陜西城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展思考

候蕊

【摘 要】 文章敘述了城鄉(xiāng)低保一體化對推進基本公共服務均等化實現(xiàn)的作用。分析了陜西省城鄉(xiāng)最低生活保障不均等狀況：地區(qū)間標準不一、城鄉(xiāng)間差距大、保障能力、配套服務能力差異較大等。提出推進城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展的具體政策建議：加大農(nóng)村低保的財政傾斜力度，逐步施行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低保標準，推進立法進程和社會保障制度的配套銜接等。

【關鍵詞】 最低生活保障制度；低保標準；基本公共服務均等化

2002年陜西省開始最低生活保障制度試點。經(jīng)過十四年的發(fā)展，各地區(qū)城鄉(xiāng)低保的保障標準不斷提高，受益范圍進一步擴大。但仍存在城鄉(xiāng)低保標準不統(tǒng)一、差距大，與低保配套的其他制度服務能力不足等問題?；诖?，本文以基本公共服務均等化相關理論為指導，對陜西省城鄉(xiāng)低保制度的實施現(xiàn)狀進行測量和分析，進而提出陜西省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保的具體建議。

一、城鄉(xiāng)低保一體化發(fā)展推進基本公共服務均等化的實現(xiàn)

基本公共服務均等化，指政府提供的，由全體公民公平享有的、大致均等的基本公共服務。“十二五”規(guī)劃將基本公共服務的范疇確定為公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計生、公共文化、勞動就業(yè)服務、社會保障、住房保障、基礎設施、環(huán)境保護等領域。其中，最低生活保障作為我國社會保障中的重要組成部分，明確包含于基本公共服務的范圍內(nèi)。

城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度一體化，具體是指由政府根據(jù)某地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的平均水平、人均生活支出等指標，對該地區(qū)貧困人口的基本生活水平線進行測評，最終向不能滿足自身基本需求或低于該水平線下的城鄉(xiāng)困難家庭提供統(tǒng)一的救助。[1]作為基本公共服務均等化的一個組成部分，城鄉(xiāng)低保的統(tǒng)籌發(fā)展，必然會在一定程度上推動基本公共服務均等化的實現(xiàn)。

二、陜西省城鄉(xiāng)最低生活保障的均等化測量

近年來，陜西省大力推進城鄉(xiāng)低保制度統(tǒng)籌，在一定程度上緩解了城鄉(xiāng)低保不均等的狀況。但就全省范圍而言，城鄉(xiāng)低保一體化依然任重道遠。

1、低保標準存在地區(qū)間不均衡

陜西省把戶籍、家庭收入和家庭財產(chǎn)作為低保申請的認定條件，以此為基礎確定城鄉(xiāng)低保標準。由于各地市的經(jīng)濟發(fā)展水平差異，低保標準也相應的存在地區(qū)差異。具體來看，2015年全省提高低保標準后，西安作為省會城市，低保標準最高。其中，市區(qū)居民的低保標準每人每月增加55元，縣區(qū)增加85元，均提高至565元/人，高于全省460元/月的平均標準。其他地市均低于全省均值。

在農(nóng)村低保標準方面，2015年10月，西安市再一次提高了農(nóng)村低保標準，調(diào)整后農(nóng)村居民低保標準增加到3200元/年，高于全省農(nóng)村地區(qū)2500元/年的平均水平。此外，楊凌示范區(qū)在2015年1月1日完成了城鄉(xiāng)低保標準的“并軌”計劃，并軌后的城鄉(xiāng)低保標準統(tǒng)一為450元/月，合計為5400元/年。剩余地區(qū)中，除銅川、寶雞、延安與全省標準一致外，其余地市均低于全省農(nóng)村低保標準2500元/年。（如表1）

商洛市 340 2020

楊凌示范區(qū) 450 5400

全省各地市低保標準的高低，決定了困難群眾享受社會救助水平的差距。

2、低保標準存在城鄉(xiāng)間差異

從表2統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，2011至2015年，陜西省城市低保平均標準高于農(nóng)村低保，近年來雖有縮小的趨勢，但差距仍在一倍以上。

3、城鄉(xiāng)低保保障內(nèi)容存在差別

陜西省低保制度主要是根據(jù)國家政策制定的地方性制度。自2002年3月1日起，陜西省根據(jù)國務院要求，結合本省實際情況，頒布了《城市居民低保條例》。其中的第十一條規(guī)定：低保標準的制定，以維持該地區(qū)城市居民基本生活費用為衡量準繩，此處的基本生活費用既包括生活所必需的衣、食、住等相關支出，同時，還應涉及城市生活所需的水、電、燃煤（燃氣）等費用支出，以及未成年人的義務教育費，并根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平適時調(diào)整。[2] 2007年9月7日，時隔五年之后，陜西省印發(fā)《農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》。第六條規(guī)定：對于農(nóng)村居民的低保補助，包括吃飯、穿衣、用水、用電等費用。其中不包括“未成年人義務教育”這項支出。[3]可以看出，城鄉(xiāng)最低生活保障的差距不僅僅體現(xiàn)在數(shù)值上，在保障可及性和時效性上也存在差別。

4、城鄉(xiāng)低保的配套服務能力不足

困難群體難以維持其基本生活的主要原因是無收入來源或來源單一，除此之外，教育支出成本大、重大疾病治療費用高等問題也是他們生活困難的重要原因。最低生活保障解決的主要還是貧困人口的生存問題，無法滿足生活所需的其他條件，例如教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等。陜西省勞動保障、扶貧、衛(wèi)生、教育、工商、稅務等部門雖然對低保對象給予一定的政策傾斜，但依舊存在扶貧、救助盲點。

三、陜西省推進城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展的政策建議

陜西省要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌跨越，就必須重點解決影響最低生活保障非均等化的體制、機制問題。

1、繼續(xù)加大農(nóng)村低保的財政傾斜力度

公共財政作為最低生活保障制度的主要資金來源，財政投入的多少直接影響到低保救助的范圍和水平。而從前文分析中看出，陜西省財政對農(nóng)村低保的投入整體偏低。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度，首先必須加大中央和省級財政對農(nóng)村低保工作的財政投入力度，傾斜財政支持的比例，防止因基層政府財政有限而造成的制度缺失。其次，建立起最低生活保障的多元供給機制，鼓勵慈善組織、社會捐贈等方式資金籌集渠道。

2、逐步施行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低保標準

實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低保標準，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保，實現(xiàn)基本公共服務均等化的必然結果。目前，楊凌示范區(qū)已經(jīng)實行城鄉(xiāng)低保標準的并軌，西安、咸陽、延安等市也實現(xiàn)了市區(qū)、縣區(qū)低保標準的統(tǒng)一。這都給其他地市帶來了很大的政策啟示，一般來說，同類地區(qū)的生活成本基本相似，因此，可以在全省范圍內(nèi)，根據(jù)各地的實際情況，分步驟、分批次的進行城鄉(xiāng)低保工作的統(tǒng)籌，逐步建立起城鄉(xiāng)一體的低保制度。

3、積極推進低保一體化的立法進程

隨著2014年2月《關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》、2016年1月《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》兩部意見的相繼出臺，國務院率先在全國范圍內(nèi)，針對養(yǎng)老、醫(yī)療保險進行了改革，邁出了我國社保制度發(fā)展的歷史性飛躍。最低生活保障制度作為社會保障的最后一道防線，無論從理論政策研究還是從實踐進展情況來看，都應緊跟社保改革的腳步，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐。因此，陜西省政府、相關科研院所應加緊關于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保的理論政策研究。在中央立法和國家標準出臺前，可依據(jù)陜西實際，制定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度的地方性政策。[4]

4、加強低保制度與其他社會保障制度的有效銜接

社會保障制度的實施與基礎教育、公共醫(yī)療、住房保障等方面有著較緊密的聯(lián)系。因此，要使低保家庭徹底脫貧，必須建立科學、合理的城鄉(xiāng)低保制度。同時，加強與教育、醫(yī)療救助、就業(yè)、住房保障、法律援助等其他社會救助制度的有效銜接。

【注 釋】

[1] 林建鵬，何怡.城鄉(xiāng)低保一體化中的福利經(jīng)濟學思想[J].西南科技大學學報，2015（5）.

[2] 任宗哲、白寬犁、牛昉《陜西社會發(fā)展報告（2016）》[M].社會科學社出版，2016.

[3] 陜西省人民政府網(wǎng).陜西省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法.http：//www.shaanxi.gov.cn/0/1/1967/2456/2459/2562/2565/155882.htm.

[4] 王爭亞，呂學靜.我國最低生活保障制度城鄉(xiāng)一體化研究——以基本公共服務均等化為研究視角[J].論壇，2014（8）.

【作者簡介】

候 蕊（1985-）女，吉林長春人，中共寶雞市委黨校助教，西北師范大學碩士研究生，研究方向：公共管理.