新財(cái)務(wù)制度下高校預(yù)算管理研究

劉雁南

（榆林學(xué)院財(cái)務(wù)處，陜西榆林 719000）

新財(cái)務(wù)制度下高校預(yù)算管理研究

劉雁南

（榆林學(xué)院財(cái)務(wù)處，陜西榆林 719000）

新《高校財(cái)務(wù)制度》從2013年1月實(shí)施，對(duì)高校財(cái)務(wù)預(yù)算提出了更高的要求，同時(shí)為全面推進(jìn)預(yù)算改革提供了平臺(tái)和契機(jī)。目前，高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理中存在諸多問(wèn)題，如目標(biāo)缺乏戰(zhàn)略導(dǎo)向、編制方法不科學(xué)、內(nèi)容與業(yè)務(wù)工作脫節(jié)、績(jī)效評(píng)價(jià)體系薄弱等。針對(duì)上述問(wèn)題，在新財(cái)務(wù)制度的指引下，應(yīng)更新理念，發(fā)揮預(yù)算戰(zhàn)略引導(dǎo)作用；從高校業(yè)務(wù)實(shí)際出發(fā)，采用科學(xué)的編制方法，精細(xì)化定義預(yù)算項(xiàng)目列支范圍，有效融合財(cái)務(wù)預(yù)算與業(yè)務(wù)工作；建立規(guī)范的預(yù)算績(jī)效考評(píng)機(jī)制等，以期實(shí)現(xiàn)教育資金的高效使用。

高校財(cái)務(wù)制度；預(yù)算管理；績(jī)效評(píng)價(jià)

引言

為規(guī)范、安全、高效使用教育資金，加大對(duì)高校財(cái)務(wù)的監(jiān)管力度，保障高等教育的健康有序運(yùn)行，2013年12月19日，教育部和財(cái)政部聯(lián)合修訂了《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》（財(cái)教[2012]488號(hào)）（下文簡(jiǎn)稱“新高校財(cái)務(wù)制度”），于2013年1月1日頒布實(shí)施。新高校財(cái)務(wù)制度明確了財(cái)務(wù)管理的主要目標(biāo)：進(jìn)一步規(guī)范高校預(yù)算、核算、決算管理，真實(shí)準(zhǔn)確反映高校財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)行成本，最大程度發(fā)揮教育資源的使用效益。新制度的出臺(tái)表明，隨著辦學(xué)資金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，原有的財(cái)務(wù)預(yù)算體制已經(jīng)不能適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展和要求。因此，如何在新財(cái)務(wù)制度下做好高校預(yù)算管理是目前迫切需要解決的問(wèn)題。

一、新財(cái)務(wù)制度下高校預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算目標(biāo)缺乏戰(zhàn)略導(dǎo)向，短視嚴(yán)重

表1 2013—2015年部分陜西省屬高校支出預(yù)算編制方法一覽表

數(shù)據(jù)來(lái)源：筆者調(diào)研了榆林學(xué)院、西安石油大學(xué)、西安外國(guó)語(yǔ)大學(xué)、陜西科技大學(xué)、延安大學(xué)和西安郵電大學(xué)等6所陜西省屬高校，并總結(jié)整理。

高校預(yù)算編制的常規(guī)思路是“量入為出、收支平衡、保民生、保運(yùn)轉(zhuǎn)”在此前提下，酌情安排事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金。該預(yù)算目標(biāo)，立足于當(dāng)年財(cái)務(wù)預(yù)算收支，目光僅限于在一個(gè)會(huì)計(jì)年度，集中力量平穩(wěn)運(yùn)行，沒(méi)有建立中長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)平衡，這樣造成了高校不能站在更高更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度謀劃發(fā)展，決策缺乏科學(xué)性、連續(xù)性和前瞻性。

（二）預(yù)算編制方法落后，執(zhí)行力不強(qiáng)

零基預(yù)算以“零”為起點(diǎn)，觀察和分析所有的業(yè)務(wù)活動(dòng)，不考慮過(guò)去的支出水平，這樣可剔除以前年度不合理的因素，減少浪費(fèi)，增強(qiáng)“投入—產(chǎn)出”意識(shí)，調(diào)動(dòng)全員參與預(yù)算編制的積極性，提高預(yù)算管理水平，所以大力提倡高校實(shí)行零基預(yù)算，但目前很多高校在預(yù)算編制時(shí)還在沿用傳統(tǒng)的模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013—2015年連續(xù)三年85%左右陜西省屬高校在編制支出預(yù)算時(shí)采用以下方法：

表1中所列方法是目前陜西省屬高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制中普遍采用的方法?！盎鶖?shù)+增長(zhǎng)”增量預(yù)算法，極易忽略“基數(shù)”的不科學(xué)性，過(guò)分依賴以前年度的支出規(guī)模，造成不合理支出延續(xù)使用、經(jīng)費(fèi)逐年上漲的現(xiàn)象。“平均定額法”混淆了院系、專業(yè)和學(xué)科之間的差別，滋生了“大鍋飯”“平均主義”等現(xiàn)象。

（三）預(yù)算內(nèi)容與業(yè)務(wù)工作脫節(jié)，“兩張皮”問(wèn)題嚴(yán)重

目前高校財(cái)務(wù)預(yù)算普遍由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)編制，但財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)學(xué)校整體事業(yè)發(fā)展規(guī)劃認(rèn)識(shí)水平有限，對(duì)各院系（部門(mén)）業(yè)務(wù)工作不了解，預(yù)算編制內(nèi)容與學(xué)校實(shí)際工作脫節(jié)，造成各院系（部門(mén)）“干了活兒、報(bào)不了賬”，財(cái)務(wù)賬面上預(yù)算完成率不容樂(lè)觀的現(xiàn)象。因此,高校必須根據(jù)新高校財(cái)務(wù)制度，在財(cái)務(wù)預(yù)算編制過(guò)程中，有效融合學(xué)校事業(yè)整體發(fā)展規(guī)劃和各部門(mén)（院系）業(yè)務(wù)工作，逐步擺脫“兩張皮”問(wèn)題，提高資金使用效益，建立財(cái)務(wù)預(yù)算為業(yè)務(wù)工作提供資金服務(wù)保障體系，加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督與防范業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系薄弱，資金使用效益不高

當(dāng)前，很多高校不重視預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)、或評(píng)價(jià)意識(shí)淡薄，缺乏完整的績(jī)效考核體系。學(xué)校把主要精力放在了爭(zhēng)奪各級(jí)各類財(cái)政資金撥款上，從頂層設(shè)計(jì)到財(cái)務(wù)部門(mén)很少化心思構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，各部門(mén)、各層面、各環(huán)節(jié)沒(méi)有建立起協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，“重分配、輕考核”現(xiàn)象很嚴(yán)重。即使某些高校建立了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，但操作性不強(qiáng)，量化指標(biāo)太少。同時(shí)，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果沒(méi)有與相關(guān)負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛鉤，也沒(méi)有與職工激勵(lì)結(jié)合，嚴(yán)重影響了員工執(zhí)行預(yù)算的積極性，造成了各院系（部門(mén)）一味爭(zhēng)奪預(yù)算項(xiàng)目，完全忽略資金使用效益的現(xiàn)象。

二、新財(cái)務(wù)制度下高校加強(qiáng)預(yù)算管理的具體措施

（一）更新理念，發(fā)揮預(yù)算戰(zhàn)略引導(dǎo)作用

新財(cái)務(wù)制度明確提出，建立預(yù)算的動(dòng)態(tài)平衡和中長(zhǎng)期規(guī)劃。這就要求高校編制預(yù)算時(shí)，不能簡(jiǎn)單平衡當(dāng)年度的財(cái)務(wù)收支，應(yīng)根據(jù)學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃、事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)做好中長(zhǎng)期項(xiàng)目庫(kù)，統(tǒng)籌考慮“結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余”因素，建立中長(zhǎng)期收支平衡。這樣，高校預(yù)算理念應(yīng)有質(zhì)的更新，具體編制時(shí)不僅要“保人員、保運(yùn)轉(zhuǎn)”，更要站在學(xué)校整體發(fā)展的格局上，通過(guò)預(yù)算分配，強(qiáng)化學(xué)校工作重點(diǎn)和事業(yè)發(fā)展方向，為保證決策的科學(xué)性、連續(xù)性和前瞻性提供資金支持。

（二）與時(shí)俱進(jìn)，采用科學(xué)的預(yù)算編制方法

新財(cái)務(wù)制度強(qiáng)調(diào)，預(yù)算編制方法直接影響預(yù)算執(zhí)行效果。簽于此，高校應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，合理劃分指出類型，采用科學(xué)的預(yù)算方法。因“零基預(yù)算法”剔除以前年度不合理因素，減少資源浪費(fèi)，增強(qiáng)“投入—產(chǎn)出”意識(shí)，并且調(diào)動(dòng)全員參與預(yù)算編制的積極性，因此受到高校大力提倡。但這并不意味著，每個(gè)預(yù)算年度，在編制預(yù)算時(shí)必須將上年度所有預(yù)算項(xiàng)目“歸零”，因?yàn)檫@樣做將會(huì)加大編制成本，不符合財(cái)務(wù)管理的“成本效益”原則。高校在具體操作中，應(yīng)視收入盤(pán)子和預(yù)算項(xiàng)目的變化而定，若兩者變化不大，則沒(méi)必要年年搞“零基”，只要有一方變化較大，就要采用“零基預(yù)算法”。在編制支出預(yù)算時(shí)，不考慮以前年度會(huì)計(jì)期間所發(fā)生的支出項(xiàng)目或支出數(shù)額，一切從實(shí)際需要與可能出發(fā)，調(diào)動(dòng)全員參與，逐項(xiàng)審議預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)支出的內(nèi)容及開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)是否合理，在綜合平衡的基礎(chǔ)上編制預(yù)算。

（三）建立“預(yù)算指南”，有效融合財(cái)務(wù)預(yù)算和業(yè)務(wù)工作

由于目前高校實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財(cái)務(wù)管理模式，預(yù)算工作基本上由財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)，這就要求財(cái)務(wù)部門(mén)深刻認(rèn)識(shí)學(xué)校整體事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、熟悉了解各院系（部門(mén)）業(yè)務(wù)工作，并且將它們?nèi)诤显诰唧w的預(yù)算項(xiàng)目中。高校在實(shí)際操作中，可以建立“預(yù)算指南”，搭建預(yù)算項(xiàng)目、支出科目和業(yè)務(wù)工作有機(jī)聯(lián)系、不可分割的平臺(tái)。以YC大學(xué)預(yù)算指南（節(jié)選）為例。

表2

續(xù)表

通過(guò)YC大學(xué)預(yù)算指南（節(jié)選）可見(jiàn)，在編制預(yù)算時(shí)，只有深入了解學(xué)校各院系（部門(mén)）的具體業(yè)務(wù)，才能做到將具體業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)換成“預(yù)算項(xiàng)目”，同時(shí)明確“列支范圍”。只有這樣，才能做實(shí)、做細(xì)預(yù)算，切實(shí)發(fā)揮預(yù)算“指揮棒”的作用。

（四）建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高資金使用效益

高校在建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系過(guò)程中，需要著重關(guān)注以下幾個(gè)方面：首先，建立量化評(píng)價(jià)指標(biāo)。學(xué)?？梢愿鶕?jù)事業(yè)發(fā)展方向，利用高等教育數(shù)據(jù)庫(kù)采集平臺(tái)，依據(jù)對(duì)教學(xué)教育資金的投入、完成要求，設(shè)計(jì)量化評(píng)價(jià)指標(biāo)。其次，利用“平衡記分卡”模型構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)?！捌胶庥浄挚ā睆呢?cái)務(wù)、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)、受眾群體四個(gè)維度來(lái)考評(píng)績(jī)效，高校在具體操作時(shí)，應(yīng)從以上方面著手，科學(xué)設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略。同時(shí)，高校還應(yīng)把評(píng)價(jià)結(jié)果與獎(jiǎng)懲機(jī)制有效銜接起來(lái)，結(jié)果與相關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任人年度考核掛鉤，與職工激勵(lì)結(jié)合，只有這樣，才能調(diào)動(dòng)起全體員工參與預(yù)算的積極性。

結(jié)語(yǔ)

目前高校在財(cái)務(wù)預(yù)算管理方面存在很多問(wèn)題，新財(cái)務(wù)制度的實(shí)施，對(duì)高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理又提出了更高要求。鑒于此，高校應(yīng)更新理念，發(fā)揮預(yù)算戰(zhàn)略引導(dǎo)作用；與時(shí)俱進(jìn)，采用科學(xué)的預(yù)算編制方法；建立“預(yù)算指南”，有效融合財(cái)務(wù)預(yù)算和業(yè)務(wù)工作；建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高資金使用效益，做實(shí)、做細(xì)預(yù)算，最大程度地發(fā)揮教育資金的使用效益。

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[責(zé)任編輯 劉兆峰]

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1673-291X（2017）09-0078-04

2016-12-08

陜西省社科聯(lián)2016年重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題研究項(xiàng)目（2016Z121）

劉雁南（1984-），女，陜西清澗人，財(cái)務(wù)處預(yù)算科科長(zhǎng)，高級(jí)會(huì)計(jì)師，碩士研究生，從事高校財(cái)務(wù)管理研究。