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    十大建議促進(jìn)政府和社會(huì)資本“聯(lián)姻”

    2017-04-06 09:20:06周蘭萍
    城鄉(xiāng)建設(shè) 2017年2期
    關(guān)鍵詞:聯(lián)姻收費(fèi)建議

    ■ 周蘭萍

    十大建議促進(jìn)政府和社會(huì)資本“聯(lián)姻”

    ■ 周蘭萍

    建議一:堅(jiān)持“問(wèn)題導(dǎo)向” 制定高位階專(zhuān)門(mén)法律

    對(duì)于當(dāng)下我國(guó)PPP立法存在的“缺乏PPP專(zhuān)門(mén)法律,立法層級(jí)低”問(wèn)題,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“問(wèn)題導(dǎo)向”的立法原則、通過(guò)制定高位階的專(zhuān)門(mén)PPP法律予以解決?,F(xiàn)行的PPP規(guī)范文件最高法律位階的是部門(mén)規(guī)章,應(yīng)當(dāng)提高PPP規(guī)范文件位階,加快PPP基本法的立法工作,在制定法律(由全國(guó)人大或人大常委會(huì)制定)條件還不成熟的情況下,可以先出臺(tái)《暫行條例》《條例》等行政法規(guī)(由國(guó)務(wù)院制定)。

    對(duì)于現(xiàn)有PPP規(guī)范文件的存在適用沖突的問(wèn)題,可以采取定期或者專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行PPP相關(guān)規(guī)范清理,理順PPP規(guī)范文件關(guān)系、清除項(xiàng)目實(shí)施壁壘。當(dāng)然,制定專(zhuān)門(mén)PPP法律也是實(shí)現(xiàn)法律清理的有效方式之一。進(jìn)行PPP相關(guān)規(guī)范文件清理時(shí),由于涉及到不同部門(mén)的規(guī)范文件清理問(wèn)題,對(duì)如何確定清理主體、如何啟動(dòng)清理、如何設(shè)定清理時(shí)限、如何設(shè)計(jì)尊重法治的清理程序、如何確立民主參與機(jī)制、如何評(píng)估清理效果、高位階的法律清理,如何與下位法清理相銜接等都應(yīng)當(dāng)充分考量。

    建議二:構(gòu)建完善的信用體系 培養(yǎng)政府方的契約精神

    針對(duì)政府信用度低的現(xiàn)狀,應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起完善的信用體系,培養(yǎng)政府方的契約精神和法治精神。目前,可以采取由PPP項(xiàng)目所在地的上級(jí)政府或中央部委層面建立PPP項(xiàng)目失信公示平臺(tái),對(duì)地方政府未按照PPP項(xiàng)目合同約定履約等失信行為進(jìn)行公示,督促地方政府守約;另一方面,應(yīng)當(dāng)盡早研究并落實(shí)上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的結(jié)算扣款機(jī)制,對(duì)失信的地方政府進(jìn)行實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)懲戒,降低地方政府違約的風(fēng)險(xiǎn)。

    建議三:從“以豐補(bǔ)歉”角度推行項(xiàng)目組合

    地方政府在推行PPP模式時(shí),應(yīng)當(dāng)推出適宜采用PPP模式的項(xiàng)目即優(yōu)先考慮對(duì)投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目采用PPP模式,如污水處理項(xiàng)目、垃圾焚燒項(xiàng)目、收費(fèi)高速路橋項(xiàng)目。對(duì)于地方政府推出的項(xiàng)目自身無(wú)收益或收益較差的,應(yīng)當(dāng)確保政府財(cái)政對(duì)該類(lèi)PPP項(xiàng)目有充分的財(cái)政可承受能力。另外,在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式設(shè)計(jì)上,應(yīng)當(dāng)結(jié)合金融機(jī)構(gòu)的融資要求,從“以豐補(bǔ)歉”角度推行項(xiàng)目組合,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目模式與項(xiàng)目本身特點(diǎn)的結(jié)合與匹配,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目自身投資與收益的平衡。

    建議四:項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)客觀地進(jìn)行可行性研究

    為確保地方政府推出的PPP項(xiàng)目能夠順利開(kāi)展,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)客觀地進(jìn)行項(xiàng)目的可行性研究,并按照規(guī)定進(jìn)行PPP項(xiàng)目的物有所值和財(cái)政承受能力論證工作。對(duì)通過(guò)物有所值和財(cái)政承受能力論證、驗(yàn)證工作的,報(bào)政府審核通過(guò)后再確定采用PPP模式招選項(xiàng)目社會(huì)資本,進(jìn)而簽署PPP項(xiàng)目合同,明確合作方的權(quán)責(zé)關(guān)系。

    建議五:堅(jiān)持“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”原則

    在PPP項(xiàng)目合作過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則。地方政府在PPP項(xiàng)目的策劃過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)及時(shí)、全面地考察社會(huì)資本的合作意愿及合作能力,摒棄政府投資項(xiàng)目中一貫的強(qiáng)勢(shì)態(tài)度。在股權(quán)合作、項(xiàng)目定價(jià)及調(diào)價(jià)機(jī)制、公司治理等事關(guān)項(xiàng)目收益的事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)放權(quán)給項(xiàng)目公司進(jìn)行操作,政府方只需在績(jī)效付費(fèi)、政府監(jiān)管等方面進(jìn)行宏觀管理即可,以建立平等的契約合作關(guān)系。

    另外,在PPP項(xiàng)目合作期間,政府方需要就特許權(quán)的唯一性、稅收等優(yōu)惠條件、負(fù)責(zé)或協(xié)助獲取項(xiàng)目相關(guān)土地權(quán)利、提供相關(guān)配套設(shè)施和程序?qū)徟仁马?xiàng)作出相應(yīng)的承諾,以提供相應(yīng)的投資保障。

    建議六:降解融資難題 消除投資人顧慮

    首先,社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)積極拓寬融資渠道,對(duì)于項(xiàng)目的資金缺口,社會(huì)資本應(yīng)靈活借助基金、信托等融資工具,降低項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。其次,應(yīng)邀請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)盡早參與到項(xiàng)目中來(lái),結(jié)合金融機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)合理確定合作模式、設(shè)計(jì)融資方案和交易結(jié)構(gòu)。再次,社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)高度重視PPP項(xiàng)目交易模式和建設(shè)手續(xù)的合法性(該類(lèi)合法性審查為金融機(jī)構(gòu)融資的基本前提),以免遭致融資風(fēng)險(xiǎn)。最后,政府方應(yīng)當(dāng)在社會(huì)資本融資過(guò)程中給予充分支持,通過(guò)積極協(xié)助降低社會(huì)資本融資成本和融資風(fēng)險(xiǎn)。

    建議七:完善稅費(fèi)征繳相關(guān)制度

    一方面,各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家的相關(guān)規(guī)定,出臺(tái)詳細(xì)的關(guān)于PPP項(xiàng)目稅收減免的優(yōu)惠政策;另一方面,企業(yè)在申請(qǐng)相應(yīng)的稅收返還、財(cái)政資金發(fā)放或稅收減免時(shí),也需要結(jié)合自身具體情況與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)進(jìn)行充分的溝通,并爭(zhēng)取獲得相關(guān)書(shū)面協(xié)議或政府的支持性文件。除此外,鑒于PPP項(xiàng)目稅收對(duì)于項(xiàng)目成本的重大影響,在PPP項(xiàng)目的前期階段就應(yīng)當(dāng)盡早進(jìn)行稅務(wù)籌劃。

    涉及到以使用者付費(fèi)作為收費(fèi)來(lái)源的PPP項(xiàng)目,如采用政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)的,應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位(如項(xiàng)目公司)正式收費(fèi)前就出臺(tái)具體的收費(fèi)細(xì)則,明確項(xiàng)目的收費(fèi)主體、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),并允許收費(fèi)主體根據(jù)PPP項(xiàng)目合同安排進(jìn)行收費(fèi)調(diào)價(jià)。同時(shí),盡早出臺(tái)保障穩(wěn)定收費(fèi)來(lái)源的相關(guān)政策。

    建議八:調(diào)整土地管理法的相關(guān)規(guī)定

    由于PPP項(xiàng)目是應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公用服務(wù)領(lǐng)域,符合土地劃撥條件以及劃撥目錄的項(xiàng)目,可以在經(jīng)批準(zhǔn)后將項(xiàng)目用地直接劃撥到項(xiàng)目上。當(dāng)然,通過(guò)“招拍掛”方式獲得項(xiàng)目用地也不存在任何法律障礙。但是,PPP項(xiàng)目用地的關(guān)鍵點(diǎn)在于“土地開(kāi)發(fā)權(quán)與PPP項(xiàng)目捆綁開(kāi)發(fā)”問(wèn)題。

    由于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè),對(duì)于項(xiàng)目社會(huì)資本而言,能夠覆蓋項(xiàng)目投資及收益的主要來(lái)源就是“政府補(bǔ)貼”,而當(dāng)下地方政府的負(fù)債率居高不下,恐難以在財(cái)政部規(guī)定的本地當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的財(cái)力范圍內(nèi)承受巨額的財(cái)政補(bǔ)貼。對(duì)此,如果能以項(xiàng)目周邊一定范圍內(nèi)的土地作為“資源補(bǔ)助”由項(xiàng)目投資人進(jìn)行投資開(kāi)發(fā),的確有助于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目?jī)?nèi)部投資與收益的平衡。但目前僅有鐵路領(lǐng)域可以實(shí)行這一做法,其他領(lǐng)域尚不能將PPP項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性土地資源直接捆綁招選社會(huì)資本。因此,可以在專(zhuān)門(mén)PPP法律中對(duì)此作出規(guī)定或者對(duì)土地管理法的相關(guān)規(guī)定加以調(diào)整,以利于更多PPP項(xiàng)目的及時(shí)落地。

    建議九:強(qiáng)化地方政府PPP能力建設(shè)

    加強(qiáng)地方政府PPP能力建設(shè)是解決該問(wèn)題的關(guān)鍵。第一,可適時(shí)借力外腦增強(qiáng)PPP能力建設(shè),如通過(guò)采購(gòu)專(zhuān)業(yè)PPP咨詢(xún)機(jī)構(gòu)來(lái)提供PPP專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)服務(wù),并加大前期費(fèi)用支持,保障咨詢(xún)機(jī)構(gòu)咨詢(xún)費(fèi)能夠及時(shí)到位。第二,加強(qiáng)主管部門(mén)人員培訓(xùn),通過(guò)專(zhuān)題會(huì)議或研討等形式定期組織PPP文件、政策學(xué)習(xí),提升政府PPP項(xiàng)目管理能力。第三,加大PPP示范項(xiàng)目成熟做法的推廣,借鑒同類(lèi)或相似項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)做法,提高地方政府在項(xiàng)目識(shí)別、入庫(kù)、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等流程上的運(yùn)作能力。

    建議十:提高建筑企業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈資源整合能力

    PPP模式要求建筑企業(yè)需進(jìn)一步提高對(duì)全產(chǎn)業(yè)鏈資源整合能力,需要統(tǒng)籌考慮PPP項(xiàng)目全生命周期的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)及移交的各層面。同時(shí),建筑企業(yè)在承包商向投資人的轉(zhuǎn)型過(guò)程中,在增質(zhì)提效的基礎(chǔ)上,可通過(guò)與其他環(huán)節(jié)的供應(yīng)商“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”,彌補(bǔ)自身業(yè)務(wù)短板,在主推PPP模式的大潮中保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

    (作者單位:北京市中倫(上海)律師事務(wù)所)

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