淺談我國建設(shè)工程安全監(jiān)督管理現(xiàn)狀

(東莞市東城規(guī)劃管理所 廣東 東莞 523000)

淺談我國建設(shè)工程安全監(jiān)督管理現(xiàn)狀

袁曉昌

(東莞市東城規(guī)劃管理所 廣東 東莞 523000)

建筑施工安全課題是世界各國共同面對的難題之一，在過去粗獷式發(fā)展中施工安全事故已經(jīng)給我國人民的生命和財(cái)產(chǎn)造成了不可挽回的傷害和損失。在國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行的形勢下，建筑業(yè)更是消化了大量農(nóng)村富余勞動力，據(jù)統(tǒng)計(jì)全國約有4600萬從業(yè)人員，施工安全不僅能起到穩(wěn)定社會，更起著對國家經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航的作用。我國安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻，安全管理監(jiān)督工作是安全生產(chǎn)的重要保證。目前市、縣一級安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)著施工安全的直接管理工作，其管理水平現(xiàn)狀對我國建筑施工安全起著至關(guān)重要的作用。

施工安全；安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)；管理水平

建筑行業(yè)為國家確定的八大高危行業(yè)，同時也是我國的支柱產(chǎn)業(yè)，建筑行業(yè)所帶動的是全方位的城市發(fā)展，為我國經(jīng)濟(jì)、民生、就業(yè)、城市建設(shè)作出了突出的貢獻(xiàn)。施工安全的能否落實(shí)更是關(guān)乎我國建筑行業(yè)能否健康發(fā)展的重要命脈[1]。在過往很長一段時間里，我國的基礎(chǔ)建設(shè)很大一部分均是建筑規(guī)模相對較小，施工工藝相對簡單，涉及危險(xiǎn)性較大的分部分項(xiàng)工程較少，對于政府安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)施工安全監(jiān)督管理相對較為簡單。隨著城市化進(jìn)程的進(jìn)一步深入，我國大中城市可開發(fā)土地資源日益減少。近年來，很多建筑工程項(xiàng)目均呈現(xiàn)建筑規(guī)模大、超高層、大空間、大跨度、深開挖等科技含量高、施工難度大、危險(xiǎn)作業(yè)面較大較多、危險(xiǎn)源多而復(fù)雜等特征，政府安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)管力度監(jiān)管難度進(jìn)一步加大，像從前一樣任務(wù)式、粗獷式管理已經(jīng)不再適用新時期建筑工程施工安全監(jiān)督。同時，隨著我國依法治國和行政體制改革的深化[2]，作為基層的建設(shè)工程安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)必須順應(yīng)改革潮流，積極轉(zhuǎn)變政府職能，改變監(jiān)督模式，健全行為規(guī)范，建立有效的工程監(jiān)督管理制度，確保施工生產(chǎn)過程安全、有效、可控。基于上述內(nèi)容，建筑施工安全是在新時期、新的國際國內(nèi)背景下基層的建設(shè)工程安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)研究的課題。

一、我國在安全監(jiān)督管理方面的現(xiàn)狀如下：

1、安全監(jiān)督本末倒置

基層建設(shè)工程安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職能類似沿用過去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的管理模式，過去所有施工企業(yè)都是國有、集體性質(zhì)的企業(yè)，其安全生產(chǎn)責(zé)任由政府有關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，目前狀況依然沒有改變。在全國過往的工程安全生產(chǎn)事故中，很多安全監(jiān)督員及相關(guān)人員承擔(dān)法律責(zé)任，判刑坐牢的不在少數(shù)。基層建設(shè)工程安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作責(zé)任大，稍有不慎，就會丟掉飯碗，甚至牢獄之災(zāi)[3]?！督ㄔO(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中雖然明確規(guī)定施工單位的安全責(zé)任，而實(shí)際情況是很多施工企業(yè)對安全生產(chǎn)管理意識不高，個別單位甚至不履行安全管理的職責(zé)，沒有專門安全員，或安全員不具備有關(guān)權(quán)利，工作積極性不高。建筑安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)類似是企業(yè)安全管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)理公司的角色，項(xiàng)目監(jiān)督員就像項(xiàng)目的安全員，造成越位、錯位。

2、安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員專業(yè)水平參差不齊

由于全國各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，基礎(chǔ)建設(shè)情況也各不相同，在安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建制上也是存在明顯不同。在經(jīng)費(fèi)難以保證的地方，或沒有足夠編制的情況下，也難以留住或聘請有關(guān)技術(shù)能力過關(guān)的人員，部分安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員不是土木、建筑等相關(guān)專業(yè)。全國的安全監(jiān)督員考試基本有省總站把握，但在人員配置都不一定能保證的情況下，要單靠幾天的培訓(xùn)考試篩選足以符合要求的安全監(jiān)督員也是不現(xiàn)實(shí)。導(dǎo)致目前的安全監(jiān)督員的水平參差不齊，難以履行安全監(jiān)督的責(zé)任[20]。

3、行政處罰的手續(xù)繁瑣

目前各級建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站的執(zhí)法依據(jù)來源于同級人民政府建設(shè)行政管理部門的委托，行政處罰必須由建設(shè)行政主管部門作出，安全監(jiān)督站的在執(zhí)法上機(jī)制存在缺失[4]。對于項(xiàng)目中存在重大安全隱患的，想要通過行政手段處罰責(zé)任單位的，安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)需要以一套完整的資料包括勘察筆錄、檢查筆錄等相關(guān)資料向建設(shè)行政主管部門作出說明，得到同意后才能夠采取由建設(shè)行政主管部門執(zhí)行，因而在這處理過程真空內(nèi)，缺乏行政處罰的主動權(quán)，時效性不夠，對責(zé)任單位的缺乏威懾作用，不利于對項(xiàng)目安全生產(chǎn)形勢的把控。

4、監(jiān)督執(zhí)法受外部干擾大

由于基層建設(shè)工程安全監(jiān)督站是受當(dāng)?shù)卣姓鞴懿块T的領(lǐng)導(dǎo)，在當(dāng)?shù)氐陌踩珗?zhí)法中容易受到干擾[4]。特別明顯的部分地方政府項(xiàng)目，目前全國經(jīng)濟(jì)下行壓力大，各地政府力保GDP的不下滑，政績工程、基礎(chǔ)設(shè)施都是大力推進(jìn)，容易忽略了建設(shè)工程安全的重要性。并且建設(shè)行政主管部門審批施工許可證的發(fā)放，而安全監(jiān)督站負(fù)責(zé)施工安全監(jiān)管，雙方在地方、權(quán)利義務(wù)存在不對等的情況，容易出現(xiàn)不辦理報(bào)建、報(bào)監(jiān)手續(xù)隨意批準(zhǔn)開工，要求安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)提前介入。在執(zhí)法過程中，該類項(xiàng)目往往享有特權(quán)，若受到安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)檢查，地方政府容易向監(jiān)督機(jī)構(gòu)施壓，降低對該類項(xiàng)目的限制、執(zhí)法力度，造成安全隱患沒有得到消除，容易導(dǎo)致安全事故的發(fā)生。

5、監(jiān)督執(zhí)法隨意性大、態(tài)度蠻橫粗暴

建設(shè)工程安全監(jiān)督缺乏有效監(jiān)管機(jī)制，考核單純以傷亡損失事故單方面衡量，在隊(duì)伍建設(shè)方面存在缺失，監(jiān)管機(jī)制方面有待提高。導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)構(gòu)部分人員濫用自由裁量權(quán)，降低了監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)和檢查的力度。執(zhí)法粗暴蠻橫，不容質(zhì)疑，對責(zé)任主體的管理上綱上線，過于教條，使得主管部門與有關(guān)單位關(guān)系相對緊張。另外，由于缺乏有效監(jiān)管機(jī)制，造成了機(jī)構(gòu)肆意踐踏法律，監(jiān)督人員任意妄為，對權(quán)利不當(dāng)造成的后果不以為然。對整個建設(shè)行業(yè)風(fēng)氣存在較壞影響。機(jī)構(gòu)人員的權(quán)利和義務(wù)明顯不對等。

二、安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)

我國縣級以上地方人民政府的建設(shè)行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)建設(shè)工程安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理。而建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站或總站均是由同級人民政府主管部門委托，履行監(jiān)督工程各方責(zé)任主體的質(zhì)量安全行為行為及執(zhí)行國家規(guī)范的情況的工作。而建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站或總站單位性質(zhì)為事業(yè)單位，其職能來源于委托，隨著事業(yè)單位的進(jìn)一步改革，承擔(dān)行政職能的部分地方建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督站或總站由事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)閰⒄展珓?wù)員法管理的事業(yè)單位，人員性質(zhì)有了實(shí)質(zhì)性的變化。

1、基層安全監(jiān)督體系存在的問題

建設(shè)工程安全監(jiān)督體系職能劃分混亂、各地存在差異導(dǎo)致執(zhí)行力不足，安全生產(chǎn)未有效落實(shí)到位。從全國范圍來看，市、縣級安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政級別、業(yè)務(wù)范圍沒有統(tǒng)一的界定，全國各地實(shí)際情況不盡相同。部分地方安全監(jiān)督站參公事業(yè)單位，部分是政府財(cái)政全額撥款的一類事業(yè)單位，部分是辦公經(jīng)費(fèi)自籌的三類事業(yè)單位，其實(shí)際情況各式各樣。單位人員編制數(shù)量也各有不同，貧窮地區(qū)人浮于事，發(fā)達(dá)地區(qū)人手不足，采用外聘外包的方式。因此，基層建設(shè)安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有形成統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)配置，出現(xiàn)了職責(zé)劃分不夠明確，交通、水利、軌道工程監(jiān)管混亂。

2、腐敗現(xiàn)象多發(fā)

而針對安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)自身較為突出的問題是在廉政執(zhí)法上。由于施工安全監(jiān)督是個過程監(jiān)督，而項(xiàng)目建設(shè)單位與施工單位等責(zé)任單位的最終目標(biāo)在工程項(xiàng)目的完成上。工程項(xiàng)目的完工，過程中做的安全措施都沒有直接產(chǎn)生效益，反而降低標(biāo)準(zhǔn)或者逃避監(jiān)管更容易獲得直接的利益，導(dǎo)致忽視安全監(jiān)督的過程，其目的差異化容易使部分施工單位掏空心思在尋求利益的最大化，通過對監(jiān)督機(jī)構(gòu)及監(jiān)督人員的公關(guān)、賄賂，以獲得逃避監(jiān)管等情況。另外，部分基層監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員權(quán)力過大，官本位思想嚴(yán)重，在體制缺乏有效監(jiān)督下，容易導(dǎo)致動了索取賄賂的歪思想。所以，基層安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)也是腐敗滋生的溫床。

目前由于施工管理明顯滯后于國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，安全監(jiān)督部門內(nèi)部的制度建設(shè)滯后于建設(shè)工程發(fā)展的速度。一方面施工安全現(xiàn)場管理本就達(dá)不到國家、行業(yè)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，腐敗尋租的基本要素具備，監(jiān)督管理人員代表國家行使行政職能，要求被管理單位依法依規(guī)執(zhí)行有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，處在強(qiáng)勢的支配地位。另一方面，安全監(jiān)督部門內(nèi)部監(jiān)管制度缺失，對監(jiān)督人員缺乏有效約束，監(jiān)督人員容易變得公權(quán)力膨脹，瀆職、腐敗現(xiàn)象多發(fā)。在這種背景下，施工企業(yè)就有可能通過賄賂監(jiān)督人員，使其檢查時降低標(biāo)準(zhǔn)，施工企業(yè)就能節(jié)省在安全文明措施費(fèi)的支出和部分施工企業(yè)認(rèn)為可有可無的工序，最終達(dá)到節(jié)省成本的目的。通過受賄而獲得工程利潤的企業(yè)因?yàn)槲吹玫教幜P，反而對其行業(yè)競爭力有所提高，其他施工企業(yè)也會紛紛效仿，選擇逃避監(jiān)管，權(quán)錢交易，必將越演越烈，而對行業(yè)的整體風(fēng)氣出現(xiàn)了極其惡劣的影響。

三、安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)完善

1、完善建立法規(guī)體系

安全監(jiān)督管理是由我國法律法規(guī)授權(quán)執(zhí)行的，是管理執(zhí)法的準(zhǔn)則。由于我國地緣廣闊，各地均有其特殊性，需要做到法規(guī)的可行性，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展相匹配，同時要有不斷的更新，以適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。目前，在我國提倡依法治國的大背景下，法律法規(guī)是履行監(jiān)督管理，保證其有效、可行的前提。加大力度提高監(jiān)督機(jī)構(gòu)的履職能力和監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)能力，定期對監(jiān)督機(jī)構(gòu)及人員進(jìn)行考核、培訓(xùn)，及時更新解決部分新工藝、新技術(shù)的監(jiān)督要點(diǎn)或難題。安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立必須按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，在崗監(jiān)督人員推行注冊管理制度，考核、注冊、年審、不良行為登記處理等。在監(jiān)督執(zhí)法時，需向檢查單位出示有關(guān)執(zhí)業(yè)資格證，以確保執(zhí)法的嚴(yán)謹(jǐn)、合法性。

2、工程質(zhì)安監(jiān)機(jī)構(gòu)實(shí)行垂直管理

目前質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立一般作為地方建設(shè)行政主管部門的下屬事業(yè)單位，其執(zhí)法權(quán)受地方建設(shè)行政主管部門的委托，而建設(shè)行政主管部門是地方政府的組成機(jī)構(gòu)。基建項(xiàng)目往往又與地方GDP、官員政績等有著密不可分的聯(lián)系，該類工程項(xiàng)目往往存在工期趕、違法違規(guī)情況多見，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在日常檢查執(zhí)法時容易與地方政府存在目的性差異，地方政府存在干擾監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的日常執(zhí)法。日前環(huán)保部正在積極推進(jìn)省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，將爭取用2到3年左右時間完成改革。垂直管理的核心內(nèi)容是省級環(huán)保廳直接對市（縣）級的環(huán)保機(jī)構(gòu)管理，人員和辦公經(jīng)費(fèi)由省廳列支，市（縣）級環(huán)保局也不在是地方人民政府的組成機(jī)構(gòu)。目前，地方建設(shè)系統(tǒng)的安全監(jiān)督與環(huán)保系統(tǒng)存在很多的相似點(diǎn)，很多地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往會對于建筑工程項(xiàng)目的違規(guī)違法行為“網(wǎng)開一面”。垂直管理依據(jù)弱化地方政府對其的影響，依據(jù)規(guī)范執(zhí)法制度，必將有效提高執(zhí)法的效力。減少避輕就重、有法不依、選擇性執(zhí)法等違規(guī)亂象。更有利于建筑行業(yè)的安全管理工作，使得違法行為依法得到及時查處。

3、監(jiān)督公開透明

安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)在執(zhí)法管理過程中要公開透明，通過制定辦事指南和業(yè)務(wù)手冊，規(guī)范辦事程序，簡化部分事項(xiàng)的辦理流程及縮短辦理時限。通過網(wǎng)上咨詢、網(wǎng)上投訴欄目，接受群眾咨詢及投訴。利用信息科技系統(tǒng)，最大化的公開信息，通過有效的鏈條監(jiān)控，把監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人員的權(quán)限動態(tài)開放給社會，讓社會參與到安全監(jiān)督日常的執(zhí)法監(jiān)管中，以杜絕腐敗、暗箱操作現(xiàn)象。

建筑領(lǐng)域施工安全在目前我國房地產(chǎn)發(fā)展火熱的大背景下更是為我國全面實(shí)現(xiàn)小康社會起著保駕護(hù)航的重要作用，作為基層安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用不可或缺，只有更好的認(rèn)識目前基層安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)存在的問題，確立改革的方向才能更有利于我國建筑施工行業(yè)的發(fā)展。

[1]何超.建設(shè)項(xiàng)目施工安全事故演化機(jī)理研究[D]. 上海工程技術(shù)大學(xué), 2015

[2]蔣正科.建筑安全事故損失計(jì)量研究[D]. 重慶大學(xué), 2008

[3]張乃超.建筑工程施工安全評價(jià)體系研究[D]. 西安理工大學(xué), 2010

[4]尹陸海.建筑施工安全事故危險(xiǎn)性分析[D]. 西南交通大學(xué), 2008

[5]尹瑜.中國土木工程安全文化現(xiàn)狀與分析[D]. 南京林業(yè)大學(xué), 2013

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1007-6344（2017）06-0288-02