對烏坎事件中地方政府行為的路徑依賴分析

樓珂

《歷史社會學中的路徑依賴》綜述：

路徑依賴作為一種歷史的現(xiàn)象很早就被人認識，但是直到經濟學首先定義和采用的路徑依賴這種分析工具，后來的學者才將其推廣到社會和政治制度的分析，尤其在歷史社會學中有極為重要的影響。

路徑依賴的分析主要關注事件和現(xiàn)象的兩個特征，始發(fā)階段的隨機性和事件過程呈現(xiàn)的不斷自我強化或者是連續(xù)反應機制。其中始發(fā)階段的隨機性就是建立現(xiàn)有理論所推導的所有可能選擇的基礎之上，而且一般都會發(fā)生事件的發(fā)發(fā)生與推導的結果相去甚遠的情況。但是在事件發(fā)生的過程當中，現(xiàn)有理論的預測就顯得有相當強的解釋力。

首先對于路徑依賴的自我強化模式的分析，現(xiàn)有理論可以歸納為四種機制，如表所示：

對于連續(xù)反應機制的分析就呈現(xiàn)出另一種狀況：首先事件的“突發(fā)”不僅僅只滿足隨機特征，而且對于后來事件序列的影響非常巨大，以至于難以依靠根據(jù)事件原來的發(fā)展軌跡推測后來的結果，而必須在突發(fā)點的基礎上依靠因果關系的分析推測事件的發(fā)展軌跡。這種分析是對我們歷史認識決定論的根本否定。

2011年烏坎事件的和平解決、村民直選村干部、承諾被征收土地退還村集體所有，當時和平落幕甚至被稱為具典范意義的烏坎模式。烏坎事件是一個觀察政府行為很好的案例，而文章中路徑依賴的分析視角恰恰可以用來分析和理解事件矛盾激化的背后——政府組織行為的“黑社會化”傾向。

近年來，陸豐當?shù)卣诖迕癫恢榈那闆r下陸續(xù)出賣3200畝土地，而給到村民的補貼每戶只有550，村民利益嚴重受損。長期沒辦法通過正常渠道表達利益訴求的村民開始采用過激的手段、采取集體行動的方式來維護自身利益。更加激烈的沖突發(fā)生在包括薛錦波在內五個村民被拘留、毆打致死后。透過整個經過我們能夠看到，陸豐地方政府行為的不透明度、濫用暴力的程度不遜于一些黑社會組織。結合其這些年征地賣地的做法，就與“對為獲取非法利益，有一套與法律秩序相悖的非法地下秩序的有組織犯罪團伙”的黑社會組織高度吻合了。但是這種現(xiàn)象不僅僅出現(xiàn)在歷史的今天，在何顯明《群體性事件的發(fā)生機理及其應急處置》中就提到近幾年在地方頻頻發(fā)生的的類似事件，甚至在吳思對古代政府行為研究的著作《血酬定律》中，也能看到明朝地方衙門如何使用一系列暴力機器來征收稅賦，甚至是民國時期的軍閥開動整個暴力機器來收刮軍費等現(xiàn)象。陸豐地方當局指出，一些網(wǎng)民就地方政府處置作為發(fā)布虛假信息，且有網(wǎng)民大肆轉發(fā)此類虛假信息，警方已調查取證并將依法打擊。警方抨擊一些烏坎村民不斷以制造謠言、恐嚇辱罵、威逼利誘等手段，蠱惑煽動、策劃和要挾組織部分村民非法聚集，擾亂公共場所、交通、學校教學秩序，甚至攔阻漁民出海及商鋪營業(yè)，影響當?shù)厣鐣刃蚍€(wěn)定。由此，足見地方政府與農民間存在緊張對立關系，政府強制性暴力行為與農民抗爭，形成一幅地方黨國與社會沖突對峙的局面。

為什么這樣類似的行為仍然能夠在今天出現(xiàn)呢？從路徑依賴的角度看，政府的這種組織行為的背后有一整套自我強化和合理化的機制，支撐機制的大背景有兩個：一個是分稅制改革、行政發(fā)包制和政治錦標賽所構成的政府組織機制的背景，另一個是法治并不昌明、缺乏獨立媒體的社會背景?；仡?011年烏坎村曾爆發(fā)土地征收糾紛，引發(fā)農民大規(guī)模維權抗爭，最后廣東當局不僅撤換相關地方政府官員，同時恢復數(shù)十年來未曾辦理的村民委員會干部直接民主選舉。大陸農村土地征收引發(fā)農民大規(guī)模維權抗爭，大多與地方政府違法征地行為有關。由于農村土地產權模糊化，往往導致農村集體所有權，轉變成地方政府官員及鄉(xiāng)村干部所有權；官員基于土地收益，擴大化對公共利益的解釋范圍，導致違法征地行為一再頻發(fā)。從事件中可以歸納地方政府角色：首先，地方政府在征地過程中扮演著多重矛盾沖突角色，既是土地政策制定者，也是土地出讓執(zhí)行者。地方政府角色的混淆，無法扮演公正的仲裁協(xié)調利益沖突角色，喪失公共利益代表者的初始身份。征地過程中，并非扮演“扶持之手”而是“掠奪之手”角色。其次是大陸司法機關的行政化及地方化傾向，無助于農民土地財產權保護。其預算源自地方政府撥付，導致司法機構欠缺獨立性，土地征收一旦涉及地方政府經營城市策略及土地財政需求，法院往往不接受立案處理。因此，應去除司法機構行政化及地方化束縛，提高司法獨立性，扮演土地征收爭議的公正裁判者。最后是地方人大角色流于橡皮圖章，立法功能不彰及匯整民意表達利益管道機制欠缺暢通。這些政府機構功能的異化，顯示大陸農民欠缺合理合法利益表達機制，從而促發(fā)大規(guī)模維權抗爭行動。地方人大應加強土地征收制度、法律規(guī)范及機制建立，優(yōu)化程序正義以保護公民財產權。因此，得出以下幾點感想：

首先，根據(jù)理性選擇強化機制，政府的“黑社會”傾向的行為選擇有其合理依據(jù)：們分稅制改革之后許多地方政府陷入財政收入不足的窘況，而城市市政設施建設長期滯后，城市化進程緩慢。制約當?shù)亟洕l(fā)展。地方財政不足，而卻面臨著不斷增加的社會事業(yè)的建設任務。另一方面是政治錦標賽的高壓，地方官員為了創(chuàng)造績效，理性的選擇會是采取一切可行的方法開源。恰恰行政發(fā)包體制給予他們足夠的自由裁量權。作為代理人、承包方的地方政府官員就面對著歷史上相似的狀況：假如所處地方非常富庶，或者資源及其豐富，政府尚且能夠輕易創(chuàng)造財源。但是在陸豐這樣并沒有突出資源優(yōu)勢的地方，盡管并沒有足夠的財力去解決村民的生計問題，政府還是冒險向農民的命根子——土地伸手。這種情況下，如果其他三個自我強化機制也在發(fā)生作用，那么事件必然會呈現(xiàn)出和歷史相似的情況：當法律和媒體都沒有能夠對政府形成制約，那么政府選擇動用能夠在掌握的權力和暴力顯然是收益最快、成本比較低的理性方式。

但是這次我們看到了路徑依賴變動的情況，恰恰就是源自于權力控制機制和合法性模式的變動：省委的及時介入調查讓事態(tài)往平和的方向轉變；媒體的一直跟蹤報道和村民對于政府合法性的挑戰(zhàn)制約了政府采取極端的行為。

然而根據(jù)路徑依賴的模式分析，我們能夠看到這種行為的理性選擇和功能需求機制都沒有發(fā)生根本變動，要根本改變政府組織行為這種“黑社會化”傾向仍然需要更多的努力。這里筆者嘗試根據(jù)路徑依賴改變的機制提出一些建議：一、在理性選擇中強化競爭和學習的壓力，如地方政府試點，推廣更科學的方法統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展，比如把民眾的評價引入官員績效考核當中；二、權力變革的壓力：比如體制吸納更多有專業(yè)背景的官員，提拔能夠合理處理這類群體性事件的官員；三、功能和合法性改變的壓力：中央政府、地方官員、民眾、媒體達成政府角色和行為選擇的共識，比如反對暴力的運用，增加透明度等等。

2016年烏坎事件引起國際關注，顯見大陸基層民主選舉雖有利于監(jiān)督村干部、提升地方治理品質與績效，但民主選舉下的村委會主任，依然無法跳脫貪腐誘惑陷阱，地方政府處理土地征收問題是運動員兼裁判員，欠缺中介公正腳色。就此而論，大陸農村的基層民主及村民自治制度發(fā)展尚未健全成熟，且目前變革速度仍是步履維艱，空有基層民主選舉，尚須完整的民主決策、民主監(jiān)督及民主管理的配套改革。

此外，也須建構健全合理的土地征收制度及土地征收程序，設立聽證會及公平價格衡估機制，提高征收土地補償費，并解決地方干部的貪腐及尋租行為。這不僅需要轉變地方政府角色，由強制性政府轉變?yōu)槊裰鳒贤ㄕ煌瑫r，權力的制衡與監(jiān)督機制必須進一步完善，需要把權力關進制度籠子中。

“烏坎轉機”提示我們什么

從烏坎事件來看，村民的訴求點在利益，轉折點也在利益。今年9月以來，部分村民之所以頻頻上訪，源于對村干部處置土地、財務、換屆等問題的不滿。如果能及時抓住利益訴求點，事發(fā)前認真傾聽、公正評判、果斷解決，就不會小事拖大、層層升級，演變成群體性沖突，烏坎事件也就會呈現(xiàn)不同走向。如今的峰回路轉，正在于省工作組充分肯定“群眾的主要訴求是合理的”。這表明，在面對具體矛盾沖突時，把握了群眾利益的訴求點，也就把握了問題解決的關鍵點。 今天的中國，正處于社會轉型期，經濟社會在不斷前行中不可避免地積累了一些矛盾，利益主體多元化、利益訴求多樣化、利益沖突顯性化。廣東作為改革開放的先行地，經濟發(fā)展快，開放程度高，社會轉型快，流動人口多，社會管理壓力大，社會矛盾早發(fā)多發(fā)，出現(xiàn)的問題既具有典型性，又具有警示性。直接誘發(fā)烏坎事件的土地問題，在全國其他地方也不鮮見，這些問題交織著個別利益和公共利益、短期利益和長遠利益，使“偶然性”沖突背后存在著“必然性”動因。 有利益博弈并不可怕。有了這樣的博弈，才能更好地平衡利益、協(xié)調關系，讓整個社會處于動態(tài)穩(wěn)定之中。群眾固然不能“有訴求就過激，一過激就違法”，再合理的訴求也要在法律框架下解決，基層政府也不能把本屬正常的訴求表達，用“堵”和“壓”的方式使之演變成過激對抗。在烏坎事件中，基層政府最初失誤正在于，沒有正視村民合理的利益訴求，讓理性的上訪升級為過激的行動。省工作組以“最大決心、最大誠意、最大努力”解決群眾合理訴求的堅定承諾，化解了激烈的情緒，為問題的徹底解決，為當?shù)氐姆€(wěn)定和諧，創(chuàng)造了基本條件。這種有錯即糾的政治勇氣，體現(xiàn)了我們黨一以貫之的宗旨：對群眾利益負責，就是對黨的事業(yè)負責。

烏坎村民與廣東政府達成協(xié)議，事件解決曙光初現(xiàn)。烏坎事件警示整個中國：必須用政治改革強化制度約束，不要官逼民反；必須正視民間苦難，不要迷戀強制和武力；必須有化解矛盾的機制和手段，不能反復搞秋后算帳；必須有上通下達的民意通道。

烏坎事件解決的結果令人欣慰。短時間內的問題是，如何不引起連鎖反應。不是說類似問題不需要解決，而是如何找到不用這么大代價解決這些問題的方式。從長遠來說，如何提煉這次解決問題的積極因素，形成解決社會矛盾的新模式。這兩點更需要體制的智慧。

參考文獻：

[1]梁敏、管治華，地方政府債務管理制度的路徑依賴及政策建議，財會研究，2014

[2]梁滿艷、舒剛，地方政府經濟行為邊界的路徑依賴分析——以中部某省L縣為例，前沿，2010