我國(guó)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)的社會(huì)民生支持政策建議

滕飛

產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)是國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要中新提出的特殊類型地區(qū)。在國(guó)外，產(chǎn)業(yè)衰退區(qū)一般被稱作“蕭條地區(qū)”、或者蕭條的“老工業(yè)區(qū)”。一般認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)衰退區(qū)大體要具備三個(gè)基本特征：一是從產(chǎn)業(yè)特征來(lái)看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一；二是從就業(yè)特征來(lái)看，多數(shù)缺少就業(yè)機(jī)會(huì)，失業(yè)率高于全國(guó)或區(qū)域平均水平；三是從區(qū)域發(fā)展特征看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯落后于全國(guó)或區(qū)域平均水平?？梢哉J(rèn)為，產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)是由于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)衰退，致使地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題突出的地區(qū)。由于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退，產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)的企業(yè)生產(chǎn)難以為繼，大量國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)倒閉，引發(fā)了就業(yè)、貧困和社會(huì)保障等社會(huì)和民生方面的問(wèn)題與矛盾。只有以人為本，促進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型，提升產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)社會(huì)發(fā)展和民生保障能力，才能更好更快地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)振興發(fā)展。

一、產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)面臨的社會(huì)民生問(wèn)題

（一）城鎮(zhèn)居民人均收入低，生活水平低

產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)由于主導(dǎo)市場(chǎng)效益不佳，致使企業(yè)多處于虧損或破產(chǎn)狀態(tài)，職工收入不高，生活水平低，城市貧困人口數(shù)量較多。一是居民人均收入低。產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)虧損或破產(chǎn)企業(yè)只能降低或拖欠職工工資，而因?yàn)橹鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)的衰退影響人數(shù)較多，所以多數(shù)居民人均收入水平處于所在省份的平均水平之下。例如，黑龍江省鐵力市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入在全省處于較低水平。2015年鐵力市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為17808元，僅為全國(guó)平均水平的57.08%。二是城市貧困人口數(shù)量多。由于產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)的職工失業(yè)或下崗較多，收入降低，并且多數(shù)失業(yè)或下崗職工為體力勞動(dòng)者，年齡偏大、勞動(dòng)技能單一、再就業(yè)幾率低，生活非常艱難，并呈貧困代際傳遞現(xiàn)象，成為貧困人群主體。三是居民消費(fèi)乏力。由于產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)居民收入較低，致使社會(huì)消費(fèi)品零售總額增速降低，居民消費(fèi)后勁不足。

（二）失業(yè)率較高，就業(yè)再就業(yè)問(wèn)題突出

由于產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)資源銳減，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)萎縮，大批企業(yè)改制，下崗職工劇增，需要分流安置的人員多。同時(shí)由于產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)總量小，本地創(chuàng)造的就業(yè)崗位不足，吸納就業(yè)能力十分有限。致使失業(yè)率較高，就業(yè)再就業(yè)問(wèn)題突出，就業(yè)壓力大。河北省磁縣由于長(zhǎng)期依靠煤炭產(chǎn)業(yè)，煤炭產(chǎn)業(yè)衰退后直接影響到數(shù)千余人的分流安置問(wèn)題。

（三）社會(huì)保障能力較弱，負(fù)擔(dān)沉重

一方面，地方財(cái)政入不敷出。由于主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提供的稅收持續(xù)萎縮，固有稅源不斷下滑，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)地方財(cái)政逐年下降，增收困難。但產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)的社會(huì)保障、安全生產(chǎn)、人員就業(yè)、可持續(xù)發(fā)展等方面問(wèn)題多，支出大，而且地方配套資金基數(shù)隨著工資標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高而逐年加大，有些地方財(cái)力已經(jīng)難以保證配套資金足額落實(shí)到位，使其面臨極大的財(cái)政支出壓力。另一方面，社會(huì)負(fù)擔(dān)日趨沉重。產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)的眾多企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，人員包袱沉重，失業(yè)人員逐年增加，職工生活貧困，就業(yè)和再就業(yè)壓力逐年加重，社會(huì)保障困難重重。

（四）社會(huì)事業(yè)欠賬多，民生改善任務(wù)重

隨著產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)企業(yè)分離辦社會(huì)職能的推進(jìn)，一些非營(yíng)利性社會(huì)事業(yè)逐漸劃歸地方，致使地方承擔(dān)的社會(huì)職能日趨繁重。產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)改善民生責(zé)任異常沉重?？床≠F、上學(xué)難等民生問(wèn)題突出，拖欠工資現(xiàn)象屢有發(fā)生，供熱、供水、供氣能力不足，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)飲水困難。

（五）人才流失嚴(yán)重，創(chuàng)新型人才資源匱乏

產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)人才流失嚴(yán)重，高精尖人才多向沿海地區(qū)或其他大城市轉(zhuǎn)移，而且人才引進(jìn)難度較大，這兩方面因素使得產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)的產(chǎn)業(yè)越來(lái)越缺乏人才支撐，將致使產(chǎn)業(yè)缺少創(chuàng)新能力、應(yīng)變能力和發(fā)展?jié)摿?。例如，黑龍江省雞西市每年考入各類大學(xué)人數(shù)一萬(wàn)多人，回到雞西市就業(yè)人數(shù)僅一二千人，雞西市在發(fā)展石墨新材料、現(xiàn)代煤化工、生物醫(yī)藥等接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)上，迫切需要大量的專業(yè)技術(shù)人才，但雞西市在人才引進(jìn)上困難重重，技術(shù)研發(fā)、科技應(yīng)用、企業(yè)管理等各類人才短缺。

二、產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)社會(huì)民生政策的總體思路

以社會(huì)轉(zhuǎn)型為主線，堅(jiān)持“以人為本、突出重點(diǎn)、兜住底線”的基本原則，通過(guò)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置資金使用，加大對(duì)社會(huì)事業(yè)和民生保障的投入力度，提升產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)保障民生、改善民生和穩(wěn)固社會(huì)保障的能力。

一是切實(shí)把促進(jìn)就業(yè)放在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)發(fā)展的優(yōu)先位置。在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展中擴(kuò)大就業(yè)容量，鼓勵(lì)多渠道、多方式就業(yè)，扎實(shí)做好下崗職工、高校畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力等的就業(yè)再就業(yè)，尤其是做好困難職工的分流、安置，確保社會(huì)穩(wěn)定。

二是完善社會(huì)保障。堅(jiān)持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟巍⒖沙掷m(xù)方針，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，加大投入力度，提高保障水平。建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助相銜接的保障體系，保障好城鄉(xiāng)生活困難人員基本生活。建立城鄉(xiāng)低保保障水平逐年增長(zhǎng)機(jī)制，提高城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施社會(huì)保障提質(zhì)擴(kuò)面工程，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)全覆蓋，基本醫(yī)療保障全落實(shí)。

三是實(shí)施為民辦實(shí)事工程。堅(jiān)持每年實(shí)施一批為民辦實(shí)事工程，解決好群眾關(guān)心的收入、就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)治安、食品藥品安全等民生熱點(diǎn)問(wèn)題，持續(xù)改善民計(jì)民生，努力營(yíng)造安全穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境。

三、支持產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)社會(huì)民生的政策重點(diǎn)

（一）千方百計(jì)創(chuàng)造就業(yè)崗位

堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先原則，努力為新增勞動(dòng)力和失業(yè)人員就業(yè)創(chuàng)造條件，做好企業(yè)富余職工安置工作。

一是多渠道增加就業(yè)崗位。加大政府投資和項(xiàng)目建設(shè)，積極開發(fā)公益性崗位，優(yōu)先解決“零就業(yè)家庭”就業(yè)問(wèn)題。二是依托經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整推動(dòng)就業(yè)。在加快產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中創(chuàng)造就業(yè)崗位，通過(guò)扶持勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、家庭服務(wù)業(yè)、小型微型企業(yè)等進(jìn)一步增強(qiáng)吸納就業(yè)能力。鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)安置、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)等形式穩(wěn)定就業(yè)崗位。三是支持職工自主創(chuàng)業(yè)。在稅收、信貸、工商登記等方面加大對(duì)自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的支持力度。適當(dāng)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻、放寬資金額限制、創(chuàng)新小額擔(dān)保貸款管理模式，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境。建立創(chuàng)業(yè)扶持基金，主要用于開展籌資融資、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)支持、創(chuàng)業(yè)平臺(tái)建設(shè)等。四是積極落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)就業(yè)優(yōu)惠政策。完善和落實(shí)職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、小額擔(dān)保貸款、財(cái)政貼息等就業(yè)、再就業(yè)扶持政策。

（二）加大職業(yè)教育的支持力度

一是建設(shè)一批教育培訓(xùn)基地。在產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)布局建設(shè)一批技工院校、再就業(yè)培訓(xùn)基地、職業(yè)技能實(shí)訓(xùn)基地。根據(jù)衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，調(diào)整和增設(shè)現(xiàn)有技校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的相關(guān)專業(yè)，引導(dǎo)勞動(dòng)力知識(shí)和技能結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。二是加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)和教育的支持。鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量在產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)開展多層次、多形式的培訓(xùn)，進(jìn)一步規(guī)范培訓(xùn)內(nèi)容和形式，提高培訓(xùn)質(zhì)量和效果。中央和地方設(shè)立的中等職業(yè)教育助學(xué)金向產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生適當(dāng)傾斜。

（三）補(bǔ)強(qiáng)社會(huì)保障短板

進(jìn)一步完善適合各類產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)特點(diǎn)的社會(huì)保障體系，完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大社保覆蓋面，確保各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)金按時(shí)足額支付。

養(yǎng)老保險(xiǎn)。提高中央財(cái)政對(duì)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，降低個(gè)人及單位繳納比例，落實(shí)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，提倡和鼓勵(lì)用人單位為其從業(yè)人員建立企業(yè)年金。醫(yī)療保障。加大國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)的醫(yī)保補(bǔ)貼比例，鞏固擴(kuò)大職工醫(yī)保覆蓋面，推進(jìn)將各類破產(chǎn)企業(yè)退休人員和困難企業(yè)職工納入基本醫(yī)療保障體系。提高醫(yī)保基金統(tǒng)籌層次，促進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度之間的銜接。進(jìn)一步擴(kuò)大醫(yī)保定點(diǎn)藥店和定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)范圍。失業(yè)保險(xiǎn)。提高失業(yè)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，進(jìn)一步發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)保生活、促就業(yè)、防失業(yè)的功能。工傷保險(xiǎn)。加快推進(jìn)工傷保險(xiǎn)制度改革步伐，重點(diǎn)向高危行業(yè)擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)覆蓋面。社會(huì)救助和社會(huì)福利。完善中央財(cái)政加大對(duì)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)低保資金的支持力度，特別是向財(cái)政困難的產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)傾斜，合理分配資金，擴(kuò)大救助范圍，建立健全困難群體、殘疾人和優(yōu)撫對(duì)象等特殊群體的社會(huì)保障機(jī)制，確保做到“應(yīng)保盡?！薄?duì)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)中享受城鄉(xiāng)居民最低生活保障政策的家庭義務(wù)教育階段學(xué)生，實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策，努力消除產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)的貧困代際傳遞現(xiàn)象。

（四）加強(qiáng)人才引進(jìn)和培養(yǎng)

在產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)調(diào)整改造中，要抓住“用好人才、吸引人才、激勵(lì)人才和培養(yǎng)人才”這幾個(gè)環(huán)節(jié)，給人才創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件，依靠人才來(lái)振興產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)的發(fā)展。

一是制定更開放、更優(yōu)惠的人才引進(jìn)政策。圍繞產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的接續(xù)產(chǎn)業(yè)、替代產(chǎn)業(yè)和重大項(xiàng)目擇優(yōu)擇需選用人才，引進(jìn)國(guó)內(nèi)外創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，以先進(jìn)的技術(shù)和理念推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造。二是創(chuàng)新人才工作機(jī)制。用優(yōu)越的環(huán)境、優(yōu)惠的政策、有活力的事業(yè)平臺(tái)，吸引人才、留住人才、成就事業(yè)。實(shí)施產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)人才支持工程，力爭(zhēng)在人才培養(yǎng)、選拔、任用機(jī)制和營(yíng)造尊重人才的社會(huì)環(huán)境等方面有所突破。三是加大各類實(shí)用人才的培養(yǎng)力度。加強(qiáng)企業(yè)與職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、國(guó)內(nèi)外高校的校校、校企合作力度，培養(yǎng)一批懂技術(shù)的專項(xiàng)人才、懂經(jīng)營(yíng)的管理人才及全面復(fù)合型人才，滿足產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)發(fā)展對(duì)人才的迫切需求。

（五）完善城鎮(zhèn)住房保障制度

推進(jìn)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)保障性安居工程，建立以普通商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租住房為重點(diǎn)的多層次住房供應(yīng)和住房保障體系。擴(kuò)大廉租住房保障范圍，規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房管理，開展利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)。有序推進(jìn)城市棚戶區(qū)、國(guó)有煤礦和工礦棚戶區(qū)等改造力度，加強(qiáng)供水、燃?xì)?、電力、通訊等各類地下管網(wǎng)建設(shè)和老舊管網(wǎng)改造。加強(qiáng)企業(yè)困難職工周轉(zhuǎn)房建設(shè)。

四、對(duì)策建議

（一）針對(duì)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)制定財(cái)稅支持政策

一是在積極落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策基礎(chǔ)上，針對(duì)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)制定更加優(yōu)惠的小額擔(dān)保貸款、財(cái)政貼息、稅收優(yōu)惠、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、簡(jiǎn)化工商登記程序等扶持政策。二是成立產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)創(chuàng)業(yè)扶持專項(xiàng)基金。用于開展籌資融資、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)支持、創(chuàng)業(yè)平臺(tái)建設(shè)等，用于下崗職工創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)，加大對(duì)自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的支持力度，支持基礎(chǔ)較好的產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)創(chuàng)建創(chuàng)業(yè)型城市。三是成立產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)人才發(fā)展扶持基金。成立政府性的產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)人才扶持基金，用于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高端產(chǎn)品和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)和重大技術(shù)研發(fā)急需高端研發(fā)、推廣和應(yīng)用人才的培育和引進(jìn)。特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)和重大技術(shù)研發(fā)人才，企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才，大學(xué)和研發(fā)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)軍人才，用于人才的成果獎(jiǎng)勵(lì)，創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)和生活改善等。

（二）完善接收企業(yè)辦社會(huì)政策

考慮產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)接收地市的實(shí)際情況，制定切實(shí)可行的政策，綜合考慮企業(yè)辦社會(huì)的遺留問(wèn)題，彌補(bǔ)前期缺口資金?？紤]人員經(jīng)費(fèi)、運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)、維修經(jīng)費(fèi)應(yīng)考慮物價(jià)上漲、調(diào)資等因素確定補(bǔ)助基數(shù)并納入轉(zhuǎn)移支付。產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)三供一業(yè)等公用系統(tǒng)大量設(shè)施、管網(wǎng)老化，設(shè)備毀損嚴(yán)重，超期服役，事故頻繁發(fā)生，運(yùn)營(yíng)成本高，國(guó)家應(yīng)給予改造費(fèi)用支持。

（三）建立和完善集聚人才平臺(tái)

建成政策服務(wù)平臺(tái)、培育深造平臺(tái)、自由流動(dòng)平臺(tái)、智慧引聯(lián)平臺(tái)和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)，創(chuàng)新用人體制，抓好急需緊缺人才引育工作，為振興產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)提供智力支持。在人才引進(jìn)、職稱評(píng)定、工資待遇、安家落戶等方面給予產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)更大的政策傾斜。在國(guó)家推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)試點(diǎn)，小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地城市示范項(xiàng)目等向產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)傾斜，更好的發(fā)揮試點(diǎn)的示范作用。

（本文是《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)創(chuàng)新體制機(jī)制、振興發(fā)展問(wèn)題研究》和《我國(guó)產(chǎn)業(yè)衰退地區(qū)的識(shí)別及支持政策研究》課題研究的部分成果）

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委國(guó)地所）