鄰近營業(yè)線施工管理存在的問題與對策探討

吳漢忠 上海鐵路局工務(wù)處

鄰近營業(yè)線施工管理存在的問題與對策探討

吳漢忠 上海鐵路局工務(wù)處

梳理了目前鄰近營業(yè)線施工管理在方案編制與審查、計劃提報與審核、現(xiàn)場監(jiān)督控制方面存在的問題，基于原因分析提出相關(guān)對策措施，希冀對工務(wù)鄰營施工管理有所裨益。

鄰近營業(yè)線施工；問題；措施

1 引言

中國經(jīng)濟的飛速發(fā)展，帶來了鄰近鐵路營業(yè)線施工的大量增加?？偣荆ㄨF道部）、路局及時建立健全了鄰營施工管理制度，為營業(yè)線安全提供了制度保障。在建設(shè)單位、施工管理、設(shè)備管理、行車組織的共同努力下，鄰營施工風(fēng)險得到了較好的控制。結(jié)合在鄰營施工監(jiān)督計劃審批工作中的體會，對鄰營施工管理作一淺探。

2 目前鄰營施工管理工作中存在的問題

2.1 方案編制針對性不強，預(yù)審、審核流于形式，走過場

2.1.1 方案的編制

方案編制前未進行充分的現(xiàn)場設(shè)備和運輸條件的調(diào)查摸底。未能根據(jù)鄰營施工控制側(cè)重點進行編制。方案內(nèi)容很多，卻未講清施工對鄰近線路的影響和相應(yīng)控制措施。大量方案未形成清晰的施工分類控制表，分類錯誤或模糊，不根據(jù)工位變化細(xì)分，以低概全；風(fēng)險排查、防護措施不具針對性；設(shè)計檢算資料不符要求。

沒有按照（預(yù)）審查意見對方案進行完善補充。

2.1.2 方案的預(yù)審與審核

方案預(yù)審走過場，流于形式。沒講清對既有線影響和控制措施，施工分類不正確的方案屢屢通過預(yù)審；預(yù)審組織單位未盡到把控責(zé)任，方案未按照預(yù)審要求進行修訂完善就提交審查。

對施工類別的劃分未有實質(zhì)性的審核，如要求“按鄰營施工B類控制”，卻不明確是否需納入施工計劃管理；“正確劃分鄰營施工類別”“完善細(xì)分鄰營施工類別劃分”“施工類別以路局下達的施工計劃為準(zhǔn)”等表述經(jīng)常出現(xiàn)在審查紀(jì)要中。方案編制、審核中存在的問題，必然反應(yīng)到計劃提報中。

2.2 計劃提報寬泛與錯誤并存，審核走過場

2.2.1 計劃的提報

提報計劃時未對照施工方案和審查紀(jì)要，施工類別同審查意見相左，施工內(nèi)容與項目不吻合，施工機械與內(nèi)容不對應(yīng)，地點里程與方案不一致，設(shè)備管理單位勾選不全。施工內(nèi)容與實際進度脫節(jié)，計劃的施工內(nèi)容、施工機械從工程開始至結(jié)束一成不變。將明文要求納入施工計劃管理的項目（如便梁支墩等）作為監(jiān)督計劃提報，把已在施工計劃中提報過的內(nèi)容照搬照抄到監(jiān)督計劃中。

2.2.2 計劃的審核

項目建設(shè)、監(jiān)理、設(shè)備管理單位審核人員對管理文件學(xué)習(xí)不夠、不認(rèn)真了解方案內(nèi)容與審查意見，不能發(fā)現(xiàn)計劃中的分類不當(dāng)或錯誤。

2.3 鄰營施工現(xiàn)場控制不到位

監(jiān)督方案粗疏，缺乏針對性。未能根據(jù)施工隊伍、施工內(nèi)容與環(huán)境制定針對性的監(jiān)督方案。方案編制主要由安全部門主導(dǎo)，專業(yè)技術(shù)部門介入不夠，監(jiān)督重點以防護等安全控制措施為主，對設(shè)備穩(wěn)定與安全具有本質(zhì)保障作用的施工技術(shù)的提示、卡控要求偏少、偏弱。監(jiān)督人員以線路專業(yè)為主為多，路橋涵技術(shù)力量不夠。

設(shè)備管理單位未能督促施工單位嚴(yán)格按照審定的方案進行施工，如基坑邊坡坡度與設(shè)計不符，變形監(jiān)測點的設(shè)置與觀測頻次不夠等問題大量存在。

3 原因分析

3.1 方案編制與審核

（1）思想認(rèn)識不到位。方案編制與施工組織兩張皮，存在安全控制主要取決于現(xiàn)場，只是為了審核而編制的應(yīng)付思想。未把編制和審核作為一次風(fēng)險辨識、評價并制定防控措施的過程，未把方案編制、審核作為控制和實現(xiàn)施工質(zhì)量、安全的源頭。不達要求的方案屢屢在“進一步完善、補充、細(xì)化”等要求下被放行，逐漸形成了只要審查，就能通過的不良效應(yīng)。反饋于方案編制，編制更加粗疏。

（2）設(shè)備管理單位審核力量不夠，方案審核往往以安全防護措施為重點，對技術(shù)部分的審查力量不夠。人員不固定，審核尺度與重點的多變也導(dǎo)致施工單位編制上的無所適從。

（3）無論施工技術(shù)的復(fù)雜程度與對既有線的影響大小，皆須經(jīng)過預(yù)審、路局審核的流程規(guī)定，容易導(dǎo)致思想上的麻痹，造成預(yù)審走過場，終審不到位。

3.2 監(jiān)督計劃的提報與審核

（1）工作責(zé)任心不夠，沒有對照方案和審查意見來提報計劃，沒有將計劃提報也作為一次風(fēng)險排查、分析、評價、控制過程，出現(xiàn)諸如施工類別與方案不符、與審查要求不符等低級錯誤。

（2）相關(guān)人員對文件學(xué)習(xí)不夠，對文件理解有偏差。認(rèn)為已納入施工計劃管理的項目（內(nèi)容）仍需在鄰營施工監(jiān)督計劃中提報。對鄰營B類計劃，理解為只需納入監(jiān)督計劃管理。

（3）省事心理，施工、計劃兩張皮。項目涉及的內(nèi)容從開始就全部報上，后續(xù)照搬照抄至結(jié)束；更有甚者將多個（或所有）的施工方案與審查意見作為多條（或所有）計劃的附件上報。

（4）受施工影響的設(shè)備管理專業(yè)與建設(shè)工程專業(yè)不一致或同時影響幾個專業(yè)時，雖有“影響誰，誰負(fù)責(zé)”的規(guī)定，但由于對方案審查、計劃審批的職責(zé)存在模糊之處，易形成“誰都負(fù)責(zé)又誰都不負(fù)責(zé)”的局面。

3.3 鄰營施工的現(xiàn)場控制

（1）鄰營項目點多線長，導(dǎo)致對有些項目的控制不夠；施工點數(shù)量的波動，導(dǎo)致監(jiān)督隊伍力量配備不能完全與之匹配。

（2）監(jiān)督人員的專業(yè)能力同施工項目與內(nèi)容不匹配。對可能侵限的非工務(wù)施工，工務(wù)的監(jiān)督只能是被動的防御，對施工技術(shù)源頭控制力不從心。鄰營施工以影響路橋穩(wěn)定為多，線路養(yǎng)修出身的監(jiān)督人員對該類施工項目的監(jiān)督必然有一個適應(yīng)過程。

（3）施工單位在成本、工期的壓力之下，不可避免會出現(xiàn)安全按低線控制的傾向，加大了監(jiān)督難度。現(xiàn)場經(jīng)常需要進行方案變更，但變更滯后于施工進度要求，導(dǎo)致監(jiān)督失據(jù)。

4 對策措施

4.1 方案的編制與審核

4.1.1 方案審核分類管理

根據(jù)風(fēng)險控制措施與風(fēng)險等級匹配的原則，建議按照技術(shù)復(fù)雜程度與對既有線的影響程度，實施分類審核管理，既提高審核效率，又突出重點。參加預(yù)審的單位根據(jù)風(fēng)險影響和方案編制質(zhì)量提出是否需路局審查的建議意見，由路局建設(shè)管理部門決定是否采納。將編制質(zhì)量作為是否需要路局審查的條件之一，形成倒逼機制，促進編制質(zhì)量的提高。

4.1.2 方案編制標(biāo)準(zhǔn)化

在建設(shè)大施組編制基礎(chǔ)上，鄰營方案應(yīng)側(cè)重于對營業(yè)線設(shè)備的安全、穩(wěn)定、使用的影響，說清與既有線的空間位置關(guān)系，梳理清對既有線的風(fēng)險影響之所在。方案編制前的現(xiàn)場設(shè)備與運輸條件的調(diào)查應(yīng)全面細(xì)致，設(shè)備管理、行車組織單位應(yīng)主動介入方案的編制。

方案必須形成清晰的施工類別控制表，對因工位變化需改變類別的，應(yīng)明確對應(yīng)的施工工位。

4.1.3 方案審核規(guī)范化

方案審查會議通知發(fā)布的同時，應(yīng)提交待審方案。對不能達到審核要求的方案要堅決退回。方案審查必須對施工類別形成明確的意見。

為確保在施工技術(shù)的源頭實現(xiàn)鄰營施工安全，在“影響誰，誰負(fù)責(zé)”的基礎(chǔ)上，應(yīng)進一步明確參加方案審查的各專業(yè)系統(tǒng)的審查重點與職責(zé)，實現(xiàn)安全監(jiān)督控制與施工技術(shù)控制的并重。

4.2 計劃的提報與審核

（1）抓住計劃提報的源頭--方案編制與審核，應(yīng)形成明確、準(zhǔn)確的鄰營施工控制類別，明確與類別對應(yīng)的工位、施工機械等要素。

（2）加強人員的教育培訓(xùn)。許多問題的出現(xiàn)，主要是由于相關(guān)人員與單位對管理規(guī)定的理解偏差所致。同時應(yīng)統(tǒng)一對相關(guān)文件的解釋，避免令出多門。

（3）加強計劃提報的考核。應(yīng)落實安全管理中的強制原則。一是加強對計劃提報錯誤的考核，二是加大錯誤計劃的退回力度，以促其吸取教訓(xùn)；建議優(yōu)化計劃生效流程，以系統(tǒng)審核通過作為生效依據(jù)，減少對工期的影響。

（4）計劃的審批審核，實行分類管理。對C類計劃，建議路局主要以對計劃正確性的日常檢查為主。

（5）進一步優(yōu)化計劃提報系統(tǒng)。目前路局鄰營施工計劃系統(tǒng)中許多內(nèi)容的模版來自于施工計劃，如便梁支墩施工項目、高壓旋噴樁機等施工機械出現(xiàn)在系統(tǒng)內(nèi)，易誤導(dǎo)計劃提報人員。

4.3 鄰營施工的現(xiàn)場控制

（1）監(jiān)督方案的編制要有針對性。方案編制要建立在對施工影響因素的全面梳理之上，監(jiān)督檢查控制表要有針對性，確保關(guān)鍵環(huán)節(jié)、項目不漏。對于施工跨度大的項目應(yīng)根據(jù)進度分階段編制、下發(fā)，通過分階段編制，以及時調(diào)整完善監(jiān)督方案。

監(jiān)督方案的編制要體現(xiàn)安全與技術(shù)雙控制要求，要突出對技術(shù)方案執(zhí)行的監(jiān)督，實現(xiàn)鄰營施工的本質(zhì)化安全控制。

（2）強化對監(jiān)督人員的培訓(xùn)。在強化安全行為控制、觀測測量、信息溝通、應(yīng)急處置等培訓(xùn)基礎(chǔ)上，加強對施工技術(shù)、施工管理等方面的培訓(xùn)，實現(xiàn)安全控制關(guān)口的前移。

（3）理順鄰營施工監(jiān)督與設(shè)備管理單位的提前介入關(guān)系。目前監(jiān)督責(zé)任落實原則更多的是“影響誰，誰負(fù)責(zé)”但在諸如既有線電化改造等施工時，極易形成設(shè)備管理提前介入與施工監(jiān)督間分工的模糊。本人認(rèn)為應(yīng)從施工安全的源頭控制出發(fā)，明確新建設(shè)備管理專業(yè)牽頭負(fù)責(zé)鄰營施工的本質(zhì)化安全--施工技術(shù)的控制。

（4）建設(shè)管理與設(shè)備管理單位（部門）間應(yīng)建立常態(tài)的施工信息（施工隊伍、施工技術(shù)）溝通共享機制，實現(xiàn)控制方向的針對性，控制措施的高效性；既確保營業(yè)線設(shè)備的安全，亦不影響正常的施工進度。

（5）路局管理層面應(yīng)形成常態(tài)化的計劃管理、現(xiàn)場控制的聯(lián)合檢查與督促機制。

5 有關(guān)建議

5.1 營業(yè)線施工與鄰營施工的界定

根據(jù)《鐵路營業(yè)線施工安全管理辦法》（鐵運[2012]280號文）第2條第一節(jié)“……鄰近營業(yè)線施工納入營業(yè)線施工安全管理范疇”的規(guī)定推斷，營業(yè)線施工與鄰營施工應(yīng)是一對補集。但同條第二節(jié)中鐵路營業(yè)線施工與鄰營施工的定義說明兩者存在交集。從第七條營業(yè)線施工項目外延亦可推斷出營業(yè)線施工包括部分鄰營施工。同文52條第1款第三項規(guī)定“開挖路基、路基注漿……等影響路基穩(wěn)定的施工”為鄰營A類，把對路基本體的施工歸入鄰營施工。綜上，個人認(rèn)為營業(yè)線施工與鄰營施工在定義與外延上出現(xiàn)了模糊。

建議根據(jù)施工是否直接作用于營業(yè)線設(shè)備本體，劃分為營業(yè)線線上與營業(yè)線鄰近施工；根據(jù)對營業(yè)線設(shè)備穩(wěn)定、使用和行車安全的影響程度，劃分為施工計劃管理與監(jiān)督計劃管理兩大類。對監(jiān)督計劃，根據(jù)影響程度，按照是否需要設(shè)置駐站防護分兩類。為避免日常管理中出現(xiàn)歧義，分類應(yīng)避免目前的B類計劃有需納入施工計劃管理、也有不納入施工計劃管理的情況。

同時根據(jù)鄰營管理的演變歷史與定義，建議明確鄰營施工的主體為非營業(yè)線設(shè)備管理單位，避免設(shè)備管理單位自己監(jiān)督自己的現(xiàn)象。

5.2 營業(yè)線設(shè)備安全限界的界定與運用

建議對非電化區(qū)段用信號機理論位置外側(cè)1米線作為營業(yè)線設(shè)備安全限界控制線。營業(yè)線設(shè)備安全限界是鄰營施工管理的重要概念。就字面理解，280號文第52條的定義似只對電氣化與信號機兩類設(shè)備進行了界定，導(dǎo)致非電化區(qū)段、無信號機處的營業(yè)線設(shè)備安全限界定義模糊。

建議明確安全限界的運用范圍。根據(jù)該條文后續(xù)對營業(yè)線設(shè)備安全限界的運用，個人推測安全限界主要是針對吊裝、存在墜落物的作業(yè)而言，但條文未明確，因此易導(dǎo)致運用上的分歧。如對復(fù)線工程并線段的路基施工，按設(shè)備安全限界還是按建筑限界控制？

5.3 鄰營施工管理的空間范圍

明確對鄰營施工的控制應(yīng)是盯住紅線守住底線，明確鄰營施工控制線是需隨影響程度的加大而擴展的。對鄰營施工管理涵蓋的空間，上級文件原則規(guī)定為“營業(yè)線兩側(cè)一定范圍”，局文具體為“距既有線路中心30 m范圍內(nèi)鐵路營業(yè)線施工為鄰營施工”。 30 m線，對樁基等較易影響營業(yè)線設(shè)備穩(wěn)定和使用的施工，實現(xiàn)了較高的安全控制度；范圍的明確，提供了量化控制尺度，便于現(xiàn)場操作。但現(xiàn)場存在只看30 m這一條線，忽視“影響鐵路營業(yè)線設(shè)備穩(wěn)定、使用和行車安全”底線的錯誤傾向，對30 m以外的有可能影響鐵路營業(yè)線設(shè)備穩(wěn)定、使用和行車安全的施工重視不夠。

責(zé)任編輯：萬寶安

來稿日期：2017-02-23