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    試從“小官巨腐”現(xiàn)象談基層腐敗治理

    2017-04-07 01:48張鵬遠(yuǎn)
    人力資源管理 2017年2期

    張鵬遠(yuǎn)

    摘要:近日來(lái),隨著一系列腐敗案件的曝光,“小官巨腐”成為了熱門詞匯。在這一系列腐敗案例中,有不少案例具有以下特點(diǎn):涉案人員官職不高,但涉案金額往往很大,影響往往很惡劣。從這一現(xiàn)象入手,研究了“小官巨腐”現(xiàn)象背后隱藏的基層腐敗問(wèn)題。分析了基層腐敗的特點(diǎn)和危害總結(jié)了基層腐敗產(chǎn)生的原因,最后提出了解決基層腐敗問(wèn)題的幾點(diǎn)建議。

    關(guān)鍵詞:基層腐敗 腐敗治理 小官巨腐

    一、“小官巨腐”現(xiàn)象背后是基層腐敗作祟

    近來(lái)屢上頭條的河北省秦皇島市北戴河供水總公司原總經(jīng)理馬超群案中,調(diào)查人員在其家中搜出現(xiàn)金1.2億元、黃金37公斤、房產(chǎn)手續(xù)68套,其中7套在北京二環(huán),馬超群家中七人涉案。就是這樣一個(gè)名不見經(jīng)傳的地方官員,掌管了北戴河供水系統(tǒng)長(zhǎng)達(dá)17年,其腐敗金額如此之高,足見腐敗程度的嚴(yán)重。我們要善于從現(xiàn)象中看到本質(zhì),而“小官巨腐”現(xiàn)象的背后,反映出了我國(guó)基層腐敗問(wèn)題的滋生蔓延。

    “小官”只是人們基于經(jīng)驗(yàn)常識(shí)的理解,并沒有準(zhǔn)確的定義,本文出于研究的針對(duì)性,將小官定義為基層官員?;鶎庸賳T可以從廣義和狹義兩個(gè)方面理解。廣義的基層官員是指任職于縣處級(jí)及之下的國(guó)家機(jī)關(guān)的國(guó)家公務(wù)員,以及農(nóng)村黨支部和村民委員會(huì)之中的工作人員,也就是所說(shuō)的“村官”。狹義的基層官員往往是指職位最低的國(guó)家官員,也就是只包括縣處級(jí)及之下的國(guó)家機(jī)關(guān)的國(guó)家公務(wù)員。根據(jù)《公務(wù)員法》中第二條的規(guī)定:“本法所稱公務(wù)員,是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?!北疚某鲇谘芯康膶I(yè)性和針對(duì)性,采用狹義的基層國(guó)家官員的觀點(diǎn)?;鶎痈瘮?,就是指基層官員的腐敗問(wèn)題。

    二、基層腐敗的典型特征

    1.一把手腐敗

    據(jù)統(tǒng)計(jì),在涉腐“巨貪”中,鄉(xiāng)科級(jí)的一把手占到了總數(shù)的六成,高于副職干部。各機(jī)關(guān)中的一把手由于其職位的特殊性,是最容易滋生腐敗的群體?;鶎右话咽指瘮〗o群眾、集體和國(guó)家所帶來(lái)的損失,相比于副職官員以及普通官員都要多得多。

    2.集團(tuán)式腐敗

    在腐敗案中,腐敗者多出于畏懼而通常采用秘密單獨(dú)行事。但在基層腐敗中,由于往往涉及具體操作層面,腐敗者會(huì)抱著人多好辦事的心態(tài)進(jìn)行集團(tuán)式腐敗。當(dāng)其中一個(gè)或一些官員落馬時(shí),往往能“拔出蘿卜帶出泥”。2010到2012年間,河南許昌市東城區(qū)拆遷領(lǐng)域60余人相繼被檢察機(jī)關(guān)批捕、起訴,加上數(shù)人潛逃,東城區(qū)征地辦全軍覆沒,日常工作全面停頓。所有的涉案人員,以拆遷之名“團(tuán)購(gòu)”了許昌市東城區(qū)的拆遷事務(wù),為自身謀取利益,貪污、受賄的涉案金額動(dòng)輒數(shù)百上千萬(wàn)元。

    3.涉黑式腐敗

    基層腐敗官員為了保證腐敗行為不被發(fā)現(xiàn),往往喜歡結(jié)交所謂“道上朋友”。地方黑勢(shì)力,為了地位的穩(wěn)固,也樂(lè)于結(jié)交所謂的“靠山”,基層官員雖然職位不高,但在地方特定事務(wù)中往往具有發(fā)言權(quán),掌握著實(shí)權(quán)。官黑相勾結(jié),尤其是基層司法機(jī)關(guān)同黑勢(shì)力的勾結(jié),就造成了地方群眾的敢怒而不敢言,危害—方,后患無(wú)窮。代表案例就是有基層官員“首腐”之稱的關(guān)建軍案,關(guān)建軍為原山西陽(yáng)泉市城區(qū)公安局巡警大隊(duì)大隊(duì)長(zhǎng),在長(zhǎng)達(dá)13年的時(shí)間內(nèi)參與黑社會(huì)性質(zhì)犯罪,瘋狂的聚斂財(cái)富,涉案金額高達(dá)驚人的2.95億。

    4.形式多樣,領(lǐng)域集中

    基層腐敗很多涉及到操作性的事務(wù),腐敗的形式更加隱蔽化、多樣化。例如在用人時(shí),任人唯親,搞權(quán)錢色交易;在工作中,徇私舞弊,消極瀆職,大搞形象工程;在財(cái)政上,挪用公款,謀取私利,侵占集體財(cái)產(chǎn);在行政執(zhí)行時(shí),亂罰款、亂收費(fèi)、亂攤派;在生活里,作風(fēng)腐化,道德淪喪。同時(shí),基層腐敗在房地產(chǎn)、國(guó)土資源、城市建設(shè)等領(lǐng)域相對(duì)集中。這些領(lǐng)域由于制度設(shè)計(jì)的不完善,權(quán)力運(yùn)行的不規(guī)范,市場(chǎng)和政府關(guān)系界定的不清,加之眾所周知的多“油水”,造成了腐敗問(wèn)題的相對(duì)集中。

    三、基層腐敗的真實(shí)危害

    1.造成經(jīng)濟(jì)損失

    基層腐敗會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的嚴(yán)重?fù)p失,久而久之,會(huì)腐蝕國(guó)家的根基,阻礙經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展?;鶎痈瘮」賳T插手房地產(chǎn)、國(guó)土資源等領(lǐng)域,嚴(yán)重打破了市場(chǎng)應(yīng)有的公平秩序,市場(chǎng)無(wú)法在資源配置中起到?jīng)Q定性的作用,就會(huì)造成資源配置的不合理、不合法。河南省上蔡縣是國(guó)家級(jí)貧困縣,是艾滋病情嚴(yán)重的地區(qū),而其原縣委書記楊松泉,在任職的五年中,涉腐金額高達(dá)1000多元,而2005年,上蔡縣全縣的財(cái)政收入也不過(guò)8369萬(wàn)元,其中更有相當(dāng)數(shù)量涉及“防艾”有關(guān)的資金。基層腐敗,不僅嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的建設(shè),也影響了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的發(fā)展和人民的實(shí)際生活,更會(huì)擴(kuò)大了貧富差距,造成了經(jīng)濟(jì)待遇的不公正,產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)危害。

    2.損害黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的形象

    基層組織是直接與人民群眾相聯(lián)系的組織,代表了黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的形象?;鶎痈瘮?huì)直接損害黨和國(guó)家機(jī)關(guān)的形象。任其發(fā)展,就會(huì)逐漸動(dòng)搖國(guó)家統(tǒng)治的根基,影響國(guó)家政權(quán)的政治合法性,使政治權(quán)力難以轉(zhuǎn)化為政治權(quán)威?;鶎痈瘮」賳T在決策時(shí)肆意踐踏民意,獨(dú)斷專決,嚴(yán)重危害了同社會(huì)成員的血肉聯(lián)系,會(huì)激化社會(huì)矛盾,對(duì)民主的表達(dá)有毀滅性的作用,“門難進(jìn),臉難看,話難聽,事難辦”正是部分基層部門的真實(shí)寫照。國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)以履行社會(huì)公共職能,實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化作為出發(fā)點(diǎn)。而基層腐敗行為,是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)辦事效率的嚴(yán)重?fù)p害。在基層組織的日常工作中,很大一部分是偏重于執(zhí)行性的工作,是國(guó)家政策向政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化的最后環(huán)節(jié),在這個(gè)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象,將影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),降低國(guó)家機(jī)關(guān)辦事效率。

    3.腐化社會(huì)風(fēng)氣,動(dòng)搖社會(huì)穩(wěn)定

    基層腐敗官員由于職位處于最低級(jí),往往是密切與人民群眾打交道的職位,其腐敗行為會(huì)腐化社會(huì)風(fēng)氣。不僅會(huì)在基層官員間形成一種心照不宣的腐敗氛圍,還會(huì)影響到人民群眾的認(rèn)識(shí),當(dāng)貪腐成為社會(huì)群體所默認(rèn)的事實(shí)時(shí),整個(gè)社會(huì)都會(huì)失去應(yīng)有的活力。官場(chǎng)潛規(guī)則就是通過(guò)一種類似“劣幣驅(qū)逐良幣”的方式,迫使那些清正廉潔的官員逐漸麻木、逐漸腐化。穩(wěn)定問(wèn)題—直都是大問(wèn)題,鄧小平理論中強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”的觀點(diǎn)告訴我們,在改革的同時(shí)必須時(shí)刻維持穩(wěn)定?;鶎痈瘮?duì)國(guó)家發(fā)展中各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生負(fù)面影響,綜合起來(lái)必將影響社會(huì)的穩(wěn)定,失去了穩(wěn)定,發(fā)展就沒有了保障,就無(wú)法做到國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

    四、基層腐敗的解決對(duì)策

    1.推行精神文明教育,自覺抵御不良文化

    腐敗問(wèn)題既是社會(huì)問(wèn)題,更是人的問(wèn)題。腐敗官員作為腐敗的主體,是直接的腐敗行為的實(shí)施者,是腐敗的源頭。如果能在此處通過(guò)以人為本的方式,推行精神文明建設(shè),加強(qiáng)基層官員的自我約束、自我管制,自覺抵御不良官場(chǎng)文化的腐蝕,才能從根本上杜絕腐敗。官本主義是長(zhǎng)期支配我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的政治文化和政治體制,其實(shí)質(zhì)是官員的權(quán)力本位。十八屆四中全會(huì)中提出全面推進(jìn)依法治國(guó),加強(qiáng)法治教育也是防治基層官員腐敗的重要手段。同時(shí)展開廉政教育,提高基層官員自我約束、自我管制的能力,這樣在面對(duì)復(fù)雜的官場(chǎng),以及以官場(chǎng)潛規(guī)則為代表的不良官場(chǎng)文化的侵蝕時(shí),才能做到清正廉潔,不與腐敗分子同流合污。

    2.完善基層權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

    構(gòu)建基層腐敗治理體系,重點(diǎn)是完善基層權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制,讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。首先,確定基層權(quán)力的邊界即確定基層國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍,規(guī)范基層官員的職責(zé)權(quán)限,科學(xué)基層配置國(guó)家機(jī)關(guān)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職能,明確各自的職責(zé)定位和工作任務(wù)。逐步推行基層權(quán)力清單制,給權(quán)力劃定邊界,同時(shí)要理順政企之間,政事之間,政資之間,政社之間的關(guān)系。其次,堅(jiān)持“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則,推進(jìn)基層政務(wù)的全面公開,包括決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開,所有項(xiàng)目和環(huán)節(jié)的公開,最大限度的接受各方監(jiān)督。最后,要明確各個(gè)級(jí)別官員的具體職責(zé),出了問(wèn)題要實(shí)行嚴(yán)格問(wèn)責(zé)制,追究到個(gè)人,不能打著機(jī)關(guān)決策的幌子混淆視聽,逃避問(wèn)題。

    3.完善基層官員監(jiān)督制度

    首先,要明確監(jiān)督對(duì)象是全部的基層官員,覆蓋了七大類國(guó)家機(jī)關(guān)。其次,應(yīng)把基層官員和基層組織的行為作為監(jiān)督內(nèi)容,具體應(yīng)至少包括四方面的內(nèi)容:崗位責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。要對(duì)基層官員的職業(yè)生涯進(jìn)行全面的監(jiān)督,包括“進(jìn)”、“管”、“出”三個(gè)環(huán)節(jié)。再次,要逐步整合各監(jiān)督主體的力量,鼓勵(lì)監(jiān)督,支持、引導(dǎo)監(jiān)督,讓各個(gè)社會(huì)力量間形成合力。最后,對(duì)基層官員進(jìn)行民主監(jiān)督需要法治的保障。習(xí)近平在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議時(shí)就強(qiáng)調(diào):“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中,都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式,發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用,加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào),確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”所以,要用法律推動(dòng)基層監(jiān)督,用法治預(yù)防基層腐敗。

    4.重視制度建設(shè),構(gòu)建基層腐敗治理體系

    堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人,是防治基層腐敗的根本之策。在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí),要用制度保證才能將理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐?;鶎颖O(jiān)督往往缺乏的就是制度的保證,造成了實(shí)際監(jiān)督的形式化,起不到實(shí)效?;鶎又贫韧晟坪椭贫葎?chuàng)新是基層制度建設(shè)的基本內(nèi)容,也是決定性內(nèi)容。不斷完善和不斷創(chuàng)新制度才能保持活力。好的制度需要配套的法律,制度化、法律化是構(gòu)建基層腐敗治理體系的核心。

    我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期,也往往也是腐敗高發(fā)期。中國(guó)正在經(jīng)歷從一元社會(huì)到多元社會(huì)的過(guò)渡,基層工作中難免會(huì)出現(xiàn)缺乏法律、政策規(guī)定的新問(wèn)題。這些新問(wèn)題很可能被部分腐敗官員所利用,進(jìn)行尋租,滿足私欲。要建立基層腐敗自動(dòng)預(yù)警機(jī)制,是指在基層工作中出現(xiàn)問(wèn)題,可能導(dǎo)致或者已經(jīng)導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生時(shí),能夠迅速發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象,針對(duì)具體腐敗情況,整合社會(huì)力量及時(shí)處理,扼殺腐敗苗頭或者處置腐敗對(duì)象?;鶎痈瘮∽詣?dòng)預(yù)警機(jī)制需要多方面力量的合作,也是建立在上述預(yù)防基層腐敗對(duì)策基礎(chǔ)之上的,是綜合性的預(yù)防網(wǎng)絡(luò)。

    五、結(jié)語(yǔ)

    自建黨建國(guó)以來(lái),黨和國(guó)家都對(duì)腐敗問(wèn)題格外重視,無(wú)數(shù)的歷史教訓(xùn)也告誡我們,面對(duì)腐敗問(wèn)題絕對(duì)不能不加重視、任其發(fā)展,必須下重拳、下決心的反腐?;鶎痈瘮〔皇且惶靸商斓膯?wèn)題,其解決也絕不是一朝一夕、三招兩式的事,必須從腐敗現(xiàn)象出發(fā),分析其特點(diǎn)、危害,研究其產(chǎn)生的原因,然后有的放矢、對(duì)癥下藥,構(gòu)建基層腐敗治理體系。

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