新一輪財(cái)稅改革思考

俞家杉

[提要] 中國(guó)十八屆三中全會(huì)首次提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”、“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”，而新一輪財(cái)稅改革主要分為三個(gè)方面：強(qiáng)化預(yù)算約束、優(yōu)化稅制改革和調(diào)整中央與地方間財(cái)政關(guān)系。本文通過(guò)對(duì)這三個(gè)方面內(nèi)容的討論，以轉(zhuǎn)移支付制度為著重點(diǎn)，分析財(cái)稅改革的主要矛盾，并提出解決矛盾的建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅改革；稅制結(jié)構(gòu)；轉(zhuǎn)移支付制度

中圖分類(lèi)號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

原標(biāo)題：新一輪財(cái)稅改革的相關(guān)認(rèn)識(shí)——基于轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題的思考

收錄日期：2017年2月27日

一、引言

2014年5月，習(xí)近平考察河南時(shí)指出我國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入新常態(tài)，隨后召開(kāi)的2015年全國(guó)性財(cái)政工作會(huì)議明確了“財(cái)政新常態(tài)”的概念和內(nèi)容。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉認(rèn)為，財(cái)政新常態(tài)的重要表現(xiàn)就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，財(cái)政收入由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為中低速增長(zhǎng)，要避免速度情結(jié)，防止“竭澤而漁”。而實(shí)際上，財(cái)政支出規(guī)模并沒(méi)有因?yàn)樨?cái)政收入增長(zhǎng)速度的下滑而有實(shí)質(zhì)性的削減，因此必須全面深化財(cái)稅改革，從而建立現(xiàn)代化的財(cái)稅制度。去年6月30日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì)議中指出，新一輪財(cái)稅改革主要分為三個(gè)方面，分別是強(qiáng)化預(yù)算約束、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)和調(diào)整中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系。

（一）強(qiáng)化預(yù)算約束。新一輪財(cái)稅體制改革的基本思路是完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算和提高效率，而新預(yù)算法的審議通過(guò)也預(yù)示著新一輪財(cái)稅改革的實(shí)施啟動(dòng)。其中，新預(yù)算法的核心內(nèi)容“全面規(guī)范，公開(kāi)透明”更是貫穿整個(gè)立法的一條主線，那么到底何為“全面規(guī)范，公開(kāi)透明”呢？又要如何做到呢？

首先，“全面”指的是政府的全部收入和支出都應(yīng)納入預(yù)算，形成全口徑的政府預(yù)算體系。我國(guó)的預(yù)算管理格局由四本賬構(gòu)成，分別是：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算。以往在進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析時(shí)，都采用傳統(tǒng)口徑，即只對(duì)一般公共預(yù)算這本賬進(jìn)行管理，新預(yù)算法為了完善鎮(zhèn)政府預(yù)算體系，首次旗幟鮮明地提出全口徑，即將所有政府收支納入統(tǒng)一管理。

其次，“規(guī)范”指的是規(guī)范政府收支行為，與以往管理法性質(zhì)不同，是立法思路的一大調(diào)整。主要是對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了規(guī)范的系統(tǒng)性闡述以及預(yù)算法執(zhí)行的清晰規(guī)定，如第十六條中不僅明確了轉(zhuǎn)移支付制度的制度目標(biāo)：“地區(qū)間公共服務(wù)均等化和均衡地區(qū)間基本財(cái)力”，還提出要建立健全專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的定期評(píng)估機(jī)制、退出機(jī)制、準(zhǔn)入機(jī)制和資金配套機(jī)制。

最后，“公開(kāi)透明”指的是為了提高可審性和可檢查性，新預(yù)算法要求預(yù)算的編制應(yīng)更為明晰，并且隨著預(yù)算公開(kāi)程度和可審性的提高，其透明程度也隨之提高。預(yù)算法不僅首次將政府預(yù)算信息的公開(kāi)與透明納入其中，并且首次提出預(yù)算績(jī)效的概念和首次勾勒出預(yù)算審查的體系框架。

（二）優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。從1984年的“利改稅”開(kāi)始，無(wú)論是后來(lái)1994年的“分稅制”，還是2004年的“簡(jiǎn)并稅”，甚至到2012年的“營(yíng)改增”，似乎我國(guó)每一次的財(cái)稅改革都會(huì)伴隨一次大規(guī)模的稅制調(diào)整，可以說(shuō)我國(guó)的稅制優(yōu)化是一項(xiàng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形影相隨的可持續(xù)性工作。新一輪財(cái)稅體制改革關(guān)于優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的著重點(diǎn)主要可以分為五個(gè)方面：（1）深化稅收體制改革，逐步提高直接稅比重。直至2014年我國(guó)的稅收收入中仍有近70%的比重是來(lái)自間接稅的，直接稅的占比不足1/3，營(yíng)改增就是深化稅收體制，提高直接稅占比的一種有效方式；（2）推進(jìn)增值稅改革，適當(dāng)簡(jiǎn)化稅率。2015年最新的增值稅稅率僅按具體稅率劃分就有七檔之多，且每檔稅率對(duì)應(yīng)的情況也較為繁復(fù)，因此隨著“營(yíng)改增”的推進(jìn)，增值稅的稅率改革勢(shì)在必行；（3）調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率。消費(fèi)稅的征收目的是調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)消費(fèi)方向，以適當(dāng)?shù)叵拗颇承┨囟ㄏM(fèi)品的消費(fèi)需求。但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，某些消費(fèi)品的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了改變，故應(yīng)對(duì)消費(fèi)稅進(jìn)行調(diào)整，如將高耗能、高污染也納入消費(fèi)稅征收范圍；（4）逐步建立綜合與分類(lèi)相結(jié)合的個(gè)人所得稅制。綜合是指將個(gè)人的所有的收入以及潛在的所有消費(fèi)負(fù)擔(dān)等各種情況結(jié)合起來(lái)，而分類(lèi)是指不再只是簡(jiǎn)單的設(shè)立一個(gè)起征點(diǎn)；（5）加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，加快資源稅改革，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅。對(duì)房地產(chǎn)，資源等特殊商品征稅可以更好起到調(diào)節(jié)的作用，達(dá)到政策效果。

（三）調(diào)整中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系。我國(guó)中央與地方間的財(cái)政關(guān)系主要有三個(gè)方面的問(wèn)題，首先是中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任不匹配，造成這種不匹配主要是事權(quán)劃分不清，導(dǎo)致支出責(zé)任交叉和重疊；其次是中央與地方間的收入劃分還存在一些問(wèn)題，如政府之間稅種劃分不合理，稅收立法權(quán)集中于中央等問(wèn)題；最后是轉(zhuǎn)移支付制度還不夠完善，還存在著一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占比仍偏小、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過(guò)于繁復(fù)等結(jié)構(gòu)問(wèn)題。

二、新一輪財(cái)稅改革的主要障礙

雖然新一輪的財(cái)稅改革包含了許多的內(nèi)容，但改革總是循序漸進(jìn)，有所側(cè)重的，而推進(jìn)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度作為現(xiàn)行財(cái)稅改革的著重點(diǎn)之一，在實(shí)際改革中仍面臨許多障礙。因此，為了更好地完善轉(zhuǎn)移支付制度，國(guó)務(wù)院于2014年12月27日印發(fā)的《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）和財(cái)政部于2015年11月6日印發(fā)的《中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》中，要求完善一般轉(zhuǎn)移支付制度，從嚴(yán)控制專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，從而加大一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重?；诮鼛啄晡覈?guó)轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)，可以看出我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度存在結(jié)構(gòu)問(wèn)題。

由表1可以得出，2009年、2010年專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比最大，分別為43.27%和43.64%，同期的一般性轉(zhuǎn)移支付占比僅為39.62%和40.93%。但從2011年開(kāi)始排序發(fā)生了變化，一般性轉(zhuǎn)移支付開(kāi)始占比最大，逐步從2011年45.87%增長(zhǎng)到2014年的52.37%，同時(shí)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的占比由2011年的41.51%下降到2014年的37.65%。且由表2可以看出，一般性轉(zhuǎn)移支付環(huán)比增長(zhǎng)率均大大超出同期專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的環(huán)比增長(zhǎng)率，2011～2014年一般性轉(zhuǎn)移支付的環(huán)比增長(zhǎng)率分別為38%、17%、14%和12%，而同期專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的環(huán)比增長(zhǎng)率為17%、13%、-1%和5%。這說(shuō)明從2011年開(kāi)始我國(guó)開(kāi)始調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，并且資金向一般轉(zhuǎn)移支付傾斜。（表1、表2）

而由表2的變化趨勢(shì)，可以更為清晰地得出優(yōu)化我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的障礙有：

（一）一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模仍未達(dá)到理想狀態(tài)。雖然一般轉(zhuǎn)移支付的環(huán)比增長(zhǎng)率均大于同期專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的環(huán)比增長(zhǎng)率，但是直到2014年，一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付總額的占比也僅由2009年的39.62%上升到52.37%，距離2015年發(fā)布的《意見(jiàn)》規(guī)定的一般性轉(zhuǎn)移支付須占比60%以上仍有較大差距。而且一般性轉(zhuǎn)移支付中的項(xiàng)目雖然都是根據(jù)因素法分配，在一定程度上彌補(bǔ)了地方財(cái)政缺口，但其中大多數(shù)項(xiàng)目還是指定了用途，地方政府難以對(duì)其完全統(tǒng)籌，出現(xiàn)了一般性轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)項(xiàng)化的問(wèn)題。其中能夠真正被完全統(tǒng)籌的均衡性轉(zhuǎn)移支付雖然在轉(zhuǎn)移支付總額中的占比逐年遞增，但其占一般性轉(zhuǎn)移支付卻有越來(lái)越小的趨勢(shì)，2011年時(shí)占比還有40.89%，到2014年時(shí)只有39.19%。因此，為達(dá)到地區(qū)間公共服務(wù)均等化和均衡地區(qū)間基本財(cái)力的目標(biāo)，不止應(yīng)加大一般性轉(zhuǎn)移支付，還應(yīng)加大均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。

（二）專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比仍較大。雖然專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占轉(zhuǎn)移支付的比重逐年下減，但由于其基數(shù)較大，故也僅由2009年的43.27%下降到37.65%，而且其環(huán)比增長(zhǎng)率總體仍為正，說(shuō)明專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不但沒(méi)有縮小，反而增加了，這種規(guī)模上不減反增的現(xiàn)象反映出我國(guó)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的力度仍不夠。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作為一般性轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充，在民生、教育、醫(yī)療等方面都起著重要的作用，但由于其分配方式不規(guī)范、項(xiàng)目設(shè)置不明晰等原因，未能很好促進(jìn)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。雖然近幾年中央對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行歸并和整合，使得項(xiàng)目數(shù)從220余項(xiàng)縮減到150余項(xiàng)，但仍幾乎涵蓋預(yù)算科目所有功能支出范圍。這不僅造成政策的碎片化，也分散了資金的支持力度，加大了管理難度。而且許多項(xiàng)目是用于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的，破壞了統(tǒng)一的市場(chǎng)環(huán)境，影響了資源配置的效率，也擠占了民生領(lǐng)域的投入。甚至有部分專(zhuān)項(xiàng)重復(fù)設(shè)置，導(dǎo)致一個(gè)項(xiàng)目可以多頭申請(qǐng)轉(zhuǎn)移支付資金，造成資源浪費(fèi)。

（三）稅收返還作為分稅制改革的遺留問(wèn)題仍占有一定比重。稅收返還是1994年分稅制改革和2002年所得稅收入分享改革后，為保護(hù)地方政府既得利益，中央政府采用基數(shù)法對(duì)原屬于地方政府稅收收入的一部分返還給地方政府的一種轉(zhuǎn)移支付方式。這種轉(zhuǎn)移支付方式的設(shè)立根本目的是保護(hù)地方政府的既得利益，并未起到縮小各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距的作用，有悖于公平原則。稅收返還作為轉(zhuǎn)移支付的三個(gè)結(jié)構(gòu)主體之一，其占比一直都穩(wěn)定在10%左右，2011年為12.62%、2012年為8.59%、2013年為10.51%、2014年為9.79%，這也與國(guó)家暫未發(fā)布縮減稅收返還規(guī)模的相關(guān)政策文件之現(xiàn)實(shí)相呼應(yīng)。由表3我們可看到經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的省份，所得的稅收返還數(shù)額越大，如GDP總量排在第1位的廣東省每年的稅收返還數(shù)額約為同期排名第27位的甘肅省的5～6倍。因此，這類(lèi)轉(zhuǎn)移支付主體的設(shè)立也反映了結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的不合理，這也就是為什么轉(zhuǎn)移支付資金使用效率不高的根本原因。（表3）

（四）轉(zhuǎn)移支付制度缺乏相關(guān)法律法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制。雖然自1995年以來(lái)也陸續(xù)發(fā)布了一些新的辦法，如2014年發(fā)布的《意見(jiàn)》明確規(guī)定了一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模占比和優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度的具體意見(jiàn)，2015年剛剛發(fā)布的《中央對(duì)地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）也對(duì)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效管理目標(biāo)及相關(guān)管理標(biāo)準(zhǔn)作出了詳細(xì)的解釋?zhuān)](méi)有形成一個(gè)全國(guó)性的、規(guī)范性的法律法規(guī)，甚至也沒(méi)有制定具體的實(shí)施辦法，這也就造成了一直以來(lái)轉(zhuǎn)移支付的不規(guī)范和不透明。而且，一般性轉(zhuǎn)移支付由于在財(cái)政預(yù)算之內(nèi)，且有較為科學(xué)的金額核算方法，所以規(guī)模和比例都較為明晰，但是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由于立項(xiàng)較為隨意，沒(méi)有統(tǒng)一科學(xué)的金額核算方法和監(jiān)管機(jī)制，容易出現(xiàn)“跑部錢(qián)進(jìn)”的現(xiàn)象。

三、對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)優(yōu)化的建議

2014年發(fā)布的《意見(jiàn)》中指出政府應(yīng)根據(jù)事權(quán)和支出責(zé)任優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度，并給出了優(yōu)化的一些具體意見(jiàn)，而2015年發(fā)布的《辦法》則是對(duì)《意見(jiàn)》中的規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)資金的績(jī)效管理進(jìn)行了更為全面詳盡的規(guī)定。并且新預(yù)算法中也首次對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了系統(tǒng)性的闡述，其中第十六條中對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行機(jī)制的描述中就提出要建立健全專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的定期評(píng)估機(jī)制、退出機(jī)制、準(zhǔn)入機(jī)制和資金配套機(jī)制。第四十八條、第七十一條、第七十九條提出了相關(guān)審查與監(jiān)督的規(guī)范。第九十九條對(duì)違反現(xiàn)象作出了具體的責(zé)任追究罰則。下面將總結(jié)歷年發(fā)布的相關(guān)文件，結(jié)合對(duì)實(shí)際數(shù)據(jù)的分析，得出以下建議：

（一）完善一般性轉(zhuǎn)移支付制度。（1）根據(jù)事權(quán)清理整合一般性轉(zhuǎn)移支付，將屬于地方事權(quán)的項(xiàng)目歸入均衡性轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)將屬于中央與地方共同事權(quán)的項(xiàng)目歸入專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，從而解決一般性轉(zhuǎn)移支付專(zhuān)項(xiàng)化的問(wèn)題；（2）建立一般性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。如改變均衡性轉(zhuǎn)移支付與所得稅增量掛鉤的方式，從而確保均衡性轉(zhuǎn)移支付增幅高于轉(zhuǎn)移支付的總體增幅；（3）加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付管理，根據(jù)各地實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況，調(diào)整核算因素，從而得出更加科學(xué)的核算方法，并且建立激勵(lì)約束機(jī)制，利用一些適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲方式來(lái)引導(dǎo)各地方政府將一般性轉(zhuǎn)移支付的資金投入到民生等中央確定的重點(diǎn)領(lǐng)域。

（二）適當(dāng)縮減專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。（1）縮小預(yù)算專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的范圍，將范圍限制在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、全國(guó)性公共服務(wù)和公共產(chǎn)品提供、外溢性公共產(chǎn)品提供范圍內(nèi)，如農(nóng)林水事務(wù)、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有促進(jìn)作用的項(xiàng)目，并且將專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出；（2）刪去不屬于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目，如那些有普惠性質(zhì)的項(xiàng)目，可以劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。這樣既可以消除專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般化的問(wèn)題，又可以增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模；（3）嚴(yán)格控制專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目數(shù)量，清理掉那些已經(jīng)過(guò)時(shí)的項(xiàng)目，并且對(duì)于新申報(bào)的項(xiàng)目要嚴(yán)格審查，規(guī)范項(xiàng)目申報(bào)審核程序，所有的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目必須批準(zhǔn)后進(jìn)行公開(kāi)和公示，如果項(xiàng)目公開(kāi)后出現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)對(duì)項(xiàng)目申報(bào)部門(mén)和項(xiàng)目審批部門(mén)進(jìn)行懲戒；（4）建立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效管理制度，對(duì)于那些已經(jīng)設(shè)立的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目都根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，設(shè)立相關(guān)績(jī)效目標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)，并針對(duì)考核結(jié)果設(shè)立獎(jiǎng)懲機(jī)制。

（三）對(duì)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)中包干制的相關(guān)遺留問(wèn)題進(jìn)行清理。遺留問(wèn)題是指稅收返還及相關(guān)原體制殘骸，如原體制補(bǔ)助等，當(dāng)然立即取消稅收返還可能會(huì)導(dǎo)致既得利益的抵觸，因此可以采取漸進(jìn)式的方法，漸漸將其并入一般性轉(zhuǎn)移支付之中。

（四）逐步建立轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)法律法規(guī)。（1）雖然近年來(lái)中央出臺(tái)了許多有關(guān)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)文件，但仍沒(méi)有一個(gè)完善的法律對(duì)轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐進(jìn)行規(guī)范，應(yīng)盡快出臺(tái)一個(gè)轉(zhuǎn)移支付的專(zhuān)門(mén)法；（2）雖然《意見(jiàn)》、《新預(yù)算法》和《方法》都對(duì)轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化作出了規(guī)定和說(shuō)明，但并沒(méi)有將之運(yùn)用到實(shí)踐之中，因此當(dāng)務(wù)之急是根據(jù)現(xiàn)有的文件制定確切的實(shí)行方法。

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