論供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與經(jīng)濟法的耦合
——以農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分析為例

薛玉飛，蘇 欣，趙群玲

（新疆財經(jīng)大學 法學院，新疆 烏魯木齊 830012）

URI：http://kns.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20171213.1053.010.html

論供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與經(jīng)濟法的耦合
——以農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)分析為例

薛玉飛，蘇 欣，趙群玲

（新疆財經(jīng)大學 法學院，新疆 烏魯木齊 830012）

當前，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國經(jīng)濟社會改革的主線，改革需要法治的保障。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動經(jīng)濟法的完善，經(jīng)濟法應服務于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，二者之間相輔相成,相得益彰。該文以農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作為切入點，結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和經(jīng)濟法制度建設，通過對比分析不同試點地區(qū)宅基地改革的實踐現(xiàn)狀和當前宅基地改革的理論研究狀況，在“宅基地供給側(cè)改革”的內(nèi)涵（市場規(guī)制）、法律邏輯（宏觀調(diào)控）兩個角度分別展開闡釋，以此充分詮釋經(jīng)濟法的耦合，為最大限度地加快宅基地制度改革步伐提供理論支撐。

宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；經(jīng)濟法；耦合

D922.304

A

1671-0304(2017)06-0056-08

2017-02-01

時間］2017-12-13 11:25

新疆高校人文社科重點基地重點項目(XJEDU915B01);新疆財經(jīng)大學博士啟動基金項目(2014BS009)；新疆財經(jīng)大學新疆百豐天圓律師事務所產(chǎn)學研聯(lián)合培養(yǎng)研究生基地規(guī)劃項目（XJUFECXY2016O2)。

薛玉飛，男，山東茌平人，新疆財經(jīng)大學法學院教師，主要從事社會保障法研究。

The Coupling of the Reform of Supply Side Structure and the Economic Law——Taking Rural Homestead Use Rights Transfer as an Example

XUE Yu-fei，SU Xin,ZHAO Qun-ling
（Law School,Xinjiang University of Finance and Economics，Urumqi 830012，Xinjiang,China）

Currently in China,the supply side structural reform is the backbone of China’s economic and social reform.The reform needs the guarantee of the rule of law.The economic law should serve for reform and the supply side structural reforms can promote the improvement of the economic law，which should be mutually beneficial.Based on the circulation of housing land use right as the breakthrough point,combined with the supply side structural reform and economic law system,through the comparative analysis of in practical present situations different land reform pilot areas and the analysis of the current land reform theoretical research，the paper discusses the topic from two angles respectively as the connotation of“reform of housing land supply side”(market regulation)and legal logic(macro regulation)，so as to do full play to the coupling of the economic law and to provide theoretic basis for further reform.

homestead use right；transfer；reform of supply side structure；the economic law；coupling.

這些年來，農(nóng)村土地改革逐步深化，但任何放開農(nóng)村土地入市的建議，都會以“法律或者現(xiàn)實條件不成熟”的理由而束之高閣，造成農(nóng)村土地的大量浪費，比如宅基地無法退出形成各種“空心村”，而人口增加又要占地導致人增地增，無形之中村莊用地不斷擴大，農(nóng)村土地資源利用效率日益下降，宅基地問題在農(nóng)村土地使用中日益突出。為積極開展多式多樣的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)探索，2015年初，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱“《意見》”），這標志著我國農(nóng)村宅基地制度改革已經(jīng)進入試點階段。同時，2015年底閉幕的中央經(jīng)濟工作會議提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并對供給側(cè)改革提出一系列具體要求和政策舉措。隨后，2016年中共中央國務院下發(fā)中央1號文件指出，落實推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是用發(fā)展新理念來解決當前“三農(nóng)”難題的重要實踐形式和有效途徑，這從一定角度體現(xiàn)出黨和國家政策的支持。2016年4月25日，習近平總書記在安徽鳳陽小崗村主持召開農(nóng)村改革座談會并發(fā)表重要講話，指出“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系”。因此，當前對于土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思考應聚焦在農(nóng)村土地制度的改革，以此寄希望于盤活農(nóng)村土地資源。如何改革才能做到邏輯上的順理成章，如何有針對性地提出土地供應改革的舉措，是土地改革的難點也是應當把握的核心，尤其在農(nóng)村土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，農(nóng)村宅基地改革始終是無法回避的話題。

為此，本文以農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)為切入點，從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角出發(fā)，同時運用經(jīng)濟法律制度的“兩翼”即市場規(guī)制法律制度和宏觀調(diào)控法律制度，通過對比分析不同試點地區(qū)宅基地改革的實踐現(xiàn)狀、整理分析當前宅基地改革的理論研究狀況，從而提出“宅基地供給側(cè)改革”這一觀點，并在這一觀點的內(nèi)涵（市場規(guī)制法律制度）、法律邏輯（宏觀調(diào)控法律制度）兩個角度分別展開闡釋，最終得出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和經(jīng)濟法的耦合[1]3-24，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動經(jīng)濟法的完善，經(jīng)濟法服務于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，二者之間相輔相成、相得益彰，最大限度地也為加快宅基地制度改革步伐提供理論支撐[2]197-203。

一、農(nóng)村宅基地改革模式的實踐研究述評

宅基地制度改革已成為當前我國土地制度改革和城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個核心問題，有學者研究對宅基地制度改革劃分為四類：宅基地退出、宅基地征收、宅基地收回、宅基地流轉(zhuǎn)，但這些分類也出現(xiàn)了相互概念界定不清、內(nèi)涵不明等問題[3]32-34。綜觀近年來農(nóng)村宅基地改革和試點地區(qū)的狀況，筆者將中國農(nóng)村宅基地制度改革歸納為退出機制和轉(zhuǎn)化機制兩大類。

（一）農(nóng)村宅基地退出機制

1.政府引導模式。政府引導模式，亦稱“宅基地征收”，即政府作為主導力量根據(jù)增減掛鉤手段而采取的一系列政策。在這種模式中，各地政府打著比如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、小城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設、舊村改造等各種旗號，針對農(nóng)村宅基地問題積極“運作”。有的地方推出“宅基地換樓房”“宅基地換社?！薄罢負Q股份”等等。當前，這一模式暴露了一定的弊端，一些地方政府迫于政績壓力或者上級工作指標要求，對農(nóng)民宅基地退出意愿置若罔聞，急躁冒進，大拆大建。因此，在農(nóng)村供給側(cè)改革的背景下，研究農(nóng)村宅基地征收問題，尤其是政府和農(nóng)民之間的征收補償博弈問題顯得非常緊迫。

現(xiàn)實中，農(nóng)村宅基地征收過程中，農(nóng)村宅基地征收補償受以下三點因素制約：一是村民自治的“合法性”缺乏完善的審查救濟途徑，導致農(nóng)戶非法占地建宅的法律責任追究受阻；二是宅基地征收的程序欠缺規(guī)范，在宅基地征收可期待補償利益驅(qū)動下，農(nóng)戶利用征地程序漏洞肆無忌憚地擴大被征收宅基地面積或處數(shù)；三是農(nóng)民宅基地“觀念”與現(xiàn)有法律相悖，其法律意識薄弱，易受“動機不良”的農(nóng)戶蠱惑，導致在宅基地征收中出現(xiàn)農(nóng)民群眾和政府公然對抗的僵持局面。

在政府主導下，宅基地征收具有鮮明的強制性、主體單一性和非平等性等特點，其最大困擾是政府和農(nóng)戶關(guān)于宅基地使用權(quán)征收補償之間的拉鋸式博弈；其最大焦點是農(nóng)戶宅基地使用權(quán)征收的財產(chǎn)性收入無法得到保障；其最大根源在于政府和農(nóng)戶之間的征收補償利益分配失衡。與此同時，在農(nóng)村社會，農(nóng)民的文化程度又相對偏低，農(nóng)民也缺乏多渠道的創(chuàng)收方式，許多農(nóng)民依然未擺脫貧困。因此，在宅基地征收背景下，探析宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)性收入渠道恰逢其時。

2.農(nóng)民自發(fā)模式。該模式與政府引導退出模式的主要區(qū)別在于：其主導力量是村集體組織,而且這種模式需要村集體組織暨村委會的權(quán)威來“強制”執(zhí)行，農(nóng)民對于宅基地退出參與度和效率較高。在這一模式下，農(nóng)村宅基地退出體現(xiàn)了一個自然而然的過程，與農(nóng)村經(jīng)濟相適應，順應村民意愿，尤其是在宅基地退出之后，村民積極參與農(nóng)村經(jīng)濟建設或者自發(fā)通過各種形式擺脫之前其對宅基地的依賴。不可否認，這一模式運用受到一些條件限制，比如農(nóng)村村民經(jīng)濟條件、農(nóng)村集體組織經(jīng)濟狀況、該農(nóng)村所處地區(qū)位置、該農(nóng)村自治程度高低等。

3.單獨農(nóng)戶自發(fā)模式。伴隨農(nóng)民工市民化進程，單獨農(nóng)戶自發(fā)型退出模式應運而生，即農(nóng)戶單獨自主面對市場，排除任何外界限制干擾，將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他市場主體，以此獲得其宅基地使用權(quán)置換收益用于進城購置樓房。雖然農(nóng)村空閑宅基地的退出，是我國當前推進農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實要求，但這一模式面臨法律和政策對宅基地使用權(quán)退出行為的限制，同時還存在引發(fā)其他諸多風險的可能，因此這一模式也應科學規(guī)劃并逐步完善。

（二）農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化機制

農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化機制即第三者介入型——宅基地入市流轉(zhuǎn)。這種機制需要社會經(jīng)濟參與主體的積極介入，通常以宅基地資金交易為依據(jù)。實施籌資形式多元化，社會力量利用自身資金優(yōu)勢推進農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化，目前試點地區(qū)已經(jīng)采取宅基地改革事務打包處理、企業(yè)征地用地補償、農(nóng)村開展農(nóng)家樂、農(nóng)村集體企業(yè)等辦法，解決資金瓶頸問題，有效推動農(nóng)村農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)化。但是，這一機制相比于上述農(nóng)村宅基地管理機制和退出機制在法律政策方面和相應風險方面所面臨的挑戰(zhàn)是最大的，實施難度也不言而喻。

二、農(nóng)村宅基地制度改革的理論研究述評

（一）宅基地“供給側(cè)”改革管理制度建設

1.深化農(nóng)村宅基地管理體系。當下，農(nóng)村宅基地管理機制內(nèi)容主要包括：一是加強農(nóng)村配套基礎設施建設，做到涉及農(nóng)村宅基地領域問題“多規(guī)合一”，使各項規(guī)劃安全著陸并無縫對接。二是科學設計農(nóng)村宅基地管理意見，促使宅基地管理都能有法可依。當前，諸多專家聲勢浩蕩地對農(nóng)村宅基地改革發(fā)聲，促使改革向縱深發(fā)展，但不可忽略，即使是黨和國家決定實施宅基地改革也需要一定時間進行緩沖，因此，針對當下農(nóng)村宅基地問題，必須堅持現(xiàn)有法律法規(guī)和政策，執(zhí)法和司法部門切勿盲目冒進，保證現(xiàn)有法律政策的權(quán)威，在此基礎上，深化農(nóng)村宅基地管理體系。

2.完善政府和農(nóng)村村委會互動監(jiān)督機制。完善農(nóng)村宅基地管理體系[4]33-37、提高土地供給效率是我國現(xiàn)階段農(nóng)村土地改革的一項重要任務?，F(xiàn)實中，基層政府作為宅基地管理的主要工作主體，其已經(jīng)暴露出大量的問題尤其是監(jiān)管失位、執(zhí)法錯位現(xiàn)象，急需完善宅基地管理體系。農(nóng)村村委會是基層自治組織，在《憲法》上其實施管理行為既是權(quán)利又是義務，而在部分農(nóng)村“村民自治”畸形導致其對待政府形式化或者敷衍化問題日趨嚴重。因此，應完善政府和農(nóng)村村委會互動監(jiān)督機制，具體包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應該加強針對村委會非屬自治范圍事項的指導，明確村委會自治范圍界限，例如村委會可以決定農(nóng)村宅基地的使用方案但不得違背“一戶一宅”原則，杜絕理解農(nóng)村自治概念擴大化抑或縮小化；村委會在依法獨立開展屬于村民自治范圍內(nèi)的事項時，如果發(fā)現(xiàn)該事項屬于法律法規(guī)的明確規(guī)定，應該積極履行協(xié)助人民政府的義務，將事項及時反饋，并在該事項處理過程中履行監(jiān)督義務。

3.健全宅基地申請審批收回程序。推進宅基地審批環(huán)節(jié)法律法規(guī)健全，促進“多規(guī)合一”，確保宅基地建設規(guī)劃先行，使各項規(guī)劃相對統(tǒng)一。在試點基礎上，整合宅基地治理的管理意見，并根據(jù)分類區(qū)別對待原則促使宅基地管理都能有法可依。宅基地審批程序規(guī)范化，制止農(nóng)村住宅盲目無序翻建行為，從根源上減輕集體土地的管理負擔。現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》只有第65條規(guī)定宅基地收回制度，并象征性地規(guī)定了3種情形，在具體實施收回程序中，往往由于各種社會主體障礙遭到抵制。

（二）宅基地“供給側(cè)”改革理論完善建設

1.完善宅基地的“用益物權(quán)”屬性。十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）和《意見》均一再強調(diào)“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”[5]111-125。那么，宅基地制度改革應沿著如何保障宅基地使用權(quán)的“用益物權(quán)”屬性而展開，在保障宅基地使用權(quán)“用益物權(quán)”基礎上，宅基地“供給側(cè)”改革應該嘗試探索宅基地使用權(quán)“變現(xiàn)”為財產(chǎn)權(quán)的可行路徑。另外，十八屆三中全會《決定》指出選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓。

2.公平與效率兼顧。公平與效率是私法的兩大重要原則。公平原則是法治社會的象征。中華人民共和國成立伊始，我國就將公平原則貫徹于農(nóng)村宅基地的取得，發(fā)揮宅基地的社會穩(wěn)定作用，有的學者指出當前農(nóng)村宅基地問題突出，是我國太注重于公平原則忽視效率原則，直接導致農(nóng)村宅基地所占土地利用效率低下，影響我國土地資源的利用使經(jīng)濟發(fā)展處于滯留不前的狀態(tài)。

筆者認為這種觀點欠妥。首先，農(nóng)村宅基地問題不是這個時期才存在，其在任何時候都是存在的，只不過基于社會經(jīng)濟發(fā)展背景迥異，導致其在某個時期與經(jīng)濟發(fā)展所表現(xiàn)出來的牽連關(guān)系強弱不一；其次，我國在農(nóng)村宅基地取得上確立公平原則，但是在現(xiàn)實農(nóng)村中，其主旨已經(jīng)被農(nóng)民狹義化理解，即形式公正，導致公平原則的實質(zhì)性一直被壓抑甚至逐漸被遺忘，這才是農(nóng)村宅基地問題的關(guān)鍵。效率原則貫徹務必吸取公平原則實施的經(jīng)驗教訓，在“量”與“質(zhì)”之間的博弈中，緊緊把握住“質(zhì)”的核心內(nèi)涵，以此逐次推動“量”，黨中央和國務院提出“供給側(cè)改革”就是審時度勢后作出的英明之舉。

3.程序公開合理原則。農(nóng)村宅基地制度改革必須遵循一定程序，程序公正合理是促進宅基地制度改革平穩(wěn)推進的重中之重。首先，宅基地的產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證，這不僅是為當前的農(nóng)村宅基地歷史遺留問題“買單”，更重要的是為今后農(nóng)村宅基地制度建立產(chǎn)權(quán)“范式”，因此，建立和實施宅基地的產(chǎn)權(quán)確權(quán)制度有其著眼于目前的必要性和展望于未來宅基地制度建立的可行性；其次，區(qū)別對待差異確保有效推進實施，源于以下原因：國內(nèi)東西部各省份文化經(jīng)濟條件不一、各省內(nèi)地市地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)、各農(nóng)村習俗現(xiàn)實情況有別，對此，將宅基地問題分類化，分析問題特點并歸類化，重點解決突出問題，總結(jié)實施機制應用于個別化問題，邊解決現(xiàn)實問題邊歸納經(jīng)驗，改革實施辦法有序引導，必要時將其法律化；最后，宅基地改革政策和立法有效轉(zhuǎn)變，分級立法，逐級立法，改革有法可依，確保政策引領方向和法律確權(quán)的步步跟近。

4.堅持立法的輕重緩急原則。以辯證邏輯展開農(nóng)村宅基地改革立法工作，以求質(zhì)量、求秩序、求實效為核心。通常來說，處于上位法的法律制度一般必須通過下位法的法律、政策等實現(xiàn)制定，但是，一旦宅基地改革成熟，必備的上位法法律制度務必確定，如何在改革過程中通過制度的法律化確保社會經(jīng)濟發(fā)展值得思考。

一是建立宅基地改革進行時期的應急規(guī)范，倉促立法或修法難免患得患失，可行的途徑：以國土資源部牽頭各部門合作制定規(guī)章或規(guī)范性文件，破解宅基地改革過程中的制度束縛，例如“一戶一宅”制度，“房地一體”制度等等；二是加強宅基地改革政策配套的“靈活化”法規(guī)規(guī)制：黨中央和國務院針對宅基地改革的一系列配套政策，都是經(jīng)過深化改革工作會議并在征求各專業(yè)專家基礎上慎重作出的，在宅基地改革經(jīng)過試點地區(qū)的實踐，其應用性和可操作性勢必得到全面考察，因此，各試點地區(qū)應該在總結(jié)經(jīng)驗的同時報黨中央和國務院以供更好地開展深化宅基地改革，在條件允許時，應該以地方規(guī)章或者規(guī)范性文件等“靈活化”形式確定下來，給予宅基地改革政策以法律支撐；三是在宅基地改革成果足夠可靠經(jīng)得起考驗時，國家應在各地關(guān)于宅基地改革過程中制定的法律文件基礎上，制定“農(nóng)村宅基地管理實施條例”或者“農(nóng)村宅基地管理法”。

（三）宅基地“供給側(cè)”改革政策創(chuàng)新建設

任何領域的改革都會涉及多方面的制度變化，宅基地制度改革也不例外，其中最重要的是民生和保障制度——社會保障。在我國，社會保障意味著人民群眾的根本利益和意愿，個人的權(quán)利尊重和保護。宅基地所具有的社會保障功能和財產(chǎn)功能，在宅基地制度改革歷程中必須始終貫徹，兼顧公平和效率的需求，激活宅基地用益物權(quán)法律屬性職能，嘗試逐步放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出機制。

1.涉及“失業(yè)保險”保障。通過完善宅基地退出農(nóng)民的社會保障，可以緩解當前宅基地退出農(nóng)民“心事”——基本經(jīng)濟生活保障。農(nóng)民自享有宅基地使用權(quán)起，就以謹小慎微的態(tài)度苦苦“經(jīng)營”這一用益物權(quán)，并在此基礎上建構(gòu)了農(nóng)村房屋所有權(quán)，基于信賴保護原則，如今因法定事由并經(jīng)法定程序進行“改革”，政府應該給予“補償”——社會保障。既然宅基地使用權(quán)人在宅基地上“工作經(jīng)營”，現(xiàn)在讓他們喪失“工作”經(jīng)營的機會，那么宅基地使用人就有權(quán)利基于“工作”丟失享有“失業(yè)保險”，當然這種保險費用必然由政府承擔。有部分專家指出由政府承擔社會保障的資金壓力，鑒于目前政府推行的公私合作“PPP”模式，或許在這一領域可以有所突破。

2.關(guān)于結(jié)構(gòu)再風險保障。宅基地退出機制必然對農(nóng)村村民自治體制形成沖擊，例如“農(nóng)民工市民化”導致的農(nóng)村社會中的村民脫離農(nóng)村，“宅基地流轉(zhuǎn)”導致的“外來人”問題，這些客觀存在的現(xiàn)實變化，考驗著“農(nóng)村自治”的承受力。面對這些必然存在的風險，肯定需要政府建立更為完善的制度保障，不能打破“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，卻出現(xiàn)其他類似的結(jié)構(gòu)障礙，例如徘徊在農(nóng)村和城市的“無接收人員”。

3.有關(guān)再生存能力保障。隨著“農(nóng)民工市民化”進程的不斷加快，進城農(nóng)民的再生存能力引起廣泛關(guān)注。這些農(nóng)民，將宅基地使用權(quán)退出，脫離農(nóng)村經(jīng)濟組織的保障，遠離農(nóng)村“血緣”“親情”的社會維系，更多的是被城市居民視為“外來人身份”，其文化水平和社會認知能力較低，影響著其在城市再生存的能力。假設城市沒有足夠吸納這些農(nóng)民的能力，勢必在“市民化”進程中出現(xiàn)彼此不可調(diào)和的矛盾沖突，這些都是隱藏著的潛在風險，必須通過政策和法律的制度保障消除?，F(xiàn)在重新審視一下歐洲移民問題等類似現(xiàn)象，或許可以給我國當前的農(nóng)民涌入城市現(xiàn)象提供嶄新的分析視角。

4.立足于農(nóng)村實際的農(nóng)民社會保障。在農(nóng)村中，農(nóng)民的社會保障問題已經(jīng)成為一個社會討論的熱點，這需要立足于農(nóng)村社會的現(xiàn)實調(diào)查分析，深入了解農(nóng)民的顧慮，而不是政府官員“拍腦袋決策”。建議從以下角度出發(fā)：一是完善地方社會保障立法和基本社會保障措施；二是農(nóng)民社會再就業(yè)，其受制于自身的知識水平，與其相匹配的社會工作種類單一，因此，必須針對不同年齡的村民進行不同級別的社會保障舉措；三是重點解決農(nóng)村農(nóng)民的醫(yī)療問題，解決宅基地退出農(nóng)民的后顧之憂；四是引導農(nóng)村農(nóng)民的資金以多種方式再收入，解放農(nóng)民守舊思想，規(guī)范農(nóng)民對于資金的使用，防止各種私自募集資金行為再傷害；五是豐富農(nóng)村農(nóng)民的文化生活，積極引導其融入新型城鎮(zhèn)化生活，與此同時，展開對農(nóng)村村民的文化知識以及法律知識普及教育。

三、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與市場規(guī)制法律制度

處理好政府和市場二者之間的關(guān)系，使市場在資源配置中占據(jù)決定性地位和更好地發(fā)揮政府作用，不但是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的重大原則，也是我國經(jīng)濟法的基本任務。經(jīng)濟法體系中的市場規(guī)制法律制度一般是指調(diào)整市場規(guī)制關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)，其主要任務是維護市場公平競爭秩序。市場規(guī)制法如何推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革？筆者認為應遵循以下幾點要求：全面實施競爭法律制度，保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革獲得預期效果；生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)制法律制度用來規(guī)范市場行為，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“五大任務”完成中發(fā)揮獨特作用；健全市場監(jiān)管法律制度；完善消費者權(quán)益保護法律制度。本文僅就上述競爭法律制度作出初步探討，以農(nóng)村宅基地制度改革作為切入點，力求使抽象化的理論更具體化，因而，從以下分析展開：

（一）宅基地“供給側(cè)”改革的由來

回顧中國宅基地的發(fā)展歷史，認清中國每個時期宅基地的社會背景，厘清宅基地發(fā)展的脈絡，也許可以對宅基地有一個更為清晰的認識。宅基地正是經(jīng)歷了中國各個時期的社會變遷，它的現(xiàn)實價值也在悄悄地隨著社會變化而變化，從最初側(cè)重“社會穩(wěn)定性”考量一直發(fā)展到當今側(cè)重“財產(chǎn)權(quán)利性”爭論。隨著宅基地的“用益物權(quán)”屬性被重新定位和不斷完善，宅基地改革正在沿著這一主線而展開，在保障宅基地的“社會保障”屬性下，如何挖掘宅基地的“財產(chǎn)權(quán)利”屬性成為討論的焦點。因此，宅基地改革不能只有轟轟烈烈的形式，還必須深化改革，將土地改革堅決進行下去，2015年末提出的“供給側(cè)改革”就是最好的契機。

（二）宅基地“供給側(cè)”改革的核心

任何制度都是博弈的產(chǎn)物，為適應新的需求而調(diào)整機制是必然結(jié)果。農(nóng)村土地改革，應當以農(nóng)村宅基地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為一個重要的突破口。農(nóng)村宅基地“供給側(cè)”改革的核心，主要是破除“房地一體”困境，激發(fā)宅基地“財產(chǎn)權(quán)利”屬性，保障和完善宅基地用益物權(quán)，探索農(nóng)村宅基地的“流轉(zhuǎn)”制度，增加農(nóng)村農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。同時，反觀宅基地的社會歷史變遷，這一制度具有鮮明的“時代性”，其根本出發(fā)點是維護農(nóng)村社會穩(wěn)定即“穩(wěn)定性”，以此發(fā)揮農(nóng)村宅基地的社會保障作用。因此，按照這樣的邏輯，宅基地“供給側(cè)”改革的內(nèi)涵，可以作如下界定：在政府主導的框架下[6]90-92，立足于宅基地的“穩(wěn)定性”和“時代性”兩大特性，逐漸破除政府單一化供應主體局面，基于農(nóng)村農(nóng)民自愿的前提下，允許農(nóng)民將符合一定“條件”的宅基地使用權(quán)“對外”流轉(zhuǎn)[7]138，破除“房地一體”困境，從而既將農(nóng)民宅基地使用權(quán)“變現(xiàn)”成為財產(chǎn)權(quán)利，提高農(nóng)村農(nóng)民收益，同時又能提升宅基地配置利用效率。

要推進農(nóng)村宅基地供給側(cè)改革，務必立足于社會保障角度，完善宅基地立法。要遵循以下三點法律邏輯：首先，必須深化宅基地管理體系創(chuàng)新，做到完善政府和農(nóng)村村委會互動監(jiān)督機制，健全宅基地申請、審批和收回程序；其次，在立法程序方面，應該堅守宅基地立法的四項重要原則，即完善宅基地的用益物權(quán)、公平與效率原則兼顧、程序公開合理原則和堅持立法的輕重緩急原則；最后，在宅基地改革過程中，務必妥善解決與農(nóng)民利益密切相關(guān)的保障問題。

（三）宅基地“供給側(cè)”改革是市場經(jīng)濟的必然要求

1.當前宅基地改革核心內(nèi)容的錯位。目前，針對農(nóng)村宅基地改革，在國家政策方面，《意見》中出臺了宅基地“無償取得”“有償選位”“有償使用”“有償取得”“自愿有償退出”等等相關(guān)政策；在理論探討層面，諸多專家對農(nóng)村宅基地改革發(fā)聲，促使改革深入發(fā)展。分析《意見》以及試點地區(qū)經(jīng)驗做法，不難發(fā)現(xiàn)這一系列宅基地改革做法都是在圍繞以“破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”為核心而展開，這無疑是一歷史進步。但是，如果重新審視宅基地的“歷史性”和“穩(wěn)定性”屬性，宅基地“供給側(cè)”改革就應該立足于這兩個特性，在最大范圍內(nèi)將基于宅基地使用權(quán)產(chǎn)生的“派生權(quán)利”賦予農(nóng)民。如何破除“房地一體”困境以及保障“派生權(quán)利”變成“財產(chǎn)權(quán)”，這更應該是宅基地改革的核心。

2.宅基地“供給側(cè)”改革體現(xiàn)市場化內(nèi)涵[8]31-36。宅基地問題的供需矛盾不是數(shù)量的矛盾，而是質(zhì)量與結(jié)構(gòu)的錯位，也就是宅基地“供給側(cè)”結(jié)構(gòu)性改革強調(diào)供給質(zhì)量和效率。在我國，政府是宅基地的唯一供應主體，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制，宅基地沒有實現(xiàn)市場化供應，更談不上多元化的市場供應。這也就導致了農(nóng)村宅基地閑置問題以及由此形成“空心村”現(xiàn)象更加泛濫，最終導致宅基地“占有”土地的利用效率低下，宅基地所占土地逐漸變?yōu)椤八赖亍?。除此之外，宅基地問題的形成，還受諸多外在因素影響，比如村民自治“畸形”、農(nóng)村宅基地“觀念風俗”、農(nóng)民工市民化、農(nóng)村大學生城市就業(yè)、宅基地繼承等。但是，究其深層次原因，宅基地供應沒有體現(xiàn)“市場化”內(nèi)涵是最根本原因，導致宅基地無法流轉(zhuǎn)，農(nóng)民的宅基地無法變現(xiàn)成為“財產(chǎn)”。因此，在農(nóng)村宅基地“社會保障”和“財產(chǎn)權(quán)利”兩個屬性的博弈中，必須探索關(guān)于宅基地“基于社會保障激發(fā)財產(chǎn)權(quán)利，反之，量化財產(chǎn)權(quán)利維護社會保障”這條最佳的改革路徑，破除“房地一體”困境。

四、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與宏觀調(diào)控法律制度

調(diào)控宏觀經(jīng)濟的兩個方面包括供給側(cè)管理和需求側(cè)管理。宏觀調(diào)控法律制度是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要制度保障，它是調(diào)控宏觀經(jīng)濟的制度化、法律化表現(xiàn)形式。當前，解決我國經(jīng)濟運行存在的結(jié)構(gòu)性失衡，必須從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革上想辦法，完善宏觀調(diào)控法，著力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

（一）有關(guān)宅基地使用權(quán)的法律規(guī)定梳理

為有利于逐漸破除城鄉(xiāng)二元體制，2014年中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出要改革農(nóng)村宅基地制度?，F(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》第62條規(guī)定，雖然維護了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，但是同時又限制了宅基地的利用。2007年，《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱“《物權(quán)法》”）出臺，該法確認征收和補償制度，第一次提出了成員權(quán)的概念，切實維護了廣大農(nóng)民的利益。《物權(quán)法》第153條規(guī)定，對于農(nóng)村宅基地加以嚴格限制，這在當時農(nóng)村背景下具有客觀正當性，但是同時也沒有封閉宅基地有關(guān)法律或政策調(diào)整的空間。2015年3月1日，我國《不動產(chǎn)登記暫行條例》正式實施，該條例只是階段性的立法成果，對于不動產(chǎn)登記具體事項操作并未進行細化規(guī)定。我國2015年4月24日修正的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第18條和第41條第2款規(guī)定，對于農(nóng)村宅基地規(guī)劃問題過于宏觀和原則缺乏實際操作性，并未從實質(zhì)上解決農(nóng)村宅基地住宅問題?？梢?，當前宅基地改革沒有體現(xiàn)出法律所應具有的“前瞻性”特點。未來，我國民法典應當在制定內(nèi)容方面體現(xiàn)宅基地改革成果，打破長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)侵害農(nóng)民利益的格局，適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，切實保障廣大農(nóng)民根本利益。

（二）宅基地“供給側(cè)”改革的“契合點”

當前，深化宅基地制度改革已經(jīng)進入“試水區(qū)”。為積極推動宅基地制度改革，國內(nèi)專家學者對于宅基地改革也在積極建言獻策，比如關(guān)于宅基地退出的邏輯理論研究、涉及宅基地退出機制的政策建議、基于宅基地試點地區(qū)的經(jīng)驗總結(jié)探討等，但其中鮮有基于宅基地改革針對宅基地制度提出立法建議。為使“重大改革要于法有據(jù)”，因此進行宅基地制度改革必須堅持立法先行，尋找法律和政策的契合點。

制定法律是一個循序漸進的過程。“他山之石，可以攻玉”，法治發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明，法律移植必須注意到法律的本土性特點，應當兼顧本土化與國際化及“經(jīng)濟法律分析”的中國本土化[9]109-113。英國《土地法》中確立的“地產(chǎn)中心主義”，注重以土地的利用為核心[10]21-22。德占時期青島土地法，具有“平衡發(fā)展”立法原則與土地增值稅立法實踐的兩大內(nèi)在特點[11]。從國內(nèi)立法看，早在1994年7月5日就通過了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》這一專門法律，而關(guān)于農(nóng)村宅基地的一系列法律法規(guī)卻散見于各類法律法規(guī)中，且法律規(guī)范內(nèi)容較為抽象，致使實施起來人為主觀性較強。面對當下農(nóng)村土地改革尤其是宅基地改革，結(jié)合供給側(cè)改革針對土地生產(chǎn)要素的供給質(zhì)量和效率的要求，在立法層面建議整合關(guān)于宅基地的立法。基于宅基地改革的試點地區(qū)經(jīng)驗總結(jié)，保持農(nóng)村宅基地立法的前瞻性，將目標定位于宅基地專門立法[12]153-156：在條件成熟而且有必要進一步深化宅基地改革時，制定“國家農(nóng)村宅基地管理專門法”。

五、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的經(jīng)濟法耦合

（一）我國經(jīng)濟法制度與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的適配

通過上述分析，筆者認為，我國經(jīng)濟法的理念制度與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標是相適配的。

一方面，我國經(jīng)濟法部門的法律功能定位為綜合調(diào)整屬性，它調(diào)整的復雜多變經(jīng)濟關(guān)系包括橫向平面、縱向過程和整體方面。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必使我國現(xiàn)存的經(jīng)濟關(guān)系愈發(fā)復雜多變，使我國的經(jīng)濟關(guān)系之間相互聯(lián)結(jié)、相互滲透。而我國經(jīng)濟法正是能適配這種經(jīng)濟關(guān)系分化和綜合發(fā)展的變化趨勢要求。另外，我國經(jīng)濟法的一種本質(zhì)屬性是平衡協(xié)調(diào)，正如國內(nèi)資深的經(jīng)濟法學者認為經(jīng)濟法即是平衡協(xié)調(diào)法。因此，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，要立足于經(jīng)濟法的兩大屬性，要加強經(jīng)濟領域的專門立法，將它納入經(jīng)濟法制度，將經(jīng)濟法的兩大屬性在我國經(jīng)濟關(guān)系運行中得到不斷強化。

另一方面，我國經(jīng)濟法的“一體兩翼”法律制度，與推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的任務措施直接相關(guān)，是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的法律手段，是保障經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。本文局限于以我國農(nóng)村宅基地制度改革為例，僅就我國經(jīng)濟法的“兩翼”即市場規(guī)制法律制度和宏觀調(diào)控法律制度展開分析，未就“一體”即主體法律制度展開論述。國家管理經(jīng)濟活動的兩個主要法律制度包括市場規(guī)制法律制度和宏觀調(diào)控法律制度，都建立在市場經(jīng)濟基礎上，是市場機制和宏觀調(diào)控機制耦合的產(chǎn)物。

（二）我國經(jīng)濟法制度與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的耦合

當前推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在供給側(cè)和需求側(cè)方面，要相輔相成、相得益彰，要相互配合、協(xié)調(diào)推進。市場經(jīng)濟內(nèi)在關(guān)系的兩個基本方面包括供給和需求，宏觀經(jīng)濟運行關(guān)系的兩個方面則是供給側(cè)和需求側(cè)，因此，要把握好供給側(cè)管理和需求側(cè)管理的辯證關(guān)系。經(jīng)濟法作為我國法律體系的七大部門法之一，是經(jīng)濟體制改革的產(chǎn)物，直接服務于我國市場經(jīng)濟體制改革和發(fā)展。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的偉大實踐，是當前和今后一個時期我國經(jīng)濟工作的中軸線，我國經(jīng)濟法也必須適應和服務于此。但是，我國經(jīng)濟法如何適應和服務于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革？筆者認為，就是要發(fā)揮經(jīng)濟法的耦合功能。耦合，是指在物理學上，兩個或者兩個以上的體系或者兩種運動形式之間通過各種相互作用而彼此影響，以至于聯(lián)合起來的現(xiàn)象。以此類推，在社會科學領域中，可以把兩種社會現(xiàn)象有機結(jié)合起來發(fā)揮作用的客觀現(xiàn)象，稱之為耦合[1316。

我國經(jīng)濟法的耦合功能，是一種社會耦合，要使供給側(cè)管理和需求側(cè)管理在經(jīng)濟法治環(huán)境中相互結(jié)合、相互影響，形成一股合力，服務于社會經(jīng)濟生活。經(jīng)濟法怎樣對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進行有效耦合？筆者認為務必基于以下要點：一是根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的特點和作用，與此相適應，要調(diào)整經(jīng)濟法律制度，以此匹配相對應的調(diào)整范圍；二是根據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的階段性，比如短期和中長期等，來采取經(jīng)濟法律制度中不同的手段和措施；三是在調(diào)整經(jīng)濟法律制度的過程中，要建立溝通與協(xié)調(diào)機制；四是要把握被調(diào)整的經(jīng)濟法律制度出臺的合適時機；五是要注意二者之間的動態(tài)配合，及時消除二者之間的沖突與摩擦，要靈活化調(diào)整經(jīng)濟法律制度與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革目標不相適應的法律制度。

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任屹立）