貧困縣執(zhí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化政策的壁壘與突破

魏國　張振改　嚴紹龍

摘要 在多元復雜的政策環(huán)境下。貧困縣執(zhí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化政策時面臨著規(guī)范性和特色化、靈活性和創(chuàng)造性的挑戰(zhàn)。同時，貧困縣執(zhí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化政策須突破教育政策輸入渠道不暢通、利益相關(guān)者之間存在沖突、執(zhí)行者能力欠缺和執(zhí)行監(jiān)督體制存在缺陷這四大“壁壘”。因此，規(guī)范教育政策的輸入渠道、協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的沖突、提高教育政策執(zhí)行者能力、完善監(jiān)督管理可以更好地優(yōu)化貧困縣執(zhí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化政策的路徑，提升政策執(zhí)行的效果。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)教育一體化 政策輸入 監(jiān)督保障 教育政策執(zhí)行

隨著我國“精準扶貧”力度的加大，貧困縣如何提升教育質(zhì)量成為關(guān)注點。國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）中指出，城鎮(zhèn)教育資源配置不適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，應(yīng)加快縮小縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育差距，統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化?！兑庖姟窞樨毨Эh教育政策的執(zhí)行帶來了新的契機，又帶來了挑戰(zhàn)。由于歷史原因，我國城鄉(xiāng)二元體制使貧困縣城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)表現(xiàn)得更為明顯。貧困縣作為“薄弱縣”，長期依賴國家的支援，在教育政策執(zhí)行過程中存在對以往執(zhí)行慣例的依賴。隨著簡政放權(quán)力度的加大，國家鼓勵地方政府采取磋商合作的方式推進不同利益相關(guān)者參與到政策執(zhí)行中，使執(zhí)行要素重新配置，促進教育政策執(zhí)行方式的創(chuàng)新性和開放性。如何讓貧困地區(qū)在政策執(zhí)行中有效平衡縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育質(zhì)量，進一步促進全面建成小康社會的實現(xiàn)，是值得思考的問題。

一、貧困縣執(zhí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化政策面臨的挑戰(zhàn)

《意見》要求加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育學校建設(shè)標準的統(tǒng)一，到2020年，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘基本消除，縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共教育服務(wù)均等化基本實現(xiàn)?！兑庖姟分赋觯七M縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革中要“優(yōu)先發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃”、“深化改革，創(chuàng)新機制”、“提高質(zhì)量，公平共享”、“分類指導，有序推進”。宏觀性的指導意見給貧困縣執(zhí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化政策帶來挑戰(zhàn)。

1.貧困縣執(zhí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化政策時應(yīng)更具規(guī)范性和特色化

自由裁量權(quán)把更多的創(chuàng)新空間留給地方政府的同時也要求執(zhí)行過程具有更多的規(guī)范性。貧困縣在推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化時首先要準確反映出政策意圖的各種目標和任務(wù)。以政策目標為核心，協(xié)調(diào)各個利益相關(guān)者的利益，整合人力資本，利用物力資本、財力資本，對政策執(zhí)行有個明確的管理計劃，使各種要素在政策執(zhí)行中更好地組合，并及時進行監(jiān)督，評估。在推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的進程中，每個地方都有著不同的社會背景和教育發(fā)展水平，教育政策執(zhí)行方式須具有特色性，使政策模式與當?shù)丨h(huán)境很好地契合。

2.貧困縣執(zhí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化政策時應(yīng)更具靈活性和創(chuàng)造性

推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的活動不是抽象的，它是在一定社會發(fā)展背景下被重新詮釋的。貧困縣政府執(zhí)行者應(yīng)更深入了解本地教育發(fā)展的規(guī)律，集合政策執(zhí)行所需的資源，分析影響政策執(zhí)行的各種因素，使一項教育政策執(zhí)行置于地方的發(fā)展背景中，更具靈活性。教育結(jié)構(gòu)性改革給貧困縣帶來更為復雜多變的環(huán)境，教育政策執(zhí)行的模式也發(fā)生了一定的轉(zhuǎn)變。貧困縣政府在執(zhí)行這項教育政策時遇到一定的新問題、新情況，能夠根據(jù)這些狀況靈活、正確甚至創(chuàng)新性地解決這些問題。

二、貧困縣執(zhí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化政策的“壁壘”

美國學者卡爾·弗里德里奇將政策界定為“在某一特定的環(huán)境下，個人、團體或政府有計劃的活動過程”，提出政策的用意就是利用時機、克服障礙，以實現(xiàn)某個既定的目標，或達到某一既定的目的。要想有效推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的政策，貧困縣需要對如何執(zhí)行政策與完善執(zhí)行的保障體系做進一步深層次解讀。教育政策執(zhí)行的過程并不是“上傳下達”直線式的過程。從教育政策輸入到政策結(jié)果產(chǎn)出，貧困縣政府的政策執(zhí)行過程與現(xiàn)實需求還有一定的落差，與政策期望值還有一定差距，其主要“壁壘”表現(xiàn)在以下方面。

1.教育政策輸入渠道不暢通

教育政策目標在中央政府層面可能相對清晰明確，但是落實到具體區(qū)域時會出現(xiàn)一些問題，致使政策輸入渠道存在阻塞。盡管每個縣域政策執(zhí)行的組織體制有所不同，但是教育政策輸入渠道應(yīng)以推進地區(qū)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展為載體，規(guī)范政策執(zhí)行的組織管理，以便使政策產(chǎn)生最終期望的效果。由于教育功能自身的滯后性，貧困縣沒有擺脫“經(jīng)濟優(yōu)先”發(fā)展思路，對教育政策的執(zhí)行不給予重視，使教育政策不能有效輸入。

教育政策輸入過程中人力資源渠道不健全。在政策執(zhí)行前、政策執(zhí)行中及政策執(zhí)行后都應(yīng)有不同的工作人員配置，以此保證每個階段規(guī)劃有效完成。但是有的貧困縣政府沒有制定具體的政策執(zhí)行規(guī)章，致使工作人員安排無序化。執(zhí)行人員不會“傾聽”教育政策中民眾的聲音，使政策輸入氛圍缺乏民主。財務(wù)信息不透明成為教育政策輸入渠道中的另一個障礙。國家大力“精準扶貧”時期，對貧困縣的教育經(jīng)費給予大力傾斜。在獲得教育經(jīng)費后，有的貧困地區(qū)政府挪為他用，去補貼當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的需要。此外，政策執(zhí)行外部環(huán)境的影響力往往被忽略。教育政策下傳到地方層面明顯被修正，教育政策執(zhí)行模式受當?shù)亟?jīng)濟、政治、文化等外部環(huán)境所影響，甚至受當?shù)氐娘L俗習慣、人情世故所牽絆。但是有的貧困地區(qū)政府在執(zhí)行中生搬硬套，出現(xiàn)一些“懶政”不作為現(xiàn)象。

2.利益相關(guān)者之間的沖突“阻滯”政策執(zhí)行過程

規(guī)范性的執(zhí)行輸入渠道是政策執(zhí)行過程不可缺少的環(huán)節(jié)，但是這并不意味著政策執(zhí)行過程按照邏輯性的規(guī)范體系進行就能取得滿意效果。規(guī)范性的組織結(jié)構(gòu)只是政策執(zhí)行過程的必要條件。利益相關(guān)者的沖突為貧困縣教育政策執(zhí)行添加新的復雜性。教育政策的實施好壞能夠影響到千家萬戶的利益，鼓勵不同利益相關(guān)者參與政策執(zhí)行過程才能保障政策的順利執(zhí)行。靈活多變的執(zhí)行環(huán)境中，政策執(zhí)行的不同階段處理不同利益相關(guān)者的矛盾對貧困縣而言仍是一個難題。

在貧困縣，教育政策直接利益相關(guān)者的呼聲弱?！兑庖姟返某雠_是為了保護薄弱教育群體的利益。但在制定政策和執(zhí)行政策的過程中，大多是從國家層面或政府管理方面進行組織，忽略了直接利益相關(guān)者的聲音。這樣導致教育政策執(zhí)行過程中政府具有顯著的強勢利益導向，直接利益相關(guān)者因缺乏影響力，成為利益博弈的弱者。當直接利益者得不到回應(yīng)會采取非正式手段表達利益訴求，容易激發(fā)相關(guān)的社會問題。同時不可忽略的是政府利益資源網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的不完整。教育政策的順利進行是貧困地區(qū)多個部門進行合作協(xié)調(diào)、漸進式反饋的結(jié)果。財務(wù)、編制辦、教育等各個部門之間的有效整合才能為教育政策的執(zhí)行提供完整的元素。每個部門追求的利益是不均衡的，且每個部門對教育政策的主觀理解不同，對這項政策的認可和執(zhí)行力也不同。經(jīng)濟實力強的部門往往在利益博弈中占據(jù)主導地位，形成有利于自己部門的政策執(zhí)行價值理念。在政策執(zhí)行過程中，貧困縣各個政府部門的沖突和不合作極易出現(xiàn)“孤島現(xiàn)象”，使教育政策執(zhí)行寸步難行。

3.政策執(zhí)行者的能力欠缺

政策執(zhí)行者扮演的角色及對政策執(zhí)行過程的掌控能力在執(zhí)行中起著很關(guān)鍵的作用。貧困縣政策執(zhí)行者因價值觀、世界觀以及認知能力的不同在執(zhí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化政策中成為執(zhí)行“短板”。

貧困縣政策執(zhí)行者的再認知能力有待提高。貧困縣政策執(zhí)行管理者對宏觀政策認識不到位，執(zhí)行力比較薄弱，執(zhí)行方式簡單粗暴。有些貧困縣政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行中把自己排除在政策之外，認為只是簡單布置任務(wù)即可。政策執(zhí)行者的再認知能力是教育政策輸入的關(guān)鍵樞紐，如果樞紐不起作用，政策就不會產(chǎn)生期望的成果，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的進程就會延緩。政策執(zhí)行者的變通能力、創(chuàng)新能力是政策執(zhí)行特色化的根本。創(chuàng)新理念給貧困縣教育政策執(zhí)行提出更高的挑戰(zhàn)，使推進義務(wù)教育一體化進程的政策執(zhí)行環(huán)境更具靈活性。貧困地區(qū)政策執(zhí)行者欠缺一定的創(chuàng)新能力，依舊按以前的慣例方式進行政策的執(zhí)行，在信息化時代的執(zhí)行環(huán)境中手忙腳亂。政策者不具備變通能力，那么就影響教育政策執(zhí)行的各個要素有效協(xié)調(diào)，使政策執(zhí)行不能有效完成。

4.教育政策執(zhí)行監(jiān)督體制存在缺陷

在信息時代，游離于正式監(jiān)督體系之外的新傳媒力量興起，網(wǎng)絡(luò)新聞、手機快報、微信圈等方式能夠使教育事件得到及時傳播，完善了教育政策執(zhí)行監(jiān)督體系。傳統(tǒng)的教育督導在教育政策執(zhí)行過程中仍然起主導作用，第三社會機構(gòu)和教育學者、專家等對教育的關(guān)注為貧困縣教育政策執(zhí)行過程提供了改革動力。在新型互動和監(jiān)督關(guān)系中，貧困縣教育監(jiān)督體制還存在一定的缺陷，不能有效為教育政策產(chǎn)生結(jié)果提供保障。

首先，新媒體在教育政策執(zhí)行監(jiān)督中發(fā)展不完善。新媒體要把貧困縣教育改革的背景和組織結(jié)構(gòu)有效研磨，才能保證報道效應(yīng)。但是在實際報道中，對政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題，新媒體并不能深入挖掘原因就加速傳播，使政策執(zhí)行問題傳遞具有虛假性。這樣傳遞的效果并不能真正給貧困縣政府教育政策執(zhí)行提供及時督查，還會增加政府教育政策執(zhí)行的負擔。其次，貧困縣教育督導部門的專業(yè)化程度不夠。一方面，貧困縣作為教育質(zhì)量發(fā)展薄弱地區(qū)，教育督導專業(yè)化程度仍然不能有效通過控制執(zhí)行過程中產(chǎn)生的矛盾來鼓勵不同利益相關(guān)者作出合作性的回應(yīng)。另一方面，教育督導部門只是簡單復制上級部門的要求，并不能把對政策執(zhí)行的督查常規(guī)化。這兩個方面的沖突導致地方教育政策執(zhí)行模式的不完整，成為推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的阻礙。

三、貧困縣執(zhí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化政策的路徑優(yōu)化

只有熟悉“游戲規(guī)則”，貧困縣在執(zhí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化政策中才能使政策執(zhí)行環(huán)節(jié)良性循環(huán)。

1.規(guī)范教育政策的輸入渠道

面臨城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化政策環(huán)境的不確定因素，規(guī)范性的組織管理能夠使貧困縣在復雜的政策環(huán)境中井然有序地執(zhí)行政策。在執(zhí)行過程中，執(zhí)行方式應(yīng)合理配置資源使之有效嵌入當?shù)丨h(huán)境，找到相應(yīng)的觸發(fā)機制來規(guī)范組織管理，有效促進貧困縣城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

重視組織管理的動態(tài)演變，規(guī)范執(zhí)行過程。貧困縣政府應(yīng)將以前教育政策執(zhí)行的結(jié)果作為起點，通過人們對教育質(zhì)量的期望和國家對教育質(zhì)量的要求做出適應(yīng)性調(diào)整和改變，使組織管理更具規(guī)范性。在人員配置方面，對政策執(zhí)行的各個階段進行專業(yè)化勞動者的有效分工。在財力資源方面應(yīng)該把資金透明化，?？顚Ｓ?。應(yīng)對復雜的政策執(zhí)行環(huán)境，組織管理更加規(guī)范化，為教育政策執(zhí)行打下扎實的基礎(chǔ)。應(yīng)進一步重視教育政策執(zhí)行模式的外部環(huán)境，一方面應(yīng)依據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境、文化環(huán)境等做出適應(yīng)地方性的政策執(zhí)行模式；另一方面應(yīng)在環(huán)境的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新，促使地方政府組織管理更具規(guī)范性和特色化，處理好教育部門與其他部門的關(guān)系，使各個政府部門能為政策執(zhí)行提供合作。

2.協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的沖突

推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化涉及不同的利益相關(guān)者，包括政府、學校、教師、學生、家長各個價值主體。不同的主體在政策執(zhí)行方面發(fā)揮不同的作用。不同利益相關(guān)者之間相互發(fā)生作用的過程可稱為“博弈”。在博弈過程中，執(zhí)行者和參與者處于平等的地位，按照資源配置的規(guī)則組合行事。但是現(xiàn)有政策執(zhí)行一般帶有明顯的強制性，政府方面一直是強勢的主導，教師、家長、學生處于博弈過程的邊緣地帶。政策執(zhí)行的成功與否很大程度能夠解釋這項政策利益相關(guān)者的合作程度。貧困地區(qū)政府自由裁量權(quán)的增加應(yīng)進一步促進多元利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)，共同促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

鼓勵多元利益相關(guān)者共同參與政策執(zhí)行。多元主體參與教育政策執(zhí)行，利用政策執(zhí)行階段中不同的資源和力量，最終目標是達到教育政策目標的完成，實現(xiàn)社會對教育質(zhì)量的期望。在政策執(zhí)行前，政府應(yīng)鼓勵各個價值主體參與，尤其是直接利益者，學校、教師、家長和學生，積極主動創(chuàng)造條件去解讀不同的聲音，根據(jù)多元主體的需求制定成本小、效益高的政策執(zhí)行路徑，為政策執(zhí)行設(shè)計好“藍圖”。在政策執(zhí)行過程中，政府應(yīng)時刻關(guān)注直接利益相關(guān)者的情感傾向，公開政策執(zhí)行的動態(tài)和進程，清楚利益相關(guān)者的需求，解決在政策執(zhí)行過程中不同利益相關(guān)者的問題與矛盾。

整合地方政府各個部門之間的資源，促進相互合作。教育政策利益相關(guān)者不應(yīng)僅僅是指各個價值主體，也應(yīng)包括地區(qū)各個政府部門。教育政策的執(zhí)行涉及到不同政府部門之間的協(xié)調(diào)。一項政策不只是地區(qū)教育部門的事情，而且需要編制部門、財政部門等的合作。貧困縣應(yīng)加強政府各個部門的溝通，引入競爭機制以提高工作效益。將政策部分管理面向市場，通過合作、代理、招標等方式，使一些營利部門等進人參與，以此提高政策執(zhí)行的質(zhì)量和效率。加強貧困縣政府部門之間合作機制的培訓，包括政府部門之間的專業(yè)交流、支持性服務(wù)等。

3.提高教育政策執(zhí)行者能力，助推政策執(zhí)行過程

教育政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行中起著承上啟下的作用。教育政策執(zhí)行者不僅僅要領(lǐng)會上級政府頒布政策的意圖和明確政策目的，其后還要投入具體政策實踐中。在政策執(zhí)行前，執(zhí)行者的政策認知能力非常重要。在政策執(zhí)行中，執(zhí)行者應(yīng)促使政策在地方扎根，對執(zhí)行管理者的創(chuàng)新能力和變通能力有更高的要求。政策執(zhí)行的創(chuàng)新能力能夠使政策執(zhí)行更為“本土化”；變通能力能有效協(xié)調(diào)、靈活處理在政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題。對政策再認知能力表現(xiàn)為執(zhí)行管理者能用一種創(chuàng)造性又符合貧困地區(qū)實際情況發(fā)展的方法來認知政策。加強對政策執(zhí)行者的專業(yè)素養(yǎng)培訓，加強他們對政策的再認知能力。上級政府創(chuàng)造條件使貧困縣的政策執(zhí)行者相互交流意見，培養(yǎng)管理者對自身政策統(tǒng)籌角色的認知。

推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化進程中，政策執(zhí)行環(huán)境面臨多變性和復雜性。創(chuàng)新思維方式，減少對以往政策執(zhí)行路徑的依賴，是貧困縣政策執(zhí)行者的必備課。鼓勵政策執(zhí)行者對自己縣域教育結(jié)構(gòu)性變革中出現(xiàn)的問題進行深入了解，總結(jié)問題的原因，探索新的執(zhí)行方式，進一步培養(yǎng)政策執(zhí)行者對政策執(zhí)行的特色化發(fā)展。政策執(zhí)行者只有具備創(chuàng)新理念和解決問題的變通能力，才能使政策執(zhí)行走出適合自己縣域教育發(fā)展的路子。

4.完善監(jiān)督管理.保證教育政策“開花結(jié)果”

貧困縣政府在政策執(zhí)行時更多的自由裁量權(quán)使之在權(quán)力方面有更多的誘惑，監(jiān)督管理為縣教育部門使用權(quán)力提供了必要的制衡。新媒體的盛行為政策執(zhí)行的監(jiān)督管理提供了新的挑戰(zhàn)，貧困縣教育督導日益專業(yè)化應(yīng)為教育政策的執(zhí)行提供堅實的保障。

新媒體作為社會力量對地方政策執(zhí)行提供了新的警示點，給貧困地區(qū)政府在政策執(zhí)行中濫用權(quán)力帶來一定沖擊。在政策執(zhí)行前，新媒體應(yīng)及時向公眾傳遞相關(guān)信息，使公眾全面了解整個政策，增加政策執(zhí)行的透明性。在政策執(zhí)行中，新媒體應(yīng)該實事求是，報道具有完整性和系統(tǒng)性，對教育政策執(zhí)行中出現(xiàn)的問題進行跟蹤報道，真實反映民意，不應(yīng)為增加瀏覽量而故意夸大其詞。除了反映政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，新媒體還應(yīng)把其他縣域成功執(zhí)行政策作為典型案例報道，為貧困縣執(zhí)行政策帶來參考與反思。在政策執(zhí)行后，教育督導及時作出評估。培養(yǎng)地方教育督導部門的主導意識，對教育政策執(zhí)行給予及時的監(jiān)督，不為地方人情世故所羈絆，對教育政策執(zhí)行的信息給予公開化、透明性公示。加強地方教育督導部門專業(yè)人員專業(yè)知識的培訓，加強教育督導人員專業(yè)素質(zhì)的提升。除了地方督導、社會媒體、公眾的監(jiān)督外，貧困縣政府自身應(yīng)制定適合政策執(zhí)行的一套審計系統(tǒng)。一方面方便向上級政府反饋政策執(zhí)行的動態(tài)進程；另一方面，一旦政策執(zhí)行偏離政策標準時，上級政府可以利用權(quán)力進行干預(yù)，讓其及時修正。

規(guī)范性執(zhí)行體系和全方位監(jiān)督體系的建立能有效緩解貧困縣在特定教育情境中推進義務(wù)教育一體化發(fā)展的難題，是貧困地區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃和提高教育質(zhì)量的必要步驟。協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者的矛盾和提高管理者的執(zhí)行能力是關(guān)注教育改革、提升政策執(zhí)行創(chuàng)新機制的必要條件?？傊@四種因素并不是獨立存在的，規(guī)范的組織管理能夠協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的利益沖突，利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)能夠加強政策執(zhí)行的監(jiān)督管理，為政策執(zhí)行提供可靠的后勤保障，而嚴格的監(jiān)督管理能夠推動教育政策執(zhí)行者的執(zhí)行能力，最終會使組織管理更具規(guī)范性，這四個因素相互協(xié)調(diào)、相互影響、相互推動能夠使貧困地區(qū)從政策有序輸入到產(chǎn)出成果，使貧困縣城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化良性、有序、高效推進。

[責任編輯 王穎]