京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)作立法研究

孫瑞東　李建　路瑤

摘 要 京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展需要通過(guò)地方協(xié)作立法來(lái)實(shí)現(xiàn)，同時(shí)也要保證該法在效力上高于地方行政法規(guī)，一方面為了打破該地區(qū)環(huán)境治理的分割式管理，另一方面以保證該協(xié)作立法的執(zhí)行力。文章全面分析京津冀區(qū)域環(huán)境立法協(xié)作的動(dòng)因、必要性與可行性。從制度上協(xié)調(diào)京津冀環(huán)境治理的矛盾與沖突，以期實(shí)現(xiàn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞 環(huán)境立法協(xié)作 分割式 管理 監(jiān)督機(jī)制

基金項(xiàng)目：大學(xué)生創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新項(xiàng)目，級(jí)別：省級(jí)，編號(hào)：X2016049。

作者簡(jiǎn)介：孫瑞東、李建，華北理工大學(xué)文法學(xué)院學(xué)生；路瑤，華北理工大學(xué)文法學(xué)院副教授，研究方向：法理學(xué)。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.268

隨著《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的審議通過(guò)，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略。在三地社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化的同時(shí)，環(huán)境治理一體化重要性也日益凸顯。圍繞《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》，京津冀三地針對(duì)環(huán)境問(wèn)題簽署了一系列協(xié)議，如《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》、《京津冀環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》等，這些協(xié)議在推動(dòng)三地綜合環(huán)境治理領(lǐng)域能夠發(fā)揮一定作用，但是地方政府間簽署的合作協(xié)議效力層次偏低，缺泛整體性，執(zhí)行力、確定力較差，除此之外還存在效率偏低、標(biāo)準(zhǔn)不一、各自為是等問(wèn)題。因此，制定一部旨在打破該地區(qū)環(huán)境與資源保護(hù)分割式管理、促進(jìn)京津冀社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的法律規(guī)范勢(shì)在必行。

一、制定京津冀地區(qū)環(huán)境協(xié)作的立法體系

目前，我國(guó)理論上、邏輯上的環(huán)境法體系已經(jīng)基本建立，環(huán)境立法進(jìn)入以問(wèn)題為導(dǎo)向的現(xiàn)實(shí)法制建設(shè)階段。 京津冀協(xié)同發(fā)展率先面對(duì)的是環(huán)境問(wèn)題，比如近年來(lái)的霧霾、海河流域的水資源的污染、環(huán)渤海的海域污染的等等，盡管三地政府在環(huán)境治理上取得了一定成效，但就目前環(huán)境現(xiàn)狀來(lái)看，三地環(huán)境治理和資源保護(hù)任重而道遠(yuǎn)。因此，有必要在京津冀一體化的大背景下，結(jié)合京津冀地區(qū)環(huán)境的實(shí)際狀況和特殊需求，由國(guó)務(wù)院授權(quán)津冀地方政府制定《京津冀區(qū)域環(huán)境與資源保護(hù)京一體化條例》（以下皆成《條例》）。首先，國(guó)務(wù)院授權(quán)京津冀三地省級(jí)政府建立京津冀區(qū)域環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)， 該委員會(huì)負(fù)責(zé)起草《條例》，以后定期召開，討論京津冀區(qū)域內(nèi)重大環(huán)境問(wèn)題，并且有權(quán)制定相應(yīng)的配套實(shí)施辦法。其次，設(shè)該委員會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)常務(wù)委員會(huì)，該常設(shè)委員會(huì)由京津冀省級(jí)環(huán)保部門、省級(jí)政府、國(guó)務(wù)院相關(guān)環(huán)境與資源部門組成。常務(wù)委員會(huì)的負(fù)責(zé)人由國(guó)務(wù)院相關(guān)部委委派擔(dān)任，該委員會(huì)副職由京津冀省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，常委會(huì)具有對(duì)《條例》的解釋權(quán)以及制定除京津冀區(qū)域環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)制定之外的配套《辦法》，最后，由國(guó)務(wù)院環(huán)保部和京津冀省級(jí)地方人大組成京津冀協(xié)作立法常設(shè)辦公室，主要起到立法指導(dǎo)、行使法律監(jiān)督權(quán)、以及審查權(quán)?！稐l例》的內(nèi)容應(yīng)包括立法目的、基本原則、適用范圍、協(xié)調(diào)機(jī)制、信息監(jiān)測(cè)與共享、一體化應(yīng)急、保障措施、法律責(zé)任等。該協(xié)議由京津冀區(qū)域環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)負(fù)責(zé)起草，成熟后由國(guó)務(wù)院審議通過(guò)并頒布。同時(shí)京津冀地方要對(duì)與《條例》不相符環(huán)境治理規(guī)章制度予以廢除或者修正，以保證《條例》的實(shí)施。

二、京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)作立法基本原則

京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)作立法在立法目的、適用范圍、效力層級(jí)上具有特殊性，在遵守《環(huán)境法》基本法律原則前提下，還應(yīng)該建立適合該區(qū)域的環(huán)境法原則。

（一）互利共贏原則

因?yàn)樵摗稐l例》是專門針對(duì)京津冀的區(qū)域環(huán)境治理，涉及到該地區(qū)的各方面利益。重要的是用法律來(lái)規(guī)范經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡地區(qū)的環(huán)境治理時(shí)，就要努力使京津冀區(qū)域不同的利益主體實(shí)現(xiàn)利益上的橫平。該原則下應(yīng)包括以下兩方面，一是共同但有區(qū)別責(zé)任。主要是在京津冀地區(qū)內(nèi)，針對(duì)不同的區(qū)域和行業(yè)實(shí)行共同但有區(qū)別的環(huán)境責(zé)任原則。比如，在治理京津冀大氣污染過(guò)程中，針對(duì)河北唐山、邢臺(tái)、邯鄲等地區(qū)高污染鋼鐵化工產(chǎn)業(yè)的整治和淘汰，京津可以在資金和技術(shù)上予以支持；再如，河北具有土地、人力、資源等方面的優(yōu)勢(shì)，京津兩地在污水處理、水源涵養(yǎng)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)上河北可以給予大力支持。二是限制與鼓勵(lì)并重。京津冀地區(qū)協(xié)作環(huán)境治理時(shí)，在限制高污染、高耗能、高排放的企業(yè)或單位時(shí)，應(yīng)該鼓勵(lì)發(fā)展節(jié)能產(chǎn)業(yè)，清潔技術(shù)等，充分利用京津冀在技術(shù)、人才、土地的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)。比如在《條例》中設(shè)立具體鼓勵(lì)條款來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)在治理污染上的技術(shù)創(chuàng)新，另外大力支持京津冀地區(qū)環(huán)境技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，發(fā)展清潔產(chǎn)業(yè)，開創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

（二）功能區(qū)準(zhǔn)入原則

京津冀總面積將近22萬(wàn)平方公里，生態(tài)環(huán)境復(fù)雜，相應(yīng)的治理難度也十分大。因而環(huán)境治理與防治過(guò)程中，可以在京津冀區(qū)域設(shè)置功能準(zhǔn)入原則，以環(huán)境功能為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將該區(qū)域劃分為生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)區(qū)、人居環(huán)境維護(hù)區(qū)、工業(yè)區(qū)、食品安全維護(hù)區(qū)、后備土地資源維護(hù)區(qū)，針對(duì)各區(qū)不同的功能，在《條例》中設(shè)立不同的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。例如，生態(tài)環(huán)境涵養(yǎng)區(qū)的準(zhǔn)入條件與一般工業(yè)區(qū)準(zhǔn)入?yún)^(qū)條件不同、食品安全（農(nóng)業(yè)用地）維護(hù)區(qū)與后備土地資源維護(hù)區(qū)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不同；河北的準(zhǔn)入條件與北京天津的準(zhǔn)入條件也不同。

（三）環(huán)境民主原則

京津冀環(huán)境的治理涉及到該區(qū)域所有公眾的切身利益，它是典型的“公眾事業(yè)” ，因此在京津冀環(huán)境的治理與保護(hù)的過(guò)程中，需要廣泛的公眾參與與支持。應(yīng)在《條例》制定前確定公眾的參與機(jī)制，通過(guò)公開向社會(huì)征求意見、召開論證會(huì)與征求書面意見等方式讓公眾參與，為了不使該機(jī)制流于形式，更好的體現(xiàn)環(huán)境民主，應(yīng)賦予京津冀環(huán)境協(xié)作立法辦公室監(jiān)督權(quán)，盡可能地吸收公眾對(duì)京津冀地區(qū)環(huán)境協(xié)作治理合理的意見和建議，還應(yīng)邀請(qǐng)京津冀地區(qū)的人大代表、政協(xié)委員獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

三、京津冀地區(qū)環(huán)境協(xié)作立法監(jiān)督機(jī)制

《京津冀區(qū)域環(huán)境資源保護(hù)一體化條例》是由國(guó)務(wù)院授權(quán)并領(lǐng)導(dǎo)京津冀地方政府起草擬定，由國(guó)務(wù)院審議通過(guò)并且頒布，該條例是專門針對(duì)京津冀地區(qū)環(huán)境資源問(wèn)題的地方法規(guī)，在效力層級(jí)上是高于京津冀地方政府法規(guī)。為了更好的協(xié)調(diào)京津冀不同地區(qū)的利益關(guān)系以及落實(shí)《條例》對(duì)環(huán)境資源保護(hù)的相關(guān)規(guī)定，京津冀區(qū)域環(huán)境立法委員會(huì)在制定該《條例》時(shí)，也應(yīng)該規(guī)定監(jiān)督機(jī)制。

（一）國(guó)務(wù)院監(jiān)督京津冀條例的制定與施行

誰(shuí)授權(quán)誰(shuí)監(jiān)督，國(guó)務(wù)院授權(quán)京津冀三地政府成立的京津冀的區(qū)域環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)，這個(gè)委員會(huì)機(jī)構(gòu)上由三部分組成，分別是立法委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)、和常設(shè)辦公室。國(guó)務(wù)院在其中扮演重要角色，其中在常務(wù)委員會(huì)中國(guó)務(wù)院委派行政人員在常務(wù)委員會(huì)處于領(lǐng)導(dǎo)地位，主要發(fā)揮國(guó)務(wù)院在《條例》制定過(guò)程中領(lǐng)導(dǎo)作用，以及解釋和監(jiān)督該條例制定和實(shí)施。辦公室主要由國(guó)務(wù)院環(huán)保部與京津冀省市級(jí)地方人大負(fù)責(zé)人組成，國(guó)務(wù)院在其中起到京津冀區(qū)域環(huán)境立法指導(dǎo)監(jiān)督作用。

（二）京津冀省市級(jí)地方人大監(jiān)督

京津冀各省市人民代表大會(huì)本身是各行政區(qū)最高權(quán)力機(jī)關(guān)，具有監(jiān)督法律法規(guī)實(shí)施的作用，將京津冀省市級(jí)地方人大責(zé)任人納入京津冀立法協(xié)作辦公室中，一方面是為了結(jié)合各地區(qū)具體環(huán)境情況制定反映京津冀不同地區(qū)環(huán)境與資源保護(hù)的法律，同時(shí)也為《條例》在本行政區(qū)實(shí)施減少阻力，另一方面是代表各行政區(qū)最高權(quán)力機(jī)關(guān)與國(guó)務(wù)院協(xié)作監(jiān)督《條例》從制定到實(shí)施的整個(gè)過(guò)程。

（三）建立交叉?zhèn)浒负蛥^(qū)域內(nèi)相互監(jiān)督制度

《京津冀區(qū)域環(huán)境與資源保護(hù)一體化條例》制定頒布后，京津冀各省級(jí)人大應(yīng)該進(jìn)行備案，省級(jí)立法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)該條例有可能損害本地利益或影響整個(gè)區(qū)域的共同利益時(shí)，可以就此向京津冀區(qū)域環(huán)境立法常務(wù)委員會(huì)提出，協(xié)商處理。 這是《條例》制定后，對(duì)《條例》自身實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督。此外，在《條例》實(shí)施過(guò)程中，京津冀交叉監(jiān)督實(shí)施情況，為避免監(jiān)督上的混亂，監(jiān)督主體應(yīng)該是京津冀省級(jí)政府的環(huán)保部門，河北監(jiān)督北京、北京監(jiān)督天津、天津監(jiān)督河北，監(jiān)督主要對(duì)象應(yīng)該是《條例》在京津冀各行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法情況。各省級(jí)環(huán)保部門組成的會(huì)議依附于常務(wù)委員會(huì)，該會(huì)議遇到難以解決的問(wèn)題時(shí)應(yīng)提交常務(wù)委員會(huì)討論并提出解決方案。

（四）公眾參與京津冀環(huán)境與資源保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督

公眾參與是環(huán)境法的基本原則，環(huán)境質(zhì)量的好壞也與公眾休戚相關(guān)。在公眾參與監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中，首先，應(yīng)該建立京津冀環(huán)境信息公開一體化制度，只有環(huán)境信息的知情權(quán)得到充分保障，公眾才能有效的參與到環(huán)境的監(jiān)督工作中。其次，京津冀各級(jí)政府環(huán)保部門應(yīng)該設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來(lái)處理公眾意見和公眾舉報(bào)案件，并進(jìn)行后期跟蹤，以達(dá)到對(duì)環(huán)境污染事故的有效處理。最后，建立環(huán)境檢舉獎(jiǎng)勵(lì)與保護(hù)檢舉人制度，京津冀地區(qū)資源與環(huán)境保護(hù)委員會(huì)可以制定《獎(jiǎng)勵(lì)與保護(hù)檢舉環(huán)境污染人實(shí)施辦法》，對(duì)特定情形下環(huán)境檢舉人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)與保護(hù)，如重大污染案件、因檢舉而避免重大環(huán)境損失等案件，可以激發(fā)公眾對(duì)保護(hù)環(huán)境的參與?！皩?shí)踐也表明，公眾往往是環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)最有力的、最堅(jiān)定的支持者，因?yàn)楣娡黔h(huán)境利益受到侵害的一方，因而擁有充分的內(nèi)在動(dòng)力支持環(huán)保部門維護(hù)自身的權(quán)益和公眾環(huán)境利益的行動(dòng)”。 因此，環(huán)境保護(hù)事業(yè)應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)全民事業(yè)。公眾的廣泛參與和支持，對(duì)于環(huán)境保護(hù)部門嚴(yán)格執(zhí)法、企業(yè)嚴(yán)格守法具有重要意義。

（五）完善環(huán)保司法救濟(jì)機(jī)制，加大京津冀環(huán)境司法協(xié)作力度

《京津冀環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》的簽訂確立了“京津冀法院聯(lián)席會(huì)議機(jī)制”，并提出京津冀法院攜手推進(jìn)環(huán)境資源司法協(xié)作，充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的統(tǒng)籌指導(dǎo)作用，共同開創(chuàng)京津冀環(huán)境資源審判工作新局面這一要求。該協(xié)議的簽訂對(duì)三地環(huán)境資源保護(hù)的司法審判協(xié)作具有重要意義，但是協(xié)議內(nèi)容只停留在表面，對(duì)京津冀各地法院約束力有限。與此對(duì)京津冀區(qū)域環(huán)境資源保護(hù)的司法救濟(jì)內(nèi)容規(guī)定較少，如區(qū)域內(nèi)環(huán)境審判模式不統(tǒng)一，有的僅單獨(dú)受理民事、刑事或行政中的一類涉環(huán)保事件， 另外沒(méi)有具體環(huán)境污染案件管轄權(quán)、訴訟主體沖突時(shí)的解決機(jī)制。筆者認(rèn)為應(yīng)該在《條例》中，明確建立環(huán)境與資源訴訟案件管轄權(quán)沖突解決機(jī)制，提高訴訟效率，減少推諉扯皮。同時(shí)《條例》中應(yīng)該完善公益訴訟制度，適當(dāng)擴(kuò)大京津冀環(huán)境公益訴訟的主體。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等社會(huì)組織可依法提起環(huán)境公益訴訟。公益訴訟主體除了上述團(tuán)體組織外，還應(yīng)當(dāng)包括因環(huán)境污染事件造成損失的自然人、企業(yè)，因?yàn)樵诃h(huán)境損害事件中，最先受到影響的一般都是身處其中的自然人、企業(yè)，他們有要求停止侵害、賠償損失的權(quán)利。

綜上所述，通過(guò)京津冀區(qū)域環(huán)境立法達(dá)到從法律制度層面解決該地區(qū)環(huán)境問(wèn)題的目的，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)同發(fā)展奠定良好的環(huán)境與法治基礎(chǔ)，從而全面促進(jìn)京津冀區(qū)域一體化發(fā)展。

注釋：

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