新疆開(kāi)都-孔雀河流域地表水與地下水統(tǒng)一管理的探討

趙少軍

（新疆塔里木河流域管理局，新疆 庫(kù)爾勒 841000）

新疆開(kāi)都-孔雀河流域地表水與地下水統(tǒng)一管理的探討

趙少軍

（新疆塔里木河流域管理局，新疆 庫(kù)爾勒 841000）

針對(duì)新疆開(kāi)都-孔雀河流域地表水地下水開(kāi)發(fā)利用存在的問(wèn)題，從水資源統(tǒng)一管理的角度出發(fā)，對(duì)現(xiàn)狀水資源管理模式存在問(wèn)題、產(chǎn)生的危害及應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行了闡述，希望能為類似地區(qū)的水資源統(tǒng)一管理提供考借鑒。

水資源；地表水；地下水；開(kāi)都-孔雀河流域

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。新疆是典型的內(nèi)陸干旱區(qū)，“綠洲經(jīng)濟(jì)、灌溉農(nóng)業(yè)”是其顯著特點(diǎn)。新疆塔里木河流域管理局受自治區(qū)人民政府的賦權(quán)，負(fù)責(zé)全面行使塔里木河流域九源一干地表水資源統(tǒng)一管理的職責(zé)，地下水的開(kāi)發(fā)利用由流域內(nèi)各地、州水行政主管部門依照《水法》的相關(guān)要求負(fù)責(zé)管理，塔里木河流域的水權(quán)管理（地表水資源和地下水資源管理）實(shí)際上是處于分離狀態(tài)，而在流域內(nèi)的一些灌區(qū)，地下水私采、超采現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，導(dǎo)致塔里木河流域管理局處于“有權(quán)難用，有法難行”的尷尬境地。針對(duì)上述這些問(wèn)題，本文以巴音郭楞蒙古自治州境內(nèi)的開(kāi)都-孔雀河流域?yàn)槔?，論述該流域地表水與地下水分離管理存在的問(wèn)題，并提出一些意見(jiàn)及建議。

1 流域概況

開(kāi)都-孔雀河流域位于新疆巴音郭楞蒙古自治州境內(nèi)，包括和靜縣、和碩縣、焉耆縣、博湖縣、庫(kù)爾勒市與尉犁縣一部分。流域上游為開(kāi)都河，發(fā)源于天山中部薩阿爾明山，河流流經(jīng)大、小尤魯都斯盆地，最后進(jìn)入焉耆盆地，匯入博斯騰湖，博斯騰湖湖水經(jīng)孔雀河由湖西岸流出，穿過(guò)庫(kù)魯克塔格山，進(jìn)入塔里木盆地。開(kāi)都-孔雀河流域地表水資源總量為42.01億m3，地下水資源與地表水資源不重復(fù)量為2.06億m3，流域水資源總量為44.07億m3。

建國(guó)以來(lái)，開(kāi)都-孔雀河流域耕地面積已由2.446×104hm2擴(kuò)大到2010年的39.16×104hm2，人口從1949年的9.06萬(wàn)增加到2010年的120.5萬(wàn)。目前，開(kāi)都-孔雀河流域已發(fā)展成為自治區(qū)糧、棉、糖、瓜、菜等的主要生產(chǎn)基地和農(nóng)副產(chǎn)品加工與出口的重點(diǎn)地區(qū)，是天山南麓綠洲經(jīng)濟(jì)帶核心發(fā)展區(qū)，也是國(guó)家重要的石油、天然氣等能源基地。

然而，隨著流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，水資源問(wèn)題逐漸成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸，如何對(duì)開(kāi)都-孔雀河流域水資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，科學(xué)利用，促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展是目前面臨的重要課題。對(duì)此，應(yīng)該立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，統(tǒng)籌考慮流域地表水、地下水的管理模式，解決流域地表水與地下水資源統(tǒng)一管理過(guò)程中存在的問(wèn)題，為流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全、生態(tài)和諧提供資源保障。

2 開(kāi)都-孔雀河流域水資源開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

開(kāi)都-孔雀河流域水資源總量為44.07億 m3，單位面積水資源量為5.72萬(wàn)m3/km2，現(xiàn)狀人均占有水資源量為4022.5m3/人。流域多年平均地表水資源量為 42.01億 m3，現(xiàn)狀年地表水引水量為29.66億m3，占地表水資源量的70.6%；現(xiàn)狀年地下水可開(kāi)采量為9.52億m3，地下水實(shí)際開(kāi)采量為7.82億m3，占地下水可開(kāi)采量的82.14%，開(kāi)采利用程度較高。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，流域現(xiàn)狀年用水量為37.48億 m3，其中引地表水 29.66億 m3，占總用水量的79.14%；開(kāi)采地下水7.82億 m3，占總用水量的20.86%。用水量中農(nóng)業(yè)灌溉用水量為 22.15億m3，約占總用水量的 72.2%；林牧漁用水量為6.347億m3，約占總用水量的20.1%；工業(yè)用水量0.380億m3，約占總用水量的1.2%；城鎮(zhèn)公共用水量0.071億m3，約占總用水量的0.2%；居民生活用水量為 0.481億 m3，約占總用水量的1.4%；生態(tài)環(huán)境用水量為1.226億m3，約占總用水量的3.4%。

3 流域地表水和地下水管理存在問(wèn)題、危害及原因

雖然開(kāi)都-孔雀河流域地表水用水總量的控制管理不斷加強(qiáng)，但流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地下水管理權(quán)的分離，造成流域管理機(jī)構(gòu)無(wú)法對(duì)地下水的開(kāi)采進(jìn)行有效監(jiān)控和管理。

3.1 存在的問(wèn)題

（1）農(nóng)業(yè)灌溉面積大，大量的農(nóng)業(yè)需水造成水資源緊缺。

塔里木河流域近期綜合治理工程實(shí)施以來(lái)，據(jù)巴州國(guó)土資源局統(tǒng)計(jì)，截止 2011年年底，開(kāi)都-孔雀河流域灌區(qū)灌溉面積已達(dá)587.4萬(wàn)畝，比2001年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《塔里木河流域近期綜合治理規(guī)劃報(bào)告》中核定的規(guī)劃面積（294.3萬(wàn)畝）超出一倍，灌溉面積的大幅增加，造成農(nóng)業(yè)用水量劇增。

（2）地下水資源過(guò)度開(kāi)采。

隨著開(kāi)-孔河流域地表水用水總量控制管理的不斷加強(qiáng)，增加的灌溉面積大多無(wú)地表水用水指標(biāo)，因而大量開(kāi)采地下水進(jìn)行灌溉。而地下水主要依靠地表水補(bǔ)給，大量開(kāi)采地下水致使流域內(nèi)河道輸水損耗不斷加大，變相占用了地表水資源。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，開(kāi)都河兩岸現(xiàn)有機(jī)井近 3000眼，1996～2003年，開(kāi)都河平均河道損失為6.41%，2003～2011年卻高達(dá)14.1%，特別是近幾年，開(kāi)都河出山口至入湖口河段損失水量甚至達(dá)到8億m3左右，開(kāi)都河入博斯騰湖水量不斷減少；孔雀河兩岸現(xiàn)有機(jī)井約3000眼左右，1998年以前，孔雀河平均河道損失為 23.7%，而 1999～2011年卻達(dá)到31.5%，較1998年以前河道損失增加了3億 m3左右。

（3）流域生態(tài)環(huán)境十分脆弱。

近些年來(lái)，隨著流域內(nèi)的焉耆盆地大規(guī)模工農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)以及人口的迅速增加，使得博斯騰湖水位已降至《巴音郭楞蒙古自治州博斯騰湖流域水環(huán)境保護(hù)及污染防治條例（修訂草案）》明確規(guī)定的最低控制水位1045.0m，并使得博斯騰湖及其湖濱地區(qū)生態(tài)環(huán)境直接或間接的受到焉耆盆地工業(yè)污水、城鎮(zhèn)生活污水以及農(nóng)田排水的危害。

另?yè)?jù)塔里木河流域巴音郭楞管理局七個(gè)水源地?cái)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，近十年來(lái)（2002～2012年）水源地累計(jì)地下水位平均下降達(dá)1.1m。可以說(shuō)，機(jī)井的盲目擴(kuò)張和地下水的過(guò)量開(kāi)采，嚴(yán)重破壞了流域“三水（地表水、地下水與大氣降水）”的平衡關(guān)系，造成了嚴(yán)重的危害。

3.2 產(chǎn)生的危害

一是地下水位不斷下降，機(jī)井越打越深，形成惡性循環(huán)。流域內(nèi)機(jī)井建設(shè)時(shí)間可分為兩個(gè)階段，第一階段為上世紀(jì)80年代所建，由于成井質(zhì)量差，淤積嚴(yán)重，維修管護(hù)不好，大部分機(jī)井目前的實(shí)際深度均小于80m，隨著流域內(nèi)地下水位的下降，致使這部分機(jī)井出現(xiàn)了吊空、塌陷、涌沙現(xiàn)象，并導(dǎo)致部分機(jī)井報(bào)廢；第二階段為近10年來(lái)所建的中、深井，井深為80～200m，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，且分布不均衡，已造成局部地下水超采，并加速了周邊較淺機(jī)井的廢棄。

二是灌區(qū)抗旱減災(zāi)能力減弱。近年來(lái)，盡管開(kāi)都-孔雀河流域的地下水出現(xiàn)了嚴(yán)重采補(bǔ)失調(diào)，且地表水利用量逐年減少。由于未出現(xiàn)較為嚴(yán)重的干旱年份，流域內(nèi)農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)未受到大的影響，若遇干旱年份，地表水不足，地下水又無(wú)法保證供給，出現(xiàn)旱災(zāi)的情況將難以避免。

3.3 形成的原因

形成這一問(wèn)題的主要原因是流域地表水的利用受到客觀條件的制約以及流域內(nèi)地表水與地下水資源沒(méi)有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理造成的，表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是受地表水灌溉價(jià)格的影響，農(nóng)民更愿意選擇取用方便的井水；二是受灌區(qū)田間工程制約，有些農(nóng)田得不到地表水的灌溉，只能選擇采用地下水灌溉；三是地下水開(kāi)采缺乏有效監(jiān)管，流域內(nèi)農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井大量增加。

4 加強(qiáng)開(kāi)都-孔雀河流域地表水與地下水資源管理的對(duì)策

地表水與地下水統(tǒng)一管理，是實(shí)現(xiàn)開(kāi)都-孔雀河流域水資源可持續(xù)利用、維護(hù)流域生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定與和諧的必要條件。但目前在管理上卻被人為分割為地表、地下兩個(gè)管理主體，流域水資源管理單位（塔里木河流域巴音郭楞管理局）僅能管理地表水及一部分地下水的取用，而地下水的取用卻主要由當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T管理（巴音郭楞蒙古自治州水利局），造成地表水、地下水難統(tǒng)一，產(chǎn)生了極大的不良后果，這種狀況若不及時(shí)改善，將對(duì)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大的損失，產(chǎn)生更大的生態(tài)災(zāi)難。

4.1 從法律和政策層面入手，為地表水、地下水統(tǒng)一管理提供相應(yīng)的制度保障

《水法》第二十三條明確規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)水資源的實(shí)際情況，按照地表水與地下水統(tǒng)一調(diào)度開(kāi)發(fā)、開(kāi)源與節(jié)流相結(jié)合、節(jié)流優(yōu)先的原則，合理組織開(kāi)發(fā)、綜合利用水資源”。我區(qū)目前缺乏針對(duì)灌區(qū)地表水、地下水統(tǒng)一管理方面的地方性法規(guī)，雖然自治區(qū)針對(duì)塔里木河流域水資源管理出臺(tái)了《新疆維吾爾自治區(qū)塔里木河流域水資源管理?xiàng)l例》，但該條例僅明確了塔里木河流域管理局對(duì)地表水的管理，而對(duì)地下水的管理則存在立法真空。因此，應(yīng)加強(qiáng)該條例的補(bǔ)充完善，對(duì)流域水資源統(tǒng)一管理、科學(xué)利用進(jìn)行更加全面細(xì)致的規(guī)定，以水資源的可持續(xù)利用支撐流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.2 實(shí)行水資源統(tǒng)一管理，推廣地表水地下水聯(lián)合灌溉模式

統(tǒng)籌地表水、地下水，實(shí)行統(tǒng)一管理，優(yōu)化配置既是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的需要，也是建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的需要。流域內(nèi)各級(jí)政府部門要加強(qiáng)宣傳，轉(zhuǎn)變灌區(qū)群眾用水習(xí)慣，把群眾過(guò)去單純考慮經(jīng)濟(jì)效益、無(wú)視環(huán)境問(wèn)題的用水思想轉(zhuǎn)變到建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)上的思想上來(lái)，把用水模式轉(zhuǎn)變到“地表水地下水聯(lián)合開(kāi)發(fā)利用，保持適宜比例”上來(lái)。

4.3 制定地下水開(kāi)發(fā)利用“雙控”指標(biāo)，促進(jìn)流域生態(tài)修復(fù)

流域水資源管理部門應(yīng)加強(qiáng)水資源管理，建立地下水觀測(cè)、預(yù)警機(jī)制，開(kāi)展水資源科學(xué)利用、采補(bǔ)平衡等方面的研究，制定地下水開(kāi)采總量與地下水開(kāi)采水位雙控指標(biāo)（地下水開(kāi)采紅線），劃定地下水禁采區(qū)、限采區(qū)、控制區(qū)，一經(jīng)批準(zhǔn)、公布，嚴(yán)格執(zhí)行。

4.4 加快流域水價(jià)改革，制定差別水價(jià)政策，利用價(jià)格杠桿促進(jìn)水資源的科學(xué)利用

目前流域內(nèi)灌區(qū)供水價(jià)格不到成本價(jià)的50%，且為政府定價(jià)，灌溉管理單位無(wú)自行調(diào)整水價(jià)的權(quán)利，盡管如此，與機(jī)井水價(jià)相比較，地表水水價(jià)受渠線長(zhǎng)、管理層次多等因素影響，畝均水費(fèi)偏高，受利益的影響，群眾更愿用井水灌溉，加大了地表、地下水開(kāi)發(fā)利用失衡。因此，要加大水價(jià)改革力度，用經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)引導(dǎo)群眾合理利用地下水，促進(jìn)地表、地下水的科學(xué)轉(zhuǎn)化。

與此同時(shí)，目前在開(kāi)都-孔雀河流域灌區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)供水中，對(duì)基本農(nóng)戶的基本用水權(quán)益的有效保護(hù)不夠，存在開(kāi)荒經(jīng)營(yíng)大戶擠占基本農(nóng)戶既得利益問(wèn)題。一是開(kāi)荒地與基本農(nóng)田的水價(jià)政策差別不大。各地雖然都相應(yīng)提高了開(kāi)荒地的用水水價(jià)，有些地方比基本農(nóng)戶加了一倍收費(fèi)，大多數(shù)縣、鄉(xiāng)政府的規(guī)定缺乏有效政策支持。二是各地農(nóng)業(yè)水價(jià)普遍實(shí)行“兩水統(tǒng)調(diào)”政策，即地表水和地下水兩水同價(jià)，雖然方便了供水管理，但是沒(méi)有發(fā)揮對(duì)水資源的控制和調(diào)節(jié)作用，特別是對(duì)地下水開(kāi)采的控制。由于地下水取用方便，用水成本相對(duì)較低，導(dǎo)致出現(xiàn)地下水過(guò)度開(kāi)采的問(wèn)題。三是經(jīng)濟(jì)作物和糧食作物同價(jià)，收益不同但用水成本一樣，沒(méi)有體現(xiàn)國(guó)家鼓勵(lì)糧食生產(chǎn)，保障糧食安全的目的。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，只有加強(qiáng)開(kāi)都-孔雀河流域地表水地下水資源的統(tǒng)一管理，合理配置地表水地下水用水量，控制流域用水規(guī)模，提高流域用水效率，才能實(shí)現(xiàn)流域社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，才能以水資源的可持續(xù)利用維護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

TV213.9

A

1672-2469（2017）02-0025-03

10.3969/j.issn.1672-2469.2017.02.010

2016-05-10

趙少軍（1963年—），男，高級(jí)工程師。