地方政府規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)研究

摘 要 我國《憲法》與《立法法》均規(guī)定了有權(quán)機(jī)關(guān)可撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，由此可知適當(dāng)性應(yīng)為地方政府規(guī)范性文件審查的標(biāo)準(zhǔn)?！读⒎ǚā?、《監(jiān)督法》與《行政訴訟法》等法律的相關(guān)規(guī)定將適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵予以具體化與類型化。本文認(rèn)為基于法律規(guī)定，并結(jié)合具體規(guī)范性文件實(shí)例與理論上的研究，可將適當(dāng)性的類型從合法性與合理性兩個(gè)維度予以歸納，其中合法性包括權(quán)限合法、程序正當(dāng)和法制統(tǒng)一三個(gè)方面，合理性體現(xiàn)在比例原則與平等、公正對(duì)待上。

關(guān)鍵詞 規(guī)范性文件 適當(dāng)性 合法性 合理性

作者簡介：黃盼，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院本科生。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.250

隨著《立法法》、《行政訴訟法》的最新修訂，我國已逐步建立、完善一套符合自身體制特點(diǎn)的地方政府規(guī)范性文件監(jiān)督機(jī)制。該機(jī)制以人大、上級(jí)政府與法院為監(jiān)督主體，回應(yīng)了地方政府規(guī)范性文件數(shù)量激增下的多元監(jiān)督訴求。該機(jī)制的有效運(yùn)行離不開一套具有可操作性的審查標(biāo)準(zhǔn)。但是，現(xiàn)今法律對(duì)此規(guī)定尚不夠明確，尤其是對(duì)于合理性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，而學(xué)界對(duì)此的討論也略顯不足。因此，筆者基于現(xiàn)行法律規(guī)定，結(jié)合具體規(guī)范性文件實(shí)例與理論上的研究，試圖歸納出對(duì)地方政府規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)。

一、審查標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)行法律規(guī)定

我國相關(guān)現(xiàn)行法均不同程度地規(guī)定了有權(quán)機(jī)關(guān)撤銷不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，《憲法》第104條規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令，第108條規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定?！读⒎ǚā返?7條規(guī)定地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章；省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章?？芍安贿m當(dāng)”是規(guī)范性文件被改變、撤銷的原因。因此，“適當(dāng)性”應(yīng)為規(guī)范性文件監(jiān)督審查的標(biāo)準(zhǔn)。

在此基礎(chǔ)上，《立法法》、《監(jiān)督法》、《行政訴訟法》等法律的相關(guān)規(guī)定將適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)予以具體化?！读⒎ǚā返?6條規(guī)定了法律、法規(guī)與規(guī)章應(yīng)被改變或者撤銷的五種情形：超越權(quán)限的；下位法違反上位法規(guī)定的；規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的；規(guī)章的規(guī)定被認(rèn)為不適當(dāng)，應(yīng)當(dāng)予以改變或者撤銷的；違背法定程序的?！侗O(jiān)督法》第30條規(guī)定地方政府規(guī)范性文件應(yīng)被撤銷的三種情形：超越法定權(quán)限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的；同法律、法規(guī)規(guī)定相抵觸的；有其他不適當(dāng)?shù)那樾?，?yīng)當(dāng)予以撤銷的?！缎姓V訟法》第70條規(guī)定行政行為應(yīng)被撤銷的六種情形：主要證據(jù)不足的；適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤的；違反法定程序的；超越職權(quán)的；濫用職權(quán)的；明顯不當(dāng)?shù)摹８鶕?jù)上述現(xiàn)行法的規(guī)定，適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)的類型可從合法性與合理性兩個(gè)維度予以歸納。

二、合法性標(biāo)準(zhǔn)

（一）權(quán)限合法

不同的立法形式代表著不同的立法權(quán)限?，F(xiàn)行立法中，只規(guī)定規(guī)范性文件不得超越上位法的范圍，設(shè)定限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權(quán)利，或者增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。

上述對(duì)于規(guī)范性文件立法權(quán)限的規(guī)定較為抽象，另亦可借助排除的方法予以具體認(rèn)定。 首先，依據(jù)法律保留原則來確定，《立法法》規(guī)定的必須只能由法律規(guī)定的事項(xiàng)于規(guī)范性文件而言，為絕對(duì)禁止涉足的。其次，可根據(jù)行政單行法上的禁止規(guī)定來認(rèn)定，《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》均有明確規(guī)定規(guī)范性文件不得設(shè)定行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政事業(yè)性收費(fèi)行政征用等。最后，可根據(jù)專門的地方性規(guī)章來認(rèn)定，比如《廣東省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》明確規(guī)定規(guī)范性文件不得設(shè)定的事項(xiàng)。

若地方政府規(guī)范性文件超越其立法權(quán)限，應(yīng)被認(rèn)定為不合法。比如甘肅省某市人民政府制定發(fā)布了《礦業(yè)權(quán)審查審批管理辦法》，該規(guī)范性文件越權(quán)設(shè)定行政許可的前置條件，與相關(guān)法律和行政審批的原則和要求不相符，應(yīng)認(rèn)定為不合法。

（二）程序正當(dāng)

行政程序包括實(shí)施行政行為所遵循的方式、步驟、順序、時(shí)限。 因而對(duì)制定、發(fā)布規(guī)范性文件程序正當(dāng)與否的認(rèn)定可從制定、發(fā)布規(guī)范性文件的方式是否合法、是否缺少法定的環(huán)節(jié)、是否顛倒順序規(guī)則和是否超過法定期限這四個(gè)方面予以認(rèn)定?，F(xiàn)今地方政府多制定專門規(guī)章來規(guī)定規(guī)范性文件制定程序。像《深圳市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》，明確規(guī)定了深圳市政府規(guī)范性文件制定程序包括文件制定、文件審查與文件發(fā)布。

若地方政府制定規(guī)范性文件的行為在方式、步驟、順序、時(shí)限方面違反了上述程序規(guī)定，即可認(rèn)定為程序不合法。比如未進(jìn)行社會(huì)聽證或者在形成了規(guī)范性文件草案后才象征性地召開聽證會(huì)。像深圳市政府制定的被媒體稱為“半夜雞叫”的車牌限外政策，沒有聽取社會(huì)公眾意見，屬于違背了正當(dāng)程序，應(yīng)認(rèn)定為不合法。

（三）法制統(tǒng)一

1.從縱向?qū)用嫔峡?，不與上位法相抵觸：

地方政府有權(quán)根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H出臺(tái)規(guī)范性文件作為執(zhí)行上位法的細(xì)則。對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行合法性判斷時(shí)要把握不抵觸標(biāo)準(zhǔn)的前提、對(duì)象與內(nèi)涵。地方政府會(huì)結(jié)合實(shí)際對(duì)上位法進(jìn)行補(bǔ)充、細(xì)化，因而必定會(huì)與其不一致，若凡不一致即認(rèn)定抵觸，不符合實(shí)際，亦不符合法理。須明確不抵觸標(biāo)準(zhǔn)的適用前提即規(guī)范性文件與其上位法對(duì)同一事項(xiàng)所作出的規(guī)定。地方政府規(guī)范性文件的上位法包括憲法、法律法規(guī)、規(guī)章與上級(jí)政府制定的規(guī)范性文件。按法的要素可分為規(guī)則與原則，因原則多考慮自由裁量而應(yīng)置于合理性范疇，故不抵觸的對(duì)象應(yīng)為上位法的規(guī)則。而不抵觸的內(nèi)涵包括有相反、限縮和擴(kuò)大。

例如在《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)市商務(wù)局<丹陽市菜市場建設(shè)規(guī)范>的通知》中，“菜市場周邊200米范圍內(nèi)不得設(shè)置與菜市場經(jīng)營類同的農(nóng)副產(chǎn)品經(jīng)銷網(wǎng)點(diǎn)”的規(guī)定與商務(wù)部《標(biāo)準(zhǔn)化菜市場設(shè)置與管理規(guī)范》相抵觸，法院認(rèn)定該規(guī)范性文件不合法。

2.從橫向?qū)用嫔峡?，?guī)范性文件之間相互不能抵觸：

《立法法》第93條第三項(xiàng)規(guī)定規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應(yīng)當(dāng)改變或者撤銷一方的規(guī)定的有權(quán)機(jī)關(guān)予以改變或者撤銷。這一原則落實(shí)到地方政府規(guī)范性文件監(jiān)督的合法性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)須明確如下幾點(diǎn)：

第一，制定主體須都為同一制定機(jī)關(guān)即同一地方政府。因?yàn)橐囗毎莸胤讲町?、包容地方發(fā)展自主性，不同地方政府在不與上位法相抵觸的前提下根據(jù)地方不同實(shí)際制定的規(guī)范性文件應(yīng)允許不一致。

第二，應(yīng)排除規(guī)范性文件之間屬“新法與舊法”、“特別法與一般法”這兩種情況，因?yàn)檫@兩種情況的沖突可用新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法原則予以解決。

三、合理性標(biāo)準(zhǔn)

（一）比例原則

比例原則要求地方政府為實(shí)現(xiàn)某一行政目的而制定、出臺(tái)規(guī)范性文件，為相對(duì)人設(shè)定權(quán)利義務(wù)時(shí)，應(yīng)以對(duì)個(gè)人私益的損害最為溫和的方式。具體而言，包括以下三個(gè)方面：

1.目的要素：

個(gè)人私益不可隨意侵犯，比例原則的適用前提是為追求公共利益而與個(gè)人私益的保護(hù)無法同時(shí)成就時(shí)，在有法律依據(jù)下可以損害個(gè)人私益為其代價(jià)。因此，制定規(guī)范性文件必須以追求公共利益為目的且能夠或者至少有助于公共利益的實(shí)現(xiàn) ，若為了其他的原因而制定規(guī)范性文件，增加公民義務(wù)，限制公民權(quán)利，毫無助于公共利益的實(shí)現(xiàn)，則應(yīng)被視為不合理。

2.手段要素：

公共利益的目的使對(duì)于個(gè)人私益的損害為正當(dāng)，但該損害須為最小且絕對(duì)必要。最小侵害的認(rèn)定隱含了一處比較，即當(dāng)有多種方式可達(dá)到同一行政目的時(shí)，在不減損該目的的情況下，應(yīng)選擇其中的對(duì)于個(gè)人私益侵害最小的方式。當(dāng)規(guī)范性文件對(duì)公民權(quán)利義務(wù)的設(shè)定因必要而須損害個(gè)人私益時(shí)，要采用最小侵害的方式。

3.價(jià)值要素：

因絕對(duì)必要損害個(gè)人私益而獲的公共利益不得小于被侵害的個(gè)人私益。關(guān)于比較有兩個(gè)方法，一是采用成本、收益的經(jīng)濟(jì)分析方法，直接將個(gè)人私益的損害與公共利益的獲得用經(jīng)濟(jì)利益表現(xiàn)出來加以比較。若利益無法用經(jīng)濟(jì)量化，則采用權(quán)利為單位的比較方法，權(quán)衡比較損害的個(gè)人私益與獲得的公共利益的權(quán)利位階高低。

地方政府規(guī)范性文件的立法裁量必須受以上三個(gè)層面的約束，若文件的實(shí)質(zhì)內(nèi)容超出了該約束，應(yīng)被認(rèn)定為不合理。比如深圳市政府制定的車牌限外政策，雖然該文件的出發(fā)點(diǎn)是為了治理擁堵，但是在有其他經(jīng)濟(jì)手段的治堵選擇下，采用了侵害外地人交通權(quán)益的行政治堵手段。該侵害并不是絕對(duì)必要，因此該文件應(yīng)認(rèn)定為不合理。

（二）平等、公正對(duì)待原則

規(guī)范性文件的制定在面對(duì)多個(gè)相對(duì)人時(shí)，須在形式上平等、結(jié)果上公正。體現(xiàn)在地方政府在制定規(guī)范性文件為相對(duì)人設(shè)定權(quán)利義務(wù)時(shí)，無論是對(duì)于權(quán)利的增加還是減損，都既要一視同仁又要視具體情況而異。其中，一視同仁體現(xiàn)了平等對(duì)待的原則，要求在相同情況下，對(duì)于權(quán)利義務(wù)的分配不能有差別，不能因相對(duì)人群體的不同而給予歧視；視具體情況而異則體現(xiàn)了公正對(duì)待的原則，要求在不同情況下，對(duì)于權(quán)利義務(wù)的分配要根據(jù)具體情況的差異來進(jìn)行。

審視地方政府規(guī)范性文件對(duì)于權(quán)利義務(wù)的設(shè)定是否滿足形式上平等、結(jié)果上公正的要求，是對(duì)規(guī)范性文件合理性審查的標(biāo)準(zhǔn)。像在深圳車牌限外政策對(duì)權(quán)利義務(wù)的設(shè)定中，明顯在相同情況下給予了本地車主與外地車主不平等的對(duì)待，應(yīng)認(rèn)定為不合理。

四、結(jié)語

本文首先根據(jù)《憲法》與《立法法》的相關(guān)規(guī)定，將地方政府規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)總括為適當(dāng)性。然后基于《立法法》、《監(jiān)督法》與《行政訴訟法》等法律的具體化、類型化的相關(guān)規(guī)定并結(jié)合理論上研究，將適當(dāng)性的類型從合法性與合理性兩個(gè)維度予以歸納，其中合法性包括權(quán)限合法、程序正當(dāng)和法制統(tǒng)一三個(gè)方面，合理性體現(xiàn)在比例原則與平等、公正對(duì)待上。最后結(jié)合具體地方政府規(guī)范性文件實(shí)例，對(duì)于各標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容與具體操作進(jìn)行說明，以期為地方政府規(guī)范性文件的監(jiān)督提供一套可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，該監(jiān)督機(jī)制內(nèi)部的不同主體的審查途徑對(duì)于這套標(biāo)準(zhǔn)的適用有范圍與程度上的選擇，但總體而言不會(huì)超出這一框架。

注釋：

盧群星.論規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)：適當(dāng)性原則的展開與應(yīng)用.浙江社會(huì)科學(xué).2010.

方世榮、石佑啟.行政法與行政訴訟法.北京大學(xué)出版社.2015.

李榮珍、王進(jìn).論行政比例原則.法治論壇.2007（9）.

楊臨宏.行政法中的比例原則研究.法制與社會(huì)發(fā)展.2001（12）.