西班牙水資源短缺問(wèn)題及水政策取向
——調(diào)水、海水淡化和污水再利用等方案之間的平衡

[] A.

西班牙水資源短缺問(wèn)題及水政策取向
——調(diào)水、海水淡化和污水再利用等方案之間的平衡

[西班牙] A.莫利納等

水管理決策一直是引發(fā)政治爭(zhēng)論的根源之一。 當(dāng)流域遭受結(jié)構(gòu)性水短缺時(shí)，可能的解決方案無(wú)非就是從其他流域調(diào)水或通過(guò)海水淡化、再生水獲得非常規(guī)水資源。 西班牙是世界上水管理較為先進(jìn)的國(guó)家之一。對(duì)西班牙有關(guān)水管理的法律法規(guī)，以及大西洋流域與地中海流域的調(diào)水項(xiàng)目進(jìn)行了簡(jiǎn)要介紹，同時(shí)指出，海水淡化和污水再利用在西班牙也具有巨大潛力。

調(diào)水；水治理；海水淡化；污水再利用；西班牙

1 概 述

水短缺正逐漸成為世界性的重大問(wèn)題。 西班牙水治理制度有益于豐富對(duì)水管理問(wèn)題的討論。 該國(guó)地理?xiàng)l件以水資源時(shí)空分布不均為主要特征，從而產(chǎn)生了供需管理政策相結(jié)合的多種資源管理方式。 因此，為存在類似水短缺問(wèn)題的其他地區(qū)解決水資源問(wèn)題提供了參考。

研究主要目標(biāo)是分析西班牙近期水政策，以確定所涉及的主要問(wèn)題、所提出的解決方案以及某些決策背后隱含的動(dòng)機(jī)。 在過(guò)去的30 a里，區(qū)域沖突和日益增長(zhǎng)的環(huán)境意識(shí)加劇了這一爭(zhēng)論。 所有這些因素，連同西班牙加入歐盟，是理解有關(guān)水問(wèn)題政治決策的關(guān)鍵。

2008年，西班牙兩大主要政黨，保守的人民黨(PP)和西班牙工人社會(huì)黨(PSOE)都強(qiáng)調(diào)了大家公認(rèn)的各種困難。 跨流域調(diào)水成了最有爭(zhēng)議的問(wèn)題。 各地區(qū)代表的立場(chǎng)明顯不同。

總的來(lái)說(shuō)，人民黨贊成調(diào)水政策，埃布羅河調(diào)水是其主要措施。 在《國(guó)家水文規(guī)劃》(NHP)中，海水淡化項(xiàng)目是輔助手段。 2004年，工人社會(huì)黨上臺(tái)執(zhí)政后，決定選擇海水淡化和水再利用作為解決水短缺的手段，廢止了NHP中有關(guān)調(diào)水的內(nèi)容，特別是埃布羅河調(diào)水項(xiàng)目。 盡管如此，這兩種立場(chǎng)在不同地區(qū)存在很多細(xì)微差別。

現(xiàn)政府2011～2015年關(guān)于水政策的立場(chǎng)，特別是關(guān)于調(diào)水、海水淡化和水再利用的立場(chǎng)，重點(diǎn)關(guān)注的是提高國(guó)家對(duì)水資源的影響、新NHP的制定以及增加再生水量至650 hm3。

調(diào)水的法律框架依賴于國(guó)家管理跨區(qū)域流域的能力。 然而，在實(shí)踐中，由于地方層面上執(zhí)行土地利用規(guī)劃和農(nóng)業(yè)及環(huán)境政策的相互影響，履行這些職責(zé)特別復(fù)雜。 遭遇水短缺區(qū)域的地方政府認(rèn)為應(yīng)該基于團(tuán)結(jié)的原則，尋求加快調(diào)水計(jì)劃；而調(diào)出地區(qū)則反對(duì)調(diào)水，認(rèn)為并沒(méi)有多余的水，水應(yīng)該用在源頭區(qū)域。 國(guó)家政策則在這些立場(chǎng)間搖擺不定。

海水淡化或者污水再利用等非傳統(tǒng)獲取水的方法不僅是輔助手段，而且是可行的替代調(diào)水策略。 由于生產(chǎn)水的價(jià)格很高，這一途徑也受到了相當(dāng)多的批評(píng)。 盡管膜技術(shù)確保了生產(chǎn)效率，但其成本依然要比調(diào)水高得多。

歐盟《水框架指令》(WFD) (2000年)尋求推動(dòng)水體的可持續(xù)利用及長(zhǎng)期保護(hù)。調(diào)水項(xiàng)目與WFD不矛盾，而WFD對(duì)海水淡化和污水再利用并不特別支持。 歐洲的政策旨在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性，對(duì)于選擇何種策略則并不在意。

另一方面，在過(guò)去的15 a里，農(nóng)田水利工程的節(jié)水有了顯著改善。 正在實(shí)施的現(xiàn)代化規(guī)劃，主要基于滴灌替代重力灌溉，為改善節(jié)水做出了貢獻(xiàn)。 其資金來(lái)源是多方面的，包括歐洲、國(guó)家和地方以及灌區(qū)向農(nóng)民籌集的資金。 相比之下，節(jié)水導(dǎo)致能源費(fèi)用大幅度增加。

這些措施盡管重要，但沒(méi)有解決西班牙缺水流域水短缺問(wèn)題。 因此，籌劃污水再利用、海水淡化和調(diào)水等替代資源是必要的。

2 西班牙調(diào)水

2.1 法律框架

根據(jù)西班牙法律，調(diào)水不僅僅是取水許可證持有人之間的水交換, 而且涉及一個(gè)流域從另外一個(gè)流域取水的問(wèn)題。

根據(jù)《西班牙水法》(1985年,2001年進(jìn)行了修訂)，調(diào)水需要特別的授權(quán)法案，即NHP。 《西班牙法令10/2001》批準(zhǔn)了首部NHP。 NHP強(qiáng)烈支持調(diào)水并制定了埃布羅河流域與東南地中海流域之間調(diào)水的法律框架。遺憾的是，幾年之后，《2/2004號(hào)令》廢止了NHP中的大部分內(nèi)容，調(diào)水計(jì)劃被束之高閣。 然而，新版的NHP依然保留了各地區(qū)互助的原則，以及調(diào)出地區(qū)優(yōu)先、環(huán)境可持續(xù)性、經(jīng)濟(jì)合理性及成本回收等管理調(diào)水的重要原則。

西班牙在NHP出臺(tái)前實(shí)施了大量的調(diào)水項(xiàng)目，目前，大部分還在繼續(xù)運(yùn)行。 有些項(xiàng)目如塔霍-塞古拉(Tojo-Segura)河調(diào)水項(xiàng)目或者埃布羅-塔拉戈納(Ebro-Tarragona)小型調(diào)水項(xiàng)目，都有具體的法律框架，而其他項(xiàng)目則是基于多年之前的原有許可。 即便是2004年NHP反對(duì)調(diào)水修正案出臺(tái)之后，調(diào)水依然得到一定的發(fā)展：《皇家法令15/2005》允許不同水文規(guī)劃區(qū)域通過(guò)水權(quán)合同進(jìn)行調(diào)水。

關(guān)于調(diào)水政策問(wèn)題，2008～2011年期間，西班牙某些地區(qū)在自治條例改革過(guò)程中再次對(duì)該問(wèn)題展開(kāi)了激烈爭(zhēng)論。 第一個(gè)案例是巴倫西亞地區(qū)的新法規(guī)，其聲稱有權(quán)從其他流域的剩余資源中獲益。 相反，阿拉貢或加泰羅尼亞等地的法規(guī)，則是通過(guò)建立程序明確表示反對(duì)調(diào)水。 所確定的原則包括：

(1) 源流域優(yōu)先原則；

(2) 授權(quán)地方政府對(duì)所有調(diào)水方案采取否定立場(chǎng)；

(3) 根據(jù)法規(guī)進(jìn)行水儲(chǔ)備，這些儲(chǔ)水能最終緩解未來(lái)調(diào)水造成的影響；

(4) 法規(guī)授權(quán)地方政府確定環(huán)境流量；

(5) 調(diào)水決策過(guò)程報(bào)告強(qiáng)制化。

憲法法院裁定，在這一領(lǐng)域所主張的權(quán)利以及聲明的條件，作為指導(dǎo)原則解釋時(shí)，只與當(dāng)前憲法的權(quán)限分配保持一致，絕不排斥國(guó)家有關(guān)跨流域的權(quán)限。

安達(dá)盧西亞和卡斯蒂利亞-萊昂的法規(guī)則與西班牙憲法的141.1.22條完全背道而馳。 這些法規(guī)旨在瓜分杜羅(Duero)河和瓜達(dá)爾基維爾(Guadalquivir)河流域，賦予各自地區(qū)充分的權(quán)限。 憲法法院宣布這些法規(guī)違憲，因?yàn)檫@些法規(guī)挑戰(zhàn)了國(guó)家對(duì)于跨區(qū)域水體的管轄權(quán)。

結(jié)果，這些地方法規(guī)關(guān)于水政策修改的整個(gè)過(guò)程成了一場(chǎng)鬧劇。 唯一的成果是提出了程序義務(wù)，這些義務(wù)最終可能妨礙國(guó)家的監(jiān)管和決策過(guò)程，導(dǎo)致政治沖突和地域沖突。

2.2 大西洋流域的調(diào)水

2.2.1 塔霍-塞古拉河調(diào)水項(xiàng)目

塔霍-塞古拉河調(diào)水項(xiàng)目是西班牙東南地中海沿岸農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型政策的產(chǎn)物。 該項(xiàng)目為綜合性基礎(chǔ)設(shè)施，包括渠道、大壩、泵站以及其他專用綜合性水工建筑物。 整體而言，它是一項(xiàng)重大的土木工程建筑。 然而，其調(diào)水量在逐漸減少，特別是對(duì)于農(nóng)業(yè)用水而言。

該基礎(chǔ)設(shè)施保證了許多城鎮(zhèn)獲得足夠的城市供水，包括這些區(qū)域內(nèi)的較大城市,諸如穆?tīng)栁鱽?、阿利坎特、埃爾切和卡塔赫納市。 針對(duì)塔霍河與塞古拉河聯(lián)合調(diào)度，以及項(xiàng)目的運(yùn)行結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)制定了法律。

該調(diào)水項(xiàng)目的特征之一是其多功能性。 輸水渠連通塞古拉、胡卡爾(Júca)和蘇爾(Sur)流域。 另外，渠道還用于確保水市場(chǎng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。 盡管連接塔霍河與塞古拉河的干渠的功能是農(nóng)業(yè)和城市供水，但它也可以向瓜迪亞納(Guadina)河流域輸水，用于生態(tài)保護(hù)和城市供水。由該基礎(chǔ)設(shè)施供水的灌溉項(xiàng)目獲得的高效率，利用該調(diào)水項(xiàng)目獲得水資源的城市供水管網(wǎng)良好的技術(shù)性能，都體現(xiàn)了需求管理的作用。 在受益于調(diào)水的所有農(nóng)田中，滴灌項(xiàng)目超過(guò)85%。

塔霍-塞古拉中央委員會(huì)是該系統(tǒng)的基石，監(jiān)督該基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行并協(xié)調(diào)各流域機(jī)構(gòu)。 這一共管的國(guó)家機(jī)構(gòu)自主作出管理決策，批復(fù)調(diào)水項(xiàng)目。

關(guān)于管理結(jié)構(gòu)，必須提及兩個(gè)關(guān)鍵組織，即中央灌溉聯(lián)合會(huì)(CIS，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)用途的水用戶董事會(huì))，以及水供應(yīng)商(MCT，一家獨(dú)立的國(guó)家機(jī)構(gòu)，從事城市供水)。

2014年，中央政府與地方政府簽訂諒解備忘錄，根據(jù)昂曲皮斯(Entrepeas)壩和布恩迪亞(Buendía)壩(西班牙中部)蓄水情況，每年至少向接收方(CIS和MCT)供水600 hm3。 大壩至少必須蓄水400 hm3，才能送水。

該備忘錄最終被收入21/2013法律以及塔霍與塞古拉流域規(guī)劃。 因此，該調(diào)水項(xiàng)目有了法律保證，在符合法律規(guī)定的前提下，接收方擁有主張調(diào)水的權(quán)利。

2.2.2 納格日提河-阿爾曼索拉河調(diào)水項(xiàng)目

納格日提河-阿爾曼索拉河(Negratin-Almanzora)調(diào)水項(xiàng)目建成于20世紀(jì)90年代末期，包括一條長(zhǎng)120 km的輸水管線，連接瓜達(dá)爾基維爾河上游流域和阿爾梅里亞省的安達(dá)盧西亞(Andalusian)地中海流域。 該管線的輸水流量為2 m3/s，年最大輸水量可達(dá)50 hm3。 因此，該調(diào)水項(xiàng)目跨越了不同的水文規(guī)劃區(qū)域。 由于NHP批準(zhǔn)擱淺，所以需要一部特別法律啟動(dòng)該項(xiàng)目。 這兩個(gè)流域位于同一區(qū)域(安達(dá)盧西亞)，因此，其運(yùn)行不存在人為干擾。

2.2.3 瓜迪亞羅河-瓜達(dá)勒特河調(diào)水項(xiàng)目

瓜迪亞羅河-瓜達(dá)勒特河(Guadiaro-Guadalete)調(diào)水項(xiàng)目連接安大路西亞地中海地區(qū)的瓜迪亞羅河和瓜達(dá)爾基維爾河流域的瓜達(dá)勒特河。 該項(xiàng)目由17/1995法律批準(zhǔn)，最大調(diào)水量比較大，每年可為公共供水提供不超過(guò)110 hm3的水量。 該項(xiàng)目為80多萬(wàn)人口供水。 與上一個(gè)案例情況一樣，兩個(gè)流域都位于安達(dá)盧西亞。

2.3 地中海流域的調(diào)水

2.3.1 埃布羅河流域調(diào)水現(xiàn)狀

目前，正在運(yùn)行的從埃布羅河調(diào)水的項(xiàng)目有7個(gè)。 這些項(xiàng)目每年向西班牙北部較小流域送水大約300 hm3。 大部分許可的年代都很久遠(yuǎn)。 在西班牙和法國(guó)之間，甚至可以經(jīng)卡羅爾(Carol)河-阿列日(Ariège)河進(jìn)行雙向調(diào)水。

值得一提的是向坎普德塔拉戈納(Campde Tarragona)調(diào)水的項(xiàng)目，該項(xiàng)目是唯一一個(gè)具有自己法律框架的項(xiàng)目。 根據(jù)法律規(guī)定，最大調(diào)水量約為每年120 hm3，用于灌溉、城市供水和工業(yè)用水。 目前，該地區(qū)每年耗水量為70～80 hm3，所以每年盈余量為40～50 hm3。

2008年年初，由于遭遇極端干旱，巴塞羅納供水岌岌可危，于是提出了新的調(diào)水方案，包括從法國(guó)羅納河調(diào)水。 在對(duì)所有方案進(jìn)行討論之后，一致同意利用埃布羅河尾段水資源，對(duì)向塔拉戈納調(diào)水的微型調(diào)水項(xiàng)目的現(xiàn)有設(shè)施進(jìn)行擴(kuò)展。 《皇家法令3/2008》規(guī)定了該項(xiàng)目所有的條件。 該調(diào)水項(xiàng)目包括62 km的鋼管管線以及若干泵站。 最大設(shè)計(jì)輸水量為50 hm3。 然而，由于5～6月份普降大雨，工程停工。

2.3.2 埃布羅河調(diào)水項(xiàng)目失敗案例

在一份名為“Avance 80”的文件中，簡(jiǎn)要介紹了NHP的初步研究成果，這一文件被視為國(guó)家水文規(guī)劃的前身。 數(shù)年之后，社會(huì)黨提出了1993 NHP初稿，旨在擴(kuò)大西班牙的調(diào)水系統(tǒng)，使年輸水量達(dá)到3 768 hm3。 不過(guò)，這一雄心勃勃的計(jì)劃一直沒(méi)有實(shí)施。

1996年3月，政府提出了2001 NHP，該規(guī)劃將埃布羅河向東南地中海流域調(diào)水作為緩解西班牙水壓力的主要策略。 該項(xiàng)目旨在連通埃布羅、胡卡爾、塞古拉和蘇爾流域，向西班牙最為干旱的東部沿岸地區(qū)送水。 規(guī)劃年最大輸水量為1 050 hm3。

然而，2004年，新政府(社會(huì)黨)上臺(tái)后，通過(guò)了《皇家法令2/2004》，廢止了2001 NHP的大部分內(nèi)容，該項(xiàng)目的主要愿景立即化為泡影。 作為替換，通過(guò)AGUA方案(水管理和使用行動(dòng)方案)確定了基于海水淡化和污水再利用的新政策。

2.3.3 胡卡爾河-維納洛波河調(diào)水項(xiàng)目

胡卡爾河-維納洛波(Vinalopó)河調(diào)水項(xiàng)目位于胡卡爾河流域內(nèi)。 該項(xiàng)目連接維納洛波河。 工程得益于公共財(cái)政和征用程序。 計(jì)劃每年調(diào)水80 hm3，以補(bǔ)償含水層超采。

2006年，所有工程開(kāi)始招標(biāo)后，政府決定變更原方案，即從位于阿速德庫(kù)列拉馬克薩(Azud de la Marquesa)的胡卡爾河尾段引水，取代原方案中從該河道中段(科爾特斯德帕利亞斯)引水。 變更后的引水工程總長(zhǎng)度為77 670 km。

存在的主要問(wèn)題是，阿速德庫(kù)列拉馬克薩的水質(zhì)差且抽水成本高。 這就引起那些期望優(yōu)質(zhì)低價(jià)水的潛在用戶不滿，從而導(dǎo)致工程竣工卻沒(méi)有用戶的尷尬局面。 因而該項(xiàng)目的未來(lái)也不確定。

2.4 小 結(jié)

分析西班牙調(diào)水的法律框架和經(jīng)驗(yàn)之后得知： 那些久遠(yuǎn)的調(diào)水項(xiàng)目并沒(méi)有經(jīng)歷沖突。 實(shí)際上，這些項(xiàng)目連通的都是西班牙北部臨近的流域，而這些流域面臨的水壓力并不是非常嚴(yán)峻。 南部的一些調(diào)水項(xiàng)目也未發(fā)生沖突，因?yàn)檎{(diào)水都是在同一地區(qū)的不同流域進(jìn)行的(安達(dá)盧西亞)。

沖突出現(xiàn)并主要集中在南部流域的項(xiàng)目中，這些項(xiàng)目所在范圍分屬于不同的地區(qū)。 這種情形在塔霍河-塞古拉河調(diào)水項(xiàng)目、胡卡爾河-維納洛波河調(diào)水項(xiàng)目以及埃布羅河-東南流域項(xiàng)目中特別明顯。

簡(jiǎn)言之，這場(chǎng)論戰(zhàn)中非技術(shù)性問(wèn)題的出現(xiàn)，導(dǎo)致了對(duì)西班牙調(diào)水政策的嚴(yán)厲質(zhì)疑。

當(dāng)前的政治任務(wù)是加強(qiáng)現(xiàn)有調(diào)水工程的管理。 塔霍河-塞古拉河諒解備忘錄及其后來(lái)形成的法律是強(qiáng)化管理這一調(diào)水工程的里程碑，但是某些不確定性依然存在。 具體地說(shuō)，憲法法院最近命令糾正《2014年法律》中發(fā)現(xiàn)的程序不當(dāng)問(wèn)題，并將其作為保持該法律生效的條件。

在鞏固該調(diào)水項(xiàng)目管理后，下一個(gè)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)胡卡爾河-維納洛波河調(diào)水項(xiàng)目的和諧運(yùn)轉(zhuǎn)。 原項(xiàng)目的變更，造成了水質(zhì)差、水價(jià)高，使得潛在用戶不愿意接受這樣的水。 相反，調(diào)出流域灌溉機(jī)構(gòu)卻樂(lè)于現(xiàn)狀，不愿改變當(dāng)前計(jì)劃。 改造該項(xiàng)目讓所有利益相關(guān)者滿意，是一個(gè)艱難的挑戰(zhàn)。

在現(xiàn)有這兩個(gè)調(diào)水項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)之前，不可能討論新的項(xiàng)目。 然而，巴倫西亞和穆?tīng)栁鱽喌牡胤秸赡芾^續(xù)主張從埃布羅河或者其他地方調(diào)水，而調(diào)出地區(qū)也一定會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)。

盡管未被視為唯一選擇，但是連接西班牙北部流域和南部流域的調(diào)水工程極為關(guān)鍵。 這一策略與培育非常規(guī)資源和提高水資源效率完全一致。 就歐盟法律而言，調(diào)水也是一項(xiàng)可接受的政策。 WFD不禁止調(diào)水。 有人認(rèn)為，調(diào)水與流域綜合管理原則沖突，但歐洲法院明確裁決，調(diào)水與流域綜合管理并不矛盾，只要證明符合公眾利益就是可行的。 因此，當(dāng)局推進(jìn)這一策略，支持調(diào)水項(xiàng)目，必須有充分的理由。

另外，調(diào)水并不一定背離完全成本回收等WFD其他相關(guān)原則，因?yàn)橛脩粲心芰χЦ端{(diào)水的成本。 例如，塔霍河-塞古拉河調(diào)水項(xiàng)目根據(jù)1980年法律收費(fèi)。 只要項(xiàng)目設(shè)計(jì)正確，管理到位，水體的良好水質(zhì)并不一定會(huì)受到損害。 此外，調(diào)水可能有利于水體(根據(jù)2001NHP所調(diào)的部分水量有望分配為河道環(huán)境流量，應(yīng)對(duì)含水層超采)。 調(diào)出流域的環(huán)境流量一定可以得到保證。 在塔霍河-塞古拉河調(diào)水項(xiàng)目最新改進(jìn)以及新版塔霍流域規(guī)劃中，環(huán)境流量受到明確保護(hù)。

3 海水淡化與污水再利用

3.1 水管理與使用行動(dòng)方案(2004～2012年)

NHP修訂導(dǎo)致埃布羅河調(diào)水項(xiàng)目被取消之后，于2004年啟動(dòng)了水管理和使用行動(dòng)方案。 該方案重點(diǎn)是，通過(guò)新建海水淡化工廠和污水處理廠、優(yōu)化現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，逐漸取代調(diào)水。 這些策略成為這一時(shí)期西班牙水政策的基石，將調(diào)水從政治議程中排除。

西班牙在再生水方面確實(shí)潛力很大，特別是農(nóng)業(yè)用途。 2006年，農(nóng)業(yè)平均用水量占全部再生水的71%，環(huán)境用水量占18%，高爾夫球場(chǎng)用水占7%，城市用途占4%。 工業(yè)中的污水再利用程度很低。

塞古拉流域是經(jīng)歷了再生水項(xiàng)目大發(fā)展的地區(qū)之一。 事實(shí)上，87%的經(jīng)處理污水(相當(dāng)于每年84 hm3)，來(lái)自于再生水項(xiàng)目。 值得一提的還有胡卡爾流域，該流域每年利用再生水148 hm3。 這兩個(gè)流域污水再利用量占整個(gè)西班牙再生水總量的62%。 與此相關(guān)的還包括群島(金絲雀島、巴利阿里群島)，其污水再利用量占23%。

3.2 新流域規(guī)劃進(jìn)程(2014年)

就利用海水淡化項(xiàng)目和再生水項(xiàng)目取代調(diào)水這一主要目標(biāo)而言，水管理和使用行動(dòng)方案(AGUA方案)很大程度上是失敗的。 2014年開(kāi)始，新的流域規(guī)劃進(jìn)程中確認(rèn)再生水項(xiàng)目和海水淡化是合適的策略，但不一定是最終方案。

新流域規(guī)劃帶來(lái)的最重要變化是，從地方角度出發(fā)，包括了與污水再利用和海水淡化相關(guān)的附加法規(guī)。 塔霍和塞古拉流域規(guī)劃明顯證實(shí)了這一主張，其規(guī)定包括：

(1) 在評(píng)估可用水資源和需求之后，規(guī)劃概述了運(yùn)行規(guī)則，以便將再生水納入不同的開(kāi)發(fā)計(jì)劃。

(2) 再生流量資源可替代自然資源，用來(lái)滿足未來(lái)需求(儲(chǔ)備)。

(3) 促進(jìn)海水淡化和污水再利用行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)，即減少地下水抽取，改善水體環(huán)境狀況，確保環(huán)境流量。

(4) 規(guī)劃禁止某些其他用途，主要用在農(nóng)業(yè)上，農(nóng)業(yè)用水全部使用再生水，以避免新的需求。

(5) 制定再生水和淡化水許可標(biāo)準(zhǔn)和條件，列出合規(guī)目標(biāo)清單。

(6) 規(guī)定申請(qǐng)人提交自我管理方案和關(guān)于質(zhì)量情況的定期報(bào)告。

(7) 撤銷許可的條件概要。

因此，流域規(guī)劃是規(guī)范海水淡化和污水再利用的關(guān)鍵因素。

3.3 海水淡化與污水再利用的潛力

西班牙生產(chǎn)的淡化水占全球淡化水總量的5%，是排在沙特阿拉伯、阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)和美國(guó)之后的第四大生產(chǎn)國(guó)。 這一數(shù)字清楚地顯示了西班牙海水淡化技術(shù)的巨大潛力。 開(kāi)展海水淡化最早的是加那利群島。 第一個(gè)淡化工廠于1964年建于蘭薩羅特島。 富埃特文圖拉和蘭薩羅特島使用的水幾乎都是淡化水。 和世界其他地方一樣，西班牙建造的第一批淡化工廠都采用熱力。

1973年以后，由于石油危機(jī)，海水淡化廠發(fā)展減慢，迫切需要找到一種最大限度提高能源效率的方法。 因此，開(kāi)發(fā)出了蒸發(fā)新工藝。

隨著20世紀(jì)80年代膜技術(shù)的發(fā)展，反滲透逐漸成為主流技術(shù)。 2000～2014年，西班牙淡化水生產(chǎn)能力大幅上升，2008年日產(chǎn)量達(dá)到1.9 hm3。 AGUA方案在實(shí)現(xiàn)這一產(chǎn)量中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。 除了加那利群島之外，大多數(shù)海水淡化廠由國(guó)有阿卡梅德公司管理。

如前所述，這項(xiàng)技術(shù)的最大挑戰(zhàn)是每立方米水的最終價(jià)格，取決于來(lái)源(咸水或海水)、能源、運(yùn)輸、勞動(dòng)力成本等因素，價(jià)格在0.60～1.00歐元波動(dòng)。 除非，大量補(bǔ)貼價(jià)格,否則農(nóng)民并不會(huì)認(rèn)可這一選擇。 淡化水作為城市供水更有可能被接受，但這樣會(huì)導(dǎo)致水價(jià)上漲，對(duì)地方當(dāng)局構(gòu)成挑戰(zhàn)。 總之，這是一種非常令人關(guān)注的資源，即使在嚴(yán)重缺水的情況下，也有助于確保供水，但其實(shí)施高度取決于利益相關(guān)者承擔(dān)更高成本的意愿。

再生水是解決水資源壓力和確保歐洲地中海國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的另一關(guān)鍵工具。 因此，預(yù)計(jì)不久的將來(lái)，再生水產(chǎn)量會(huì)明顯增長(zhǎng)。 污水再利用還有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)、改善水質(zhì)和限制污染。 此外，當(dāng)前的技術(shù)為運(yùn)營(yíng)商生產(chǎn)多種用途的優(yōu)質(zhì)水提供了可能。

然而，由于法律框架效力低下，西班牙再生水項(xiàng)目的未來(lái)將面臨一系列挑戰(zhàn)。到目前為止，歐盟對(duì)此還沒(méi)有共同的法律框架。 在西班牙，現(xiàn)行法規(guī)可追溯到2007年。 《皇家法令1620/2007》規(guī)定了法律框架，確定了授予許可或授權(quán)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和條件。 此外，流域規(guī)劃起著至關(guān)重要的作用，從地方角度規(guī)定了再生水許可的具體條件。

為評(píng)估污水再利用政策，需要對(duì)社會(huì)、環(huán)境、財(cái)務(wù)成本和效益進(jìn)行徹底對(duì)比分析。 能源成本上升可能是最令人關(guān)注的。 在可用技術(shù)中，膜工藝是污水處理中最理想的工藝，世界各地已有許多成功案例。

污水再利用也產(chǎn)生了替代淡水和限制污染排放等積極環(huán)境效果。就近處理污水，可顯著節(jié)約基礎(chǔ)設(shè)施成本和運(yùn)輸成本，效果立竿見(jiàn)影。 不同來(lái)源、不同質(zhì)量的水并存使用也可以降低生產(chǎn)成本。 灌溉需求的長(zhǎng)期規(guī)劃以及儲(chǔ)水設(shè)施建設(shè)也是進(jìn)一步推進(jìn)該進(jìn)程的良好開(kāi)端。

《水框架指令》完全成本回收原則與這一策略直接相關(guān)。 透過(guò)2001年水法修正案，西班牙2003年將該原則納入法律體系。 根據(jù)西班牙地方法律，城市用戶必須承擔(dān)水生產(chǎn)、輸水、配水以及污水處理的全部成本。 在法律上，假定所有水消費(fèi)者都是污染媒介。

然而，城市用戶不需要承擔(dān)三級(jí)處理(包括淡化)成本，因?yàn)樵偕畬?duì)其他用戶是有用的。 在這一點(diǎn)上，西班牙法律框架差距較大。 支付主體和支付條件都沒(méi)有規(guī)定。 結(jié)果是，這些成本常常由負(fù)責(zé)水處理廠的管理機(jī)構(gòu)來(lái)補(bǔ)貼，這樣的做法與WFD全成本回收原則背道而馳。 通常根據(jù)灌溉區(qū)(許可持有人)和管理機(jī)構(gòu)之間的雙邊協(xié)議確定價(jià)格。

如果技術(shù)可行，那么像農(nóng)民這樣的消費(fèi)者對(duì)價(jià)格的承受力就成為問(wèn)題的關(guān)鍵。 不同類型來(lái)源的水并存(調(diào)水、淡化和和污水再利用)和交叉補(bǔ)貼成本都是可以考慮的選擇。 盡管NHP才是制定實(shí)現(xiàn)這一意圖的法律框架的正確手段，但另一種可行便捷的方法就是頒布皇家法令來(lái)解決水短缺問(wèn)題。 這一手段有助于這些技術(shù)在資金上的可持續(xù)性。

4 結(jié) 語(yǔ)

水管理有關(guān)問(wèn)題特別復(fù)雜，因此應(yīng)該避免陷入先驗(yàn)論的立場(chǎng)。 專家負(fù)責(zé)提供不同方案的優(yōu)缺點(diǎn)，政治家則應(yīng)該基于技術(shù)途徑而非政治或區(qū)域利益作出負(fù)責(zé)任的決定。

無(wú)論是調(diào)水，還是海水淡化和再生水項(xiàng)目，都不是解決西班牙水資源壓力的唯一方案。 相反，這兩種策略以及通過(guò)更新供水網(wǎng)絡(luò)和灌溉網(wǎng)絡(luò)來(lái)提高效率等其他爭(zhēng)議較少的選擇，無(wú)疑都是必要的。

水短缺和水資源不平衡仍然是西班牙令人關(guān)注的問(wèn)題。 干旱和缺水越來(lái)越頻繁，持續(xù)時(shí)間也越來(lái)越長(zhǎng)，這表明了環(huán)境可持續(xù)性的失敗。 目前，水資源過(guò)度開(kāi)采和退化的程度已經(jīng)很高，問(wèn)題已很嚴(yán)重。 然而，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的安全供水也應(yīng)該獲得保障。

在這種情況下，只要證明是必要的，就應(yīng)該接受調(diào)水項(xiàng)目，事實(shí)證明，其他解決方案(節(jié)水、提高效率、海水淡化和污水再利用)不足以解決結(jié)構(gòu)性缺水，經(jīng)濟(jì)上也不可持續(xù)。 調(diào)出流域的優(yōu)先權(quán)也應(yīng)該得到保障。

另一方面，調(diào)入流域必須合理、有效率地用水，避免不可持續(xù)或浪費(fèi)性用水。 調(diào)出區(qū)域參與分享其他區(qū)域的水收益似乎也是合情合理的。

此外，有必要對(duì)達(dá)成區(qū)域間協(xié)作的范圍進(jìn)行評(píng)估。

在經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的情況下，海水淡化和污水再利用可視為調(diào)水的替代辦法。 鑒于目前的能源價(jià)格，在大多數(shù)情況下，應(yīng)將它們作為輔助資源。 水管理和使用行動(dòng)方案(AGUA方案)遭遇的困難，諸如巨額公共支出和缺乏愿意支付高水價(jià)(特別是淡化水)的潛在用戶，清楚地表明有必要調(diào)整這些政策，使得這些技術(shù)在經(jīng)濟(jì)上可持續(xù)的同時(shí)，社會(huì)上也是可接受的。

再生水在缺水地區(qū)獲得了廣泛認(rèn)同。 特別是穆?tīng)栁鱽喓桶蛡愇鱽喌貐^(qū)，再生水使用密度和數(shù)量都很大。

因此，這2種策略都應(yīng)視為相互關(guān)聯(lián)的水政策,可推動(dòng)實(shí)施利益相關(guān)者達(dá)成共識(shí)的項(xiàng)目。 這些項(xiàng)目旨在保證最壞情況下的供水，因而必須得到支持。 然而，由于滿足這類供水的成本高，將這些技術(shù)作為解決問(wèn)題的唯一路徑是不可取的。 多種來(lái)源、不同成本的水共存，將有助于未來(lái)降低用水成本。同時(shí)，應(yīng)將這類問(wèn)題的解決逐步納入法制化、規(guī)范化的軌道。

朱慶云譯

2017-07-30

1006-0081(2017)10-0013-05

TV212

A

朱慶云，男，江蘇省水文水資源勘測(cè)局南京分局，高級(jí)工程師，主要從事站網(wǎng)及水文分析計(jì)算工作。)

(編輯朱曉紅)