立案登記制對行政審判的沖擊及應對

摘 要 本文從行政訴訟實施的意義說起，闡述了作為新行政訴訟法 “第一創(chuàng)新點”的立案登記制給行政審判帶來的壓力和挑戰(zhàn)，并就如何堵塞漏洞使新制度的預期效果真正顯現(xiàn)談了一些構想。

關鍵詞 立案登記制 行政審判 沖擊

作者簡介：邢秀杰，石家莊市中級人民法院行政庭法官，中國政法大學碩士。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.156

行政訴訟，又稱行政救濟或者司法審查。作為司法三大訴訟之一的行政訴訟，它主要是解決行政機關與公民、法人或者其他組織等行政相對人之間的行政爭議。①行政訴訟法是司法審査法，它確立的是一種國家權力對另一種國家權力的監(jiān)督制約制度。2015年5月1日新行政訴訟法的施行，對于提高行政審判公信力，推進法治政府建設具有重要意義。新行政訴訟法的諸多亮點獲得社會各界較高的美譽度，然新事物總是與新問題相伴而生，在實施過程中暴露出了一些不完善之處，筆者以立案登記制為例，就如何堵塞漏洞使新制度的預期效果真正顯現(xiàn)談一些構想。

一、立案登記制施行破解了行政訴訟“立案難”

立案是老百姓打官司的第一道門檻。行政訴訟“立案難”是我國司法實踐的重大難題之一，出現(xiàn)了立案拖拉、門檻隨意提高、有問無答、不依法給予法律文書等五花八門的立案障礙，這些弊端受到社會的譴責，同時也對司法的公信力形成威脅。一直以來施行的“立案審查制”成為法院提高立案門檻，并且根據(jù)案件審判難度而立案的擋箭牌，結果則導致一些案件該立不立。②立案難使得老百姓“告狀無門”，公平救濟更無從談起。

《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定，人民法院對依法應該受理的一審民事起訴、行政起訴和刑事自訴，實行立案登記制。此規(guī)定中的立案登記制針對的是一審初始案件，對二審上訴、申請再審等案件，不適用此規(guī)定。而《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第八條規(guī)定了對當事人提出的起訴、自訴，人民法院當場不能判定是否符合法律規(guī)定的案件，對于民事和行政起訴案件的立案期限是收到起訴狀之日起七日內決定是否立案；如果出現(xiàn)人民法院在法定期間內不能判定起訴、自訴是否符合法律規(guī)定的情形，就必須先行立案。而《行政訴訟法》在其第五十一條第一款專門規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規(guī)定的起訴條件的，應當?shù)怯浟?。”以上?guī)定從制度層面上確立了立案登記制。

最高人民法院2016年7月28日發(fā)布的《關于行政訴訟應訴若干問題的通知》（法[2016]260號）規(guī)定，進一步強化行政訴訟中的訴權保護，對于社會會各界關心的行政訴訟受案范圍提出不得限縮，對于增設門檻和拖延立案的問題，則要求補得違法增設起訴條件，并且嚴禁以反復要求起訴人補正起訴材料的方式變相拖延、拒絕立案。此規(guī)定對于立案人員立案中在起訴狀方面的三種違規(guī)行為，專門提出依照《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》、《人民法院工作人員處分條例》等相關規(guī)定，對直接責任人員和其他直接責任人依法依紀處理。總的來說，此項規(guī)定是推動落實立案登記制的有效舉措，給法院立案工作又上了一層緊箍咒。

立案登記制無疑是這場久旱中的甘霖，被譽為新行政訴訟法的“第一創(chuàng)新點”。③從理論上講，“有法律保障的立案登記制在我國的確立，意味著以往選擇性司法將告別歷史舞臺。”④立案登記制的確立，為廣大人民群眾通過司法途徑尋求權利救濟提供了有力保障，從而使更多的行政權力行使受到司法審查，有利于保障人民群眾的利益和推動社會治理方式法治化。另一方面，立案登記制施行后案件數(shù)量的激增給法院的行政審判帶來前所未有的壓力與挑戰(zhàn)。

二、立案登記制后案件數(shù)量激增，加深行政審判案多人少矛盾，增加了濫訴風險

（一）加大了法院行政審判案多人少的矛盾

立案登記制的施行，使得前期因各種政策、人為干預等因素被法院拒之門外的行政案件，一時間井噴式的釋放出來。據(jù)最高人民法院提供的數(shù)據(jù)顯示，2015年全國法院一審行政案件受案數(shù)為220398件，同比上升60%左右。以筆者所在的石家莊地區(qū)法院為例，2015年石家莊市兩級法院共受理一審行政案件1402件，同比2014年的672件，上升108.6%。石家莊市中級人民法院2015年全年受理行政一審案件344件，僅5-12月即受理290件，同比增加258%。二審案件446件，而2015年市中院行政庭僅7名法官。2015年石市23個區(qū)、縣法院共受理行政案件數(shù)量為1058件，其中治安、資源與城建案件訴訟渠道得以暢通，增速明顯。各縣法院基本上1位行政庭長兼全庭行政審判，各區(qū)法院也僅有2-3名行政法官，大多同時兼辦民事案件。加之2015年，石市法院審查行政非訴執(zhí)行案件1666件。如此限量版的人員配備在蜂擁而至的行政案件面前顯得捉襟見肘，法官們加班加點仍是疲于應對。

（二）一定程度上增加了當事人濫訴風險

有些法院對立案登記制誤讀，認為立案登記制即為凡訴必立、凡立必理，結果給少數(shù)人濫用訴訟權利打開了方便之門。近兩年，經(jīng)常會出現(xiàn)全院行政審判法官疲于應對某幾個原告大量類似行政起訴的現(xiàn)象。所以在2015年和2016年這兩年間全國范圍內以裁定駁回起訴結案的一審行政案件明顯增加。

絕大多數(shù)訴權濫用案件從形式上看法定的起訴條件和方式，但是在實際操作中卻往往缺乏訴的利益標的，而且與誠實信用原則相悖，洶涌而來的反復和瑣碎的行政訴訟，不但使行政機關慘遭訴累，同時也使司法機關工作負荷驟增，這些問題在一定程度上對司法秩序形成損害。⑤筆者所在法院，李某某一人以政府信息公開與行政復議訴訟循環(huán)起訴河北省人民政府多達四十余起，單獨每件訴訟來看，均符合起訴條件，立案部門即給予立案，從而給省政府法制辦公室、辦公廳信息公開部門與法院行政審判部門造成諸多不必要的負擔。

三、正確解讀立案登記制，理性應對沖擊與挑戰(zhàn)

確立立案登記制的相關法律的本意，并非對于行政訴訟法定起訴條件的無條件放縱，更不是縱容當事人濫用訴訟權利而獲得其他利益?！坝邪副亓ⅰ?、“有訴必理”非“凡案必立”、“凡訴必理”。 司法實踐中需要防止將立案審查矯枉過正走向另一個極端，要平衡好原告訴權保障與有限司法資源有效利用之間的關系。

（一）立案登記制仍需對是否符合起訴條件進行形式審查

從以往的立案審查制向立案登記制的轉變，這種變化不是在立案時不審查，而關鍵在于如何審查和審查哪些內容，立案審查制實質上是對實體法律關系進行審查并先入為主的提前作出判斷，但是立案登記制是僅僅需要立案機關對起訴本身在形式依法進行審查。⑥這意味著登記和受理不是等同關系，法院最終立案與否，還取決于是否與《行政訴訟法》第四十九條規(guī)定的起訴條件相符，即原告是行政相對人和其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織；被告明確；訴訟請求具體和事實根據(jù)清晰；屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。當然原告主體是否適格以及起訴是否有事實根據(jù)，還有待案件立案移送行政審判庭后，由行政審判法官根據(jù)個案情況作更進一步的實質審查。經(jīng)過實質審查后，倘若原告非適格主體或者起訴無事實根據(jù)，可以不需開庭逕行裁定駁回起訴。

（二）規(guī)制訴權濫用

近兩年，訴權濫用成了長在行政訴訟身上的一塊牛皮癬，揮之不去。如何對其進行規(guī)制，以求斬草除根，起碼不再蔓延，我們需要多策并舉，多管齊下。

1.對極少數(shù)當事人濫用起訴權的問題，依法嚴格審查。司法資源的有限性決定了行政相對人訴權的正當性與必要性，訴權濫用勢必使司法資源在保護少數(shù)人利益與維護公共利益之間嚴重失衡。對濫訴案件應直接裁定不予立案，杜絕司法成為行政相對人宣私泄憤的工具以及達到自身不正當目的的墊腳石。江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院在“陸紅霞不服被告南通市發(fā)展和改革委員會政府信息公開答復案”中認定了陸紅霞濫用訴權的行為，《政府信息公開條例》的立法宗旨在陸紅霞及其家人反復多次的申請-答復-復議-訴訟的程序中被異化，果敢的對其起訴進行了駁回，此案例為深受濫訴之苦的行政審判部門提供了很好的范例，值得學習。

2.對于行政訴權濫用的懲處，在實施機關和實施程序上可比照其他妨害訴訟行為處罰。依法保障行政相對人的訴權與規(guī)制惡意行政訴訟都是審判權公正行使的內在義理。法院的立案部門和審判部門的懲罰措施大多是軟約束力的措施，如：訓誡、出具司法建議等。而罰款和拘留是相對具有較強約束力的措施，懲罰程度最重的莫過于追究刑事責任。⑦

3.運用經(jīng)濟杠桿來調控案件數(shù)量，引導當事人理性訴訟不失為一條良策。目前行政訴訟收費以件收取，每件50元，涉及知識產(chǎn)權的行政案件每件100元。倘若案件不予受理或裁定駁回起訴，退還原告50元訴訟費。訴訟成本過低，一定程度上助長了當事人隨意提起行政訴訟的沖動心理，不管自身有無道理，先起訴再說，要萬一訴求得到支持豈不是意外之喜。長遠來看，改革行政案件訴訟費收費辦法勢在必行。另外，目前情形下，法院判決由訴權濫用當事人承擔對方的律師費等合理費用能立竿見影的大幅抑制濫訴案件滋生。

4.“面對行政糾紛問題，當事人在沒有客觀理性的分析糾紛情況和權衡各種解決糾紛機制優(yōu)缺點的情況下，往往會把司法救濟當成唯一的救命稻草，最終形成法院的審理工作負荷繁重不堪、裁判結果的公信力受到挑戰(zhàn)、訴外解決糾紛的相關機制不健全”。⑧加強對當事人的釋明和說服工作，扭轉當事人立案就能實現(xiàn)訴求的淺薄認識，著重培養(yǎng)當事人理性訴訟、誠信訴訟的意識。

另外立案部門要通過引導原告正確確定被告和訴訟請求，對行政相對人提供必要的技術幫助，從立案源頭上減少行政案件“案結事不了”，“官了民不了”現(xiàn)象，防范反復訴訟問題，避免行政訴訟程序空轉。

（三）完善立案庭和行政庭的溝通協(xié)調機制

加強行政審判部門對立案庭室的智力支持，定期召開聯(lián)席會議進行案件研討，同時對于個案是否符合起訴條件加強溝通。另外對于已經(jīng)立案的群體性糾紛、涉及重點行政相對人等敏感案件，立案部門有必要做好風險提示，方便行政審判及相關部門及早預防，避免在初始環(huán)節(jié)處理不當而使矛盾升級。

（四）對于立案登記制客觀上形成的行政審判案多人少矛盾，在加強行政審判力量配備的同時，更需行政審判法官苦練內功，多學多思，增強裁判水平，提高審判效率

對行政相對人多些釋法明理，使其對行政判決心服口服，減少行政案件二審上訴率以及申請再審率。同時行政法官需以更多的擔當精神與公正的行政審判促使行政機關規(guī)范行政執(zhí)法，從源頭上減少行政糾紛，以求“天下無訟”。

注釋：

①應松年.完善行政訴訟，筑牢法治政府的基石.中國法律評論.2016（1）.

②⑥黃學賢.行政訴訟立案登記制有效實施的幾個基本問題.福建行政學院學報.2016（3）.

③姜明安.論新行政訴訟法的若干制度創(chuàng)新.行政法學研究.2015（4）.

④陸永棣.從立案審查到立案登記：法院在司法轉型中的角色.中國法學.2016（2）.

⑤石東弘、王娟.對行政訴訟法中不當行使起訴權行為的引導與規(guī)制.人民法院報.2016年12月28日，第006版.

⑦王德林.立案登記制背景下濫用訴訟權利現(xiàn)象管理控制體系的建構.法制博覽.2016，11（中）.

⑧潘劍鋒.立案登記制與理性訴訟觀的培育.人民法院報.2015年4月23日，第002版.