步。司法獨立于市縣政府并實行訪法分離后，會減輕黨政機(jī)關(guān)信訪部門的壓力，同時使法院敢于受理和審判官民沖突案件，對地方政府形成強(qiáng)有力的制約。

5.取消讓屬地政府接勸返訪民制度。無論任何級別的信訪部門或機(jī)關(guān)的上訪，都應(yīng)由所在部門處理，而不得責(zé)成其他單位來接。任何單位接送或資助上訪人的，應(yīng)嚴(yán)肅處理。不論初次訪、重復(fù)訪、越級訪，所有交通食宿成本都應(yīng)由上訪人承擔(dān)。必須讓上訪人承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)成本，建立上訪辦理收費(fèi)制度。初次上訪和按照程序逐級上訪的，通過書信、網(wǎng)絡(luò)反映問題和訴求的，不收取任何費(fèi)用。對于越級上訪以及三級終結(jié)后，信訪人就同一事項要求再提起辦理程序的，要實行收費(fèi)制度。

6.加強(qiáng)信訪工作的法治化建設(shè)，依法處置和敢于處置群眾上訪中的違法行為。一是制定《中華人民共和國信訪法》，明確信訪工作流程、信訪人權(quán)利和義務(wù)及違法信訪的法律責(zé)任、辦理信訪工作程序及不依程序辦理的法律責(zé)任，明確辦理信訪單位信訪復(fù)核的程序，依法接受監(jiān)督的程序，明確相關(guān)部門及信訪人維護(hù)信訪秩序的義務(wù)及違反相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任等。[4]二是堅持依法辦信訪。法律面前，人人平等，決不容許有特殊民族、特殊公民。嚴(yán)厲打擊纏訪、鬧訪等違法行為，尤其是對組織煽動、串聯(lián)操縱他人以上訪為名聚財牟利、聚眾滋事、沖擊國家機(jī)關(guān)、擾亂社會秩序的給予堅決依法懲處，樹立法律的尊嚴(yán)。三是打破和清除信訪中的利益鏈條。堅決打擊信訪的謀利行為，嚴(yán)懲信訪部門的腐敗分子、信訪經(jīng)紀(jì)人、信訪中介的“黃牛”等。四是加大對司法機(jī)關(guān)司法公正的監(jiān)督，還司法公平公正的本色。訪民信訪不信法，既有信訪制度造成的，也有司法效率低下、司法腐敗的原因，引導(dǎo)訪民走司法途徑，改變信訪不信法的局面，同時要完善國家的司法救助制度。

（二）加強(qiáng)信訪源頭治理，采取制度變革、反腐敗和作風(fēng)建設(shè)等措施，下決心扭轉(zhuǎn)一些地方黨群干群關(guān)系日益惡化的局勢

1.下決心解決政府與民爭利的問題。政府之所以與民爭利，與土地財政有關(guān)。要建立以財產(chǎn)稅為主的地方稅體系，解決地方政府財政開源問題。解決征地拆遷過程中的一些技術(shù)性問題，化解拆遷補(bǔ)償政策的統(tǒng)一制度供給與被拆遷戶的差異性需求之間存在固有矛盾，對房屋及其附屬物進(jìn)行科學(xué)細(xì)致的評估，按市場價格征收，并且嚴(yán)格按照程序操作，包括公益性論證、公示和聽證、居民財產(chǎn)的科學(xué)評估、協(xié)商談判和專門機(jī)構(gòu)的仲裁等。

2.推進(jìn)決策民主化，減少決策失誤。行政重大決策要建立合法性審查制度，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制，制定信訪政策一定要注重傾聽基層信訪部門的建議，如舉行由人大代表、政協(xié)委員、老黨員、老干部等人的聽證會、座談會、論證會。加強(qiáng)基層組織建設(shè)，公開辦事制度，對黨務(wù)、村務(wù)、財務(wù)、集體資產(chǎn)處置、民生工程、征地拆遷等群眾關(guān)心關(guān)注的重要熱點事項，都要公平、公正、公開，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，減少因不透明不規(guī)范不信任而引發(fā)的矛盾。

3.加強(qiáng)信訪隊伍建設(shè)。一是樹立執(zhí)政為民理念，增強(qiáng)為民意識，要做到“問題不上推、人員不上行、矛盾不激化”。二是強(qiáng)化激勵機(jī)制，培養(yǎng)一批高素質(zhì)信訪干部隊伍，特別是專業(yè)知識、法律知識和較強(qiáng)的應(yīng)變能力和協(xié)調(diào)能力。三是做到依法、規(guī)范、溫情接訪，避免因處置不當(dāng)、簡單粗暴、互相推諉，致使小事拖大、大事拖炸。要擯棄偏見與歧視：上訪等于鬧事，上訪就是不穩(wěn)定、不和諧因素。

［1］范愉.有關(guān)信訪立法的思考［J］.理論視野，2016（8）.

［2］姜明安.信訪立法若干問題研究［J］.理論視野，2016（8）.

［3］徐選國，徐永祥.基層社會治理中的“三社聯(lián)動”：內(nèi)涵、機(jī)制及其實踐邏輯［J］.社會科學(xué)，2016（7）.

［4］李申學(xué).應(yīng)盡快制定中華人民共和國信訪法［EB/OL］.人民政協(xié)網(wǎng)，2016-8-23.

C913

A

1007-9106（2017）06-0084-04

王道榮，女，中共宿州市委黨校副教授，研究方向為社會治理。