美國礦業(yè)立法的私法優(yōu)位主義：中國法的未來走向？

曹 宇 李顯冬

(內(nèi)蒙古大學(xué) 法學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021；中國政法大學(xué)，北京 100088)

美國礦業(yè)立法的私法優(yōu)位主義：中國法的未來走向？

曹 宇 李顯冬

(內(nèi)蒙古大學(xué) 法學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010021；中國政法大學(xué)，北京 100088)

盡管美國礦產(chǎn)資源開發(fā)依賴一種兼有私法規(guī)范和公法規(guī)范在內(nèi)的綜合調(diào)整機(jī)制，但該機(jī)制設(shè)計遵循私法優(yōu)位主義，采取了規(guī)范私權(quán)配置和運行的主導(dǎo)機(jī)制。礦業(yè)權(quán)的初始配置采取礦地一體化模式，私人所有土地下礦產(chǎn)資源開發(fā)強(qiáng)調(diào)私權(quán)自主，聯(lián)邦治下土地的礦產(chǎn)資源開發(fā)則形成了程序化與固定化的私法機(jī)制。借鑒美國礦業(yè)資源開發(fā)領(lǐng)域的法制實踐經(jīng)驗，有助于我國礦業(yè)領(lǐng)域的市場化改革和制度完善。

私法優(yōu)位；礦業(yè)法；礦業(yè)權(quán)

美國法就礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)益的初始配置采取“礦隨地走”的一體化設(shè)計，土地所有權(quán)人當(dāng)然是礦產(chǎn)資源的權(quán)益人。美國的土地為聯(lián)邦、州以及私人分別所有，所有者不同，對礦產(chǎn)資源開發(fā)的法律要求亦有不同。因此，美國礦產(chǎn)資源開發(fā)的法律設(shè)計以及權(quán)利配置勢必更為復(fù)雜。尤其需要注意的是，聯(lián)邦擁有全國32%的土地。在此意義上，美國也存在類似于我國在土地與礦產(chǎn)資源權(quán)益初始配置權(quán)國家所有的情況下，礦產(chǎn)資源開發(fā)的治理問題。

我國1996年《礦產(chǎn)資源法》雖然確立了礦業(yè)權(quán)制度，但是其立足管控本位的特點導(dǎo)致我國礦業(yè)權(quán)的配置并不是真正意義上的市場配置。*曹宇：《〈礦產(chǎn)資源法〉理論基礎(chǔ)之流變:政策驅(qū)動下的理念轉(zhuǎn)變》,《私法研究》，法律出版社2015年版，第111-124頁。實踐中，盡管市場化改革有了一定進(jìn)展，但“權(quán)力劃撥權(quán)利”的分配體制沒有根本的改變，“管控制約經(jīng)營”依然是礦業(yè)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的障礙。我國應(yīng)該如何繼續(xù)推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)的市場化改革？應(yīng)該如何進(jìn)一步完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的私法機(jī)制設(shè)計呢？本文擬對美國處理相關(guān)問題形成的成熟經(jīng)驗進(jìn)行比較觀察，以達(dá)到“他山之石，可以攻玉”的效果。

一、美國礦產(chǎn)資源開發(fā)中的私權(quán)配置

作為英美法系代表的美國法，雖然判例是其特色法律淵源，但在礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域，除了判例之外，存在著許多制定法，究其原因，大概是因為該領(lǐng)域的特殊重要性。一方面，礦產(chǎn)資源開發(fā)活動的行業(yè)特殊性決定了，除效率考慮之外，環(huán)境保護(hù)與安全生產(chǎn)等價值目標(biāo)的實現(xiàn)需要通過政府的制定法予以實現(xiàn)。另一方面，美國聯(lián)邦政府治下大幅土地蘊(yùn)含的礦產(chǎn)資源有待開發(fā)，基于公平準(zhǔn)入與鼓勵開發(fā)的立法目的采用制定法的方式統(tǒng)一規(guī)范，效果可能更佳。

(一)美國礦產(chǎn)資源開發(fā)的私法機(jī)制特點

美國法上并不存在單獨的礦產(chǎn)資源所有權(quán)?；跉v史傳承與現(xiàn)實選擇的緣故，美國法就礦產(chǎn)資源開發(fā)的初始權(quán)利配置采用了獨具特點的礦地一體化的規(guī)制模式，即礦產(chǎn)資源屬于其依附土地的一部分，從屬于土地所有權(quán)。美國法框架內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)的私法機(jī)制設(shè)計無疑以礦地一體化作為制度預(yù)設(shè)，并在此基礎(chǔ)之上形成了其特有的一整套私權(quán)實現(xiàn)機(jī)制。

美國礦產(chǎn)資源及其開發(fā)立法的法律機(jī)制，以礦業(yè)立法為重心，采取了私權(quán)(采礦權(quán))配置和運行的主導(dǎo)機(jī)制，在大陸法系語境之下則可以表述為以私權(quán)的取得、變動為中心的運行機(jī)制。此外，就礦產(chǎn)資源開發(fā)的具體活動而言，美國法體現(xiàn)了一定程度的行政介入，確保非經(jīng)濟(jì)價值的實現(xiàn)。從法律機(jī)制特點來說，美國礦產(chǎn)資源開發(fā)法律制度是一種兼有私法規(guī)范和管理規(guī)范在內(nèi)的綜合調(diào)整機(jī)制，但該機(jī)制設(shè)計遵循私法優(yōu)位主義。其一，選擇規(guī)范私權(quán)配置和運行的主導(dǎo)機(jī)制；其二，從功能主義的角度考察，公法功能的發(fā)揮更多地依賴于對私權(quán)的規(guī)范與限制得以實現(xiàn)。

美國法律通過所謂采礦權(quán)(mining right或者mineral right)的設(shè)置，助力土地所有權(quán)人實現(xiàn)其相應(yīng)的礦產(chǎn)資源權(quán)益。*《元照英美法詞典》對于mining right的解釋是采礦權(quán),“指的是以采礦為目的而進(jìn)入、占有某土地，從事地下或露天開采，取得礦物或礦石的權(quán)利。該權(quán)利的授予也默示采礦權(quán)人得享有任何附屬于該權(quán)利的和必要的權(quán)益”。參見薛波：《元照英美法詞典》，法律出版社2003年版，第916頁。其中，采礦權(quán)的內(nèi)涵包括兩層意思：第一，從土地開采礦產(chǎn)資源的權(quán)利；第二，收取作為礦產(chǎn)資源開采對價的權(quán)利金。*Department of Environmental Quality of State of Michigan.Mineral Rights，http://www.michigan.gov/documents/deq/ogs-oilandgas-mineral-rights_257977_7.pdf.采礦權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)的一部分，獨立于地表權(quán)，可以自主保留，也可以如其他財產(chǎn)權(quán)那樣出售、轉(zhuǎn)讓或者出租。采礦權(quán)的出售或者出租可以特定的礦種為限，亦可以特定的巖層深度為限。采礦權(quán)的交易本質(zhì)上屬于私人事務(wù)的范疇，由合同當(dāng)事人協(xié)商確定，合同自由精神得到了最大程度的彰顯。

(二)美國礦產(chǎn)資源開發(fā)立法中的私法機(jī)制設(shè)計

對于礦業(yè)權(quán)的初始配置，美國法奉行“礦隨地走”的原則。由此，土地的權(quán)屬對礦業(yè)權(quán)即開發(fā)相應(yīng)礦產(chǎn)資源的權(quán)益具有決定性的影響。鑒于美國的土地分別由聯(lián)邦、州以及私人所有的事實，與之相應(yīng)，礦業(yè)權(quán)的初始配置也區(qū)分不同主體分別擁有。針對私有土地與公有土地的礦業(yè)開發(fā)活動，美國法主要對應(yīng)有自由保有與出租持有兩種權(quán)利配置模式。*在適用普通法系的礦業(yè)大國，如美國、加拿大及澳大利亞，政府或女王往往也持有不少土地，該類土地常蘊(yùn)含有礦產(chǎn)資源，在這種情況下，往往由政府租借礦業(yè)用地給礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行開發(fā)，因此稱為出租持有(leasehold)。

1．私人所有土地下礦產(chǎn)資源開發(fā)的私法機(jī)制：私權(quán)自主

私人土地上采礦權(quán)的設(shè)置，采取“礦隨地走”的初始配置原則；與之相呼應(yīng)，其行使則采取“自定義配置”的行使原則。私人土地所有權(quán)人可以親自行使采礦權(quán)，但基于開發(fā)礦產(chǎn)資源技術(shù)與資金方面的高門檻，權(quán)利人自行開發(fā)礦產(chǎn)資源的情況很少發(fā)生。更多情況是土地所有權(quán)人與礦業(yè)公司通過簽訂租賃協(xié)議來實現(xiàn)。*[美]約翰·G·斯普蘭克林:《美國財產(chǎn)法精解》，鐘書峰譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第503頁。例如，私人土地的所有人有權(quán)在其土地鉆井并開采石油和天然氣，但毫無例外的是，石油和天然氣的勘探和開采由土地所有權(quán)人授權(quán)給石油公司進(jìn)行。授權(quán)通常是由租賃協(xié)議完成的，但其不同于通常意義之上的租賃合同，“不僅允許而且授權(quán)從事毀損行為，即提取并出賣土地的部分物理成分?！?[美]約翰·E·克里貝特等：《財產(chǎn)法:案例與材料(第七版)》，齊東祥、陳剛譯，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第624頁。至于政府的角色，只要土地所有權(quán)人與礦業(yè)公司滿足法律要求的環(huán)境保護(hù)等方面的基本要求，那么聯(lián)邦政府基本處于消極地位，唯一的重要收入就是可能要征收的聯(lián)邦所得稅。*沈瑩：《國外礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度比較》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》1996年第16期。

2．聯(lián)邦土地礦產(chǎn)資源開發(fā)的私法機(jī)制：程序化與固定化

聯(lián)邦土地范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)的立法在長時間內(nèi)沉淀并以制定法的形式呈現(xiàn)，從而形成了如今美國礦業(yè)立法中的私法機(jī)制。聯(lián)邦擁有土地的情況之下，聯(lián)邦既是土地(含地下礦產(chǎn)資源)所有權(quán)人，又是礦業(yè)管理人。聯(lián)邦作為所有權(quán)人，要考慮其控制的礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)價值的實現(xiàn)，同時又希望在保持平等準(zhǔn)入、促進(jìn)礦業(yè)開發(fā)等方面予以考慮。聯(lián)邦政府于其土地下礦產(chǎn)資源的管理，相較于私人擁有土地下意思自治為主的礦產(chǎn)資源開發(fā)，則更多依賴程序化、固定化規(guī)則?！俺绦蚧?、固定化”特征是以制定法的形式將私法機(jī)制進(jìn)行法律表達(dá)在立法技術(shù)層面的基本要求。這并不妨礙私法機(jī)制設(shè)計作為聯(lián)邦治下土地范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)立法的驅(qū)動機(jī)制。

二、美國聯(lián)邦土地礦產(chǎn)資源開發(fā)的機(jī)制形成：私法優(yōu)位主義的確立

盡管美國是一個具有濃厚判例法傳統(tǒng)的國家，但在礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)法規(guī)制方面采取了積極的制定法策略。聯(lián)邦所屬土地的礦產(chǎn)資源的勘查與開采，由國會頒布專門的礦業(yè)法律予以規(guī)范，如美國聯(lián)邦制定了著名的礦產(chǎn)資源三法，即1872年《通用礦業(yè)法》、1920年《礦地租賃法》和1947年《建筑材料法》。通過上述礦產(chǎn)資源立法的“三法”，美國將聯(lián)邦土地蘊(yùn)藏的礦產(chǎn)資源類型化為三種，即可標(biāo)定礦產(chǎn)、可租賃礦產(chǎn)和可出售礦產(chǎn)，并分別調(diào)整。如此區(qū)分類型的法律設(shè)置，突出礦產(chǎn)資源取得方式的差異，著眼于不同礦產(chǎn)資源的開發(fā)與管理特點，巧妙協(xié)調(diào)了由于礦產(chǎn)資源自然稟賦與經(jīng)濟(jì)價值的差異而產(chǎn)生的不同制度需求。

(一)1872年美國《通用礦業(yè)法》的內(nèi)核：采礦申請機(jī)制

1．采礦申請的意義

所謂的采礦申請機(jī)制，是以采礦申請為制度核心的開放的申請體系，屬于當(dāng)今礦業(yè)立法中獨具一格的規(guī)制模式。聯(lián)邦土地管理局官方網(wǎng)站對于采礦申請的表述是：“申請者宣稱對特定土地蘊(yùn)含的已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的、具有經(jīng)濟(jì)價值的礦產(chǎn)資源具有開發(fā)的權(quán)利。”*Bureau of Land Management. Mining Claim Information，http://www.blm.gov/az/st/en/prog/mining/requirements.html.對采礦申請的理解需要注意：針對聯(lián)邦所有的土地提出，以采礦為目的以及依據(jù)礦業(yè)法獲得或者持有三個要素。采礦申請在沒有標(biāo)定登記之前，任何排他性的勘查權(quán)利不允許存在。該體系的關(guān)鍵是如何獲取對抗他人的采礦申請。獲取采礦申請之后，采礦活動的具體實施通常依賴于采礦租約。采礦申請機(jī)制是國家基于社會發(fā)展的考量而制定的激勵性制度。

2．采礦申請的獲取原則及程序

美國1872年出臺《通用礦業(yè)法》(至今仍然有效)，將采礦申請作為其靈魂制度，整個制度架構(gòu)系以采礦申請機(jī)制為主線展開，以“發(fā)現(xiàn)”與“標(biāo)定”作為權(quán)利賦予的關(guān)鍵，采取了“采礦權(quán)授予最先發(fā)現(xiàn)者”原理，“發(fā)現(xiàn)有價值的礦產(chǎn)資源并通過法定程序標(biāo)定是時間節(jié)點”，對于后申請者甚至聯(lián)邦具有對抗效力。對于標(biāo)定環(huán)節(jié)，需要處理好在什么地方標(biāo)定和如何標(biāo)定這兩個問題。值得注意的是，并不是所有的聯(lián)邦土地都對礦業(yè)開放。國會制定的特別法確認(rèn)的禁止礦業(yè)進(jìn)入的地區(qū)不可以提出采礦申請，包括國家公園、國家保護(hù)區(qū)、印第安保留地、圍墾工程、軍事保留區(qū)、科學(xué)探測區(qū)以及野生動物保護(hù)區(qū)等區(qū)域都在此列。具體如何標(biāo)界，各州規(guī)定略有不同，但通常標(biāo)定要求滿足位置、大小、四至以及界碑等。根據(jù)土地局(BLM)官方辦事手冊以及部分州的官方文件，標(biāo)定往往需要借助相應(yīng)的地圖以及圖表才能清楚地完成。標(biāo)定的法律效力有賴于法定政府機(jī)構(gòu)的核實。申請人按照固定的格式在礦區(qū)所在地登記機(jī)關(guān)以及土地局駐地方辦公室登記后，才具有對抗他人的法律效力。

3．采礦申請的獲取與采礦

美國礦業(yè)立法區(qū)分采礦申請的獲取與具體采礦行為，以權(quán)利本身與權(quán)利的行使的角度分別給予規(guī)制。*Otto J, Cordes J. The regulation of mineral enterprises: A global perspective on economics, law and policy. Westminster, Colorado: Rocky Mountain Mineral Law Foundation, 2002.例如，美國愛達(dá)荷州的采礦申請權(quán)的登記部門在其礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的信息指南中明確指出：采礦申請的獲準(zhǔn)并不意味著可以直接從事具體的開采行為，針對礦產(chǎn)資源的開采，另外需要滿足施工計劃以及提供保證金等條件，經(jīng)主管機(jī)關(guān)必要的許可之后方可動工。土地局管理土地之上的勘查與開采活動受內(nèi)政部規(guī)定的約束。這些規(guī)定要求實施者防止不必要的與非預(yù)期的土地退化。除了臨時性礦業(yè)活動，要求實施者提交施工計劃和土地復(fù)墾計劃。而林業(yè)局治下土地的礦產(chǎn)資源勘查與開采活動受農(nóng)業(yè)部規(guī)定的約束。這些規(guī)定要求任何對地表資源可能造成顯著干擾的施工者提交施工計劃。*美國愛達(dá)荷州的采礦申請權(quán)的登記部門在其信息指南Idaho State Office Idaho Information Guide：Locating Mining Claims常見問題之“Can I start mining after I file my mining claim?”對此給予了明確的說明。

(二)1920年《礦地租賃法》的內(nèi)核：探礦申請與采礦競價

美國1920年出臺《礦地租賃法》，以租約的方式實現(xiàn)了礦產(chǎn)資源權(quán)益的配置。該法適用于聯(lián)邦土地被租地勘查或開采的情況。*美國土地局(BLM)官方網(wǎng)站對于可租賃礦藏(Leasable minerals)的解釋是Leasable minerals are those minerals on public lands where the land is leased to individuals for their exploration and development.又如All minerals on acquired lands are considered to be leasable minerals.由此則可以清楚地理解其應(yīng)有的涵義。具體參見 http://www.blm.gov/nv/st/en/fo/ely_field_office/blm_programs/minerals/leasable_minerals0.html.依據(jù)該法規(guī)定，自由進(jìn)入與免費開采的價值選擇被摒棄，取而代之的是一種變通的探礦申請機(jī)制與采礦競價機(jī)制的混搭選擇。

首先是探礦申請機(jī)制。通常這樣的機(jī)制適用于礦產(chǎn)資源情況未知土地的租賃，這里所述的礦地并不一定真的蘊(yùn)涵有礦產(chǎn)資源，而理解為以探礦為使用目的似乎更為合理。《礦地租賃法》中的探礦申請機(jī)制，與1872年《通用礦業(yè)法》中確立的采礦申請機(jī)制一樣，適用“先到先得”的權(quán)利配置規(guī)則。“勘查許可證可以發(fā)給第一個合格的、希望到礦產(chǎn)遠(yuǎn)景未知地區(qū)進(jìn)行勘查工作的申請者?？辈檎咴诎l(fā)現(xiàn)一個有價值的礦床后,就使他具有開發(fā)和生產(chǎn)這些礦產(chǎn)的優(yōu)先租借權(quán),條件是采礦是該礦地的主要價值?！?王化銳、楊平供：《美國礦產(chǎn)法規(guī)的演化特點》，《礦產(chǎn)保護(hù)與利用》1991年第6期。

其次是采礦競價機(jī)制。其是由出價高低確定歸屬的一種權(quán)利配置方式。美國1920年《礦地租賃法》制定以及之后一系列的修法活動，顯然注意到了競價機(jī)制在公共資源分配方面的諸多優(yōu)勢，并將其法律化，對已經(jīng)明確蘊(yùn)涵礦產(chǎn)資源的聯(lián)邦土地采取競價機(jī)制。依據(jù)1920年《礦地租賃法》以及之后修正類法案，石油與天然氣的開發(fā)更為集中地體現(xiàn)了競價機(jī)制。此外，聯(lián)邦對于其擁有的煤炭資源的產(chǎn)權(quán)也奉行競價機(jī)制進(jìn)行出讓。1947年《聯(lián)邦煤炭租賃修正案》對1920年《礦地租賃法》進(jìn)行了重大修正。優(yōu)先權(quán)租約和探礦許可制度退出煤炭資源的權(quán)利配置，競價機(jī)制成為唯一獲取聯(lián)邦土地進(jìn)行煤炭開發(fā)的渠道。*[美]約瑟夫·P·托梅因、理查德·D·卡達(dá)西：《美國能源法》，萬少廷譯,法律出版社2008年版，第191頁。

值得說明的是，競價機(jī)制適用于聯(lián)邦土地下特定礦產(chǎn)資源的利用問題。簽字費(bonus)僅僅是權(quán)利人獲取這一競爭性機(jī)會的對價，權(quán)利行使的不同階段與程度需要負(fù)擔(dān)礦地使用費與權(quán)利金。

(三)1947年《建筑材料法》的內(nèi)核：采礦合同與采礦許可

1947年開始，砂石等建筑材料的開采不再適用《通用礦業(yè)法》，轉(zhuǎn)而由《建筑材料法》特別規(guī)制。選擇單獨立法的規(guī)制模式，集中體現(xiàn)了美國礦產(chǎn)資源開發(fā)立法中分類管理的核心理念，更是遵從地質(zhì)規(guī)律與礦業(yè)規(guī)則的重要體現(xiàn)。物理屬性上，可出售礦產(chǎn)和可標(biāo)界礦產(chǎn)以及可租賃礦產(chǎn)的最大不同在于其通常不具有隱蔽性，往往直接體現(xiàn)為地表組成部分，無需復(fù)雜的地質(zhì)勘查工作即可鎖定。從法律機(jī)制架構(gòu)著眼，《建筑材料法》區(qū)分不同情況分別選擇采礦合同與采礦許可兩種設(shè)計規(guī)范砂石等建筑材料的開采。

采礦合同無疑繼承了美國礦產(chǎn)資源開發(fā)立法私法優(yōu)位的法律傳統(tǒng)。采礦合同是權(quán)利人開采砂石類礦產(chǎn)的合法性證明，該合同的簽訂奉行等價有償原則，私法機(jī)制有著相當(dāng)大的適用空間。鑒于砂石等建筑材料在開采數(shù)量方面較容易計算的特性，《建筑材料法》選擇了相對簡單直接的規(guī)則設(shè)計，要求權(quán)利人支付采石權(quán)利對價，不存在簽字費、權(quán)利金以及土地租金等問題。開采合同有小型合同與普通合同之分，小型開采合同是金額在1000美元之內(nèi)的采礦合同，其程序要求很簡單，土地局往往當(dāng)日辦理。普通采礦合同最直接的法律效果是權(quán)利的正當(dāng)性依據(jù)，但權(quán)利的實施還需滿足環(huán)境保護(hù)的相關(guān)要求。

開采許可對應(yīng)的是免費開采原則，土地局可以授權(quán)政府機(jī)構(gòu)或者非盈利性組織免費開采。聯(lián)邦、州以及地方政府機(jī)構(gòu)可以基于公共需要，免費開采砂石等建筑材料。非營利性組織，如教會等也可以獲取限量的建筑材料。需要明確的是，被許可人不允許交易或者出售建筑材料，只限于自用。*關(guān)于《建筑材料法》以及可銷售礦產(chǎn)的資料主要來源于法條規(guī)定以及美國聯(lián)邦土地局官方網(wǎng)站的說明，https://www.blm.gov/nv/st/en/fo/carson_city_field/blm_programs/more_-_other_management/mineral_material_sales.html.

1947年《建筑材料法》中私法機(jī)制的設(shè)計較為突出，尤其考慮到砂石類建筑材料自身的物理特性，采用合同的方式按量出售相關(guān)礦產(chǎn)資源給私人。同樣，基于砂石類建筑材料的廣泛使用與價值有限的特點，法律專門設(shè)置有采礦許可，允許特定情況下的免費開采。從所有權(quán)的實現(xiàn)與保留的角度考量，如此設(shè)計無疑也是私法優(yōu)位的重要體現(xiàn)。

(四)小結(jié)：私法優(yōu)位主義的歷史合理性

盡管美國礦產(chǎn)資源開發(fā)依賴一種兼有私法規(guī)范和公法規(guī)范在內(nèi)的綜合調(diào)整機(jī)制，但該機(jī)制設(shè)計遵循私法優(yōu)位主義，采取了規(guī)范私權(quán)配置和運行的主導(dǎo)機(jī)制。

其一，礦產(chǎn)資源所有權(quán)的初始配置。美國法就礦產(chǎn)資源開發(fā)的初始權(quán)利采礦地一體化的配置方式是私法優(yōu)位的突出體現(xiàn)。美國法框架內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)的私法機(jī)制設(shè)計以礦地一體化作為制度預(yù)設(shè)，并在此基礎(chǔ)之上形成了其特有的一整套私權(quán)運行機(jī)制。法律支持聯(lián)邦創(chuàng)制一系列精密的財產(chǎn)權(quán)，諸多知名的立法通過在公有土地之上設(shè)置財產(chǎn)權(quán)的方式，驗證了私法優(yōu)位作為礦產(chǎn)資源開發(fā)立法的重要取向。最經(jīng)典的例證莫過于1872年的聯(lián)邦《通用礦業(yè)法》。任何人在公有土地之上標(biāo)定有價值的礦產(chǎn)資源后，即可獲取受法律保護(hù)的非排他性采礦請求權(quán)，權(quán)利人也可以依據(jù)法定程序?qū)⒅D(zhuǎn)換為采礦權(quán)。

其二，礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實現(xiàn)方式。私人所有土地下礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實現(xiàn)強(qiáng)調(diào)私權(quán)自主，合同自由的精神得到最大程度的彰顯，私法優(yōu)位主義的設(shè)計特點尤為直接明顯。聯(lián)邦治下土地的礦產(chǎn)資源所有權(quán)的實現(xiàn)依靠成型的程序化與固定化的私法機(jī)制?？v然是具有厚重判例法傳統(tǒng)的美國法，并不影響立法以制定法的形態(tài)表達(dá)其私法機(jī)制的創(chuàng)制。例如，1872年《通用礦業(yè)法》基本篇幅均由私法規(guī)范構(gòu)成，強(qiáng)調(diào)私法機(jī)制的驅(qū)動作用，尤其是以私權(quán)授予的方式激勵礦業(yè)開發(fā)。如果說《通用礦業(yè)法》集中在私權(quán)配置這一點上突出私法優(yōu)位，那么1920年的《礦地租賃法》則是從聯(lián)邦作為所有權(quán)人保障其所有者權(quán)益的角度突出私法優(yōu)位。

其三，礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)利的行使限制?，F(xiàn)代的礦業(yè)立法已經(jīng)不像19世紀(jì)僅靠單純的私法機(jī)制“包打天下”。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及多元價值的興起，美國礦產(chǎn)資源開發(fā)的立法已經(jīng)表現(xiàn)為綜合調(diào)整的機(jī)制。從功能主義的角度考察，公法功能的發(fā)揮更多依賴于對私權(quán)的規(guī)范以及限制得以實現(xiàn)。換言之，私法機(jī)制是公法價值實現(xiàn)的傳導(dǎo)工具，公法規(guī)制成為私權(quán)行使的必要限制。如此考慮，既有礦業(yè)立法的綜合調(diào)整機(jī)制仍然是以私法機(jī)制作為運行基礎(chǔ)，所以從該點考慮私法優(yōu)位的立法特征仍然沒有根本性改變。

美國法中私法優(yōu)位主義的立法選擇具有其特定的歷史合理性，該點已經(jīng)在礦產(chǎn)資源所有權(quán)的初始配置、實現(xiàn)方式以及礦業(yè)權(quán)行使的限制等方面予以佐證。特別需要說明的是，聯(lián)邦土地范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的開發(fā)機(jī)制雖然具有程序性或公法的色彩，但那是特殊的所有權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的不得不然，本質(zhì)上可以理解為所有權(quán)實現(xiàn)的方式，因此仍然屬于廣義上的私法機(jī)制。

三、私法優(yōu)位主義對我國礦產(chǎn)資源開發(fā)立法的啟示

美國基于其自身的國家理念、法治經(jīng)驗、經(jīng)濟(jì)體系、土地權(quán)屬、權(quán)利架構(gòu)等特殊性，在礦產(chǎn)資源開發(fā)方面確立了私法優(yōu)位主義，形成了自己獨特的一套有效原理和規(guī)則，尤其是實現(xiàn)了國有土地范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)的法律創(chuàng)制與私權(quán)設(shè)計。對我國公有制背景之下礦業(yè)領(lǐng)域的市場化改革以及相應(yīng)法制的建設(shè)與完善而言，美國礦業(yè)法中的私法優(yōu)位主義給了我們一定的啟發(fā)。

(一)礦產(chǎn)資源開發(fā)立法的原則重塑：私法優(yōu)位主義的貫徹

礦業(yè)領(lǐng)域市場化的改革與既有管控體制調(diào)整均對私法優(yōu)位主義的貫徹提出了制度供給方面的需求。盡管1996年《礦產(chǎn)資源法》為適應(yīng)礦業(yè)領(lǐng)域的市場化，進(jìn)行了一次適應(yīng)性的小幅調(diào)整，但根本機(jī)制依然保有計劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚的管控體制。雖然《礦產(chǎn)資源法》20年未動，但礦政主管部門的行政立法實驗已經(jīng)在具體的礦產(chǎn)資源開發(fā)與管理實踐中尋求市場化方向的事實上的新突破，其中礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的步子尤為明顯。于法有據(jù)的改革框架，要求礦產(chǎn)資源開發(fā)治理完成由政策驅(qū)動向法律主治模式的切換。因此，私法優(yōu)位主義的貫徹具有多層級的意義。其一，立法定位層面，私法優(yōu)位的貫徹是對我國當(dāng)前礦產(chǎn)資源法定位問題爭議的集中回應(yīng)。管理法的基本定位難以適應(yīng)礦業(yè)領(lǐng)域市場化改革的目標(biāo)。其二，私法機(jī)制以及規(guī)則的設(shè)置應(yīng)成為礦產(chǎn)資源開發(fā)立法的基本骨骼。長期以來的管控體制使得我國礦產(chǎn)資源立法中私法機(jī)制以及私權(quán)規(guī)則的供給嚴(yán)重不足。實踐中的定型化經(jīng)驗有賴于上升為法律。其三，礦政管理機(jī)制實現(xiàn)的管控性目標(biāo)需嫁接于私法機(jī)制完成，通過對私權(quán)的設(shè)立、變更以及消滅等節(jié)點的介入以及影響完成調(diào)整模式的轉(zhuǎn)型。

(二)礦產(chǎn)資源開發(fā)立法的能動機(jī)制：多元主體的引入

美國的經(jīng)驗顯示，不論是私人還是聯(lián)邦擁有礦產(chǎn)資源權(quán)益，多元市場主體構(gòu)成的礦業(yè)市場機(jī)制無疑對于實現(xiàn)所有權(quán)人的權(quán)益具有制度基礎(chǔ)的意義。我國的礦產(chǎn)資源所有權(quán)的初始配置主體系國家，作為生產(chǎn)資料的礦產(chǎn)資源進(jìn)入市場領(lǐng)域無疑是當(dāng)前礦產(chǎn)資源立法與管理機(jī)制改革的首要重心。

民營企業(yè)系多元化市場主體搭建的重要力量。我國既有的礦產(chǎn)資源開發(fā)體制，尤其是勘查領(lǐng)域，對于國有企業(yè)和國有資本投資的依賴非常嚴(yán)重。正是由于當(dāng)前節(jié)制乃至控制民營資本進(jìn)入礦業(yè)的政策目標(biāo)，礦產(chǎn)資源開發(fā)依然停留于計劃經(jīng)濟(jì)時代的管控體制。實踐證明，民營企業(yè)和民營資本確實對于礦業(yè)開發(fā)效率的提升作用明顯，而且對于就業(yè)的擴(kuò)大具有明顯的正效應(yīng)。*宋奇成、董春麗：《私營企業(yè)發(fā)展與就業(yè)的關(guān)系——基于時間序列的視角》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版》2011年第7期。因此，在基于國家利益的考量排除特定礦種以及特定礦區(qū)的條件下，我國礦業(yè)立法機(jī)制應(yīng)改變原有的機(jī)制偏向，鼓勵民營企業(yè)或民間資本進(jìn)入礦業(yè)開發(fā)，將鼓勵民營企業(yè)開發(fā)和投資作為礦業(yè)立法與礦產(chǎn)資源開發(fā)機(jī)制架構(gòu)的重要價值取向。制度設(shè)計層面，對采礦權(quán)的取得與開發(fā)資質(zhì)的捆綁，即權(quán)證一體的開礦體制，嚴(yán)格限制了礦業(yè)市場的建設(shè)，而專業(yè)勘查公司、開采公司以及相關(guān)配套服務(wù)性質(zhì)的中介公司等市場主體的培育也依然不足。至于市場本身無法體現(xiàn)的效能以及可能的擔(dān)心，需要一整套包含規(guī)劃、評估、執(zhí)法等要素管理體系與私法機(jī)制的嫁接。

(三)礦產(chǎn)資源開發(fā)立法的觀念再造：礦業(yè)權(quán)歸屬與行使的松綁

我國礦業(yè)立法與制度轉(zhuǎn)型的緊迫任務(wù)是以行政權(quán)為動力的管控主導(dǎo)機(jī)制向私權(quán)驅(qū)動為主導(dǎo)的公私綜合法調(diào)整機(jī)制的轉(zhuǎn)型。從制度來說，加大礦業(yè)權(quán)配置和運行的私權(quán)化設(shè)計是當(dāng)前礦業(yè)權(quán)法律機(jī)制改進(jìn)的重點。1996年礦產(chǎn)資源法修改以來，以探礦權(quán)與采礦權(quán)為核心的礦業(yè)法律制度得以建成，但礦產(chǎn)資源法私法機(jī)制供給的嚴(yán)重短缺以及行政權(quán)力對礦業(yè)權(quán)實際運行的強(qiáng)勢介入，致使私法機(jī)制極為脆弱。特別是將礦業(yè)權(quán)與行政許可捆綁過緊，礦業(yè)權(quán)設(shè)置和運行被管理機(jī)能基本吸收。*李曉燕、 段曉光：《礦產(chǎn)資源立法:存在的問題、根源及其完善——以公、私法分立為視》，《理論探索》2013年第4期。

礦產(chǎn)資源法中礦業(yè)權(quán)概念的重置，即完成礦業(yè)權(quán)獨立化是當(dāng)前規(guī)則設(shè)計的著力點。我國礦產(chǎn)資源法將礦業(yè)權(quán)，主要是采礦權(quán)設(shè)置為包含物權(quán)、行政許可以及企業(yè)資格三體合一的權(quán)利束。如此的設(shè)計需要礦業(yè)權(quán)的運行同時滿足物權(quán)、行政許可乃至礦山企業(yè)資格等不同法律關(guān)系的調(diào)整規(guī)則，但管控本位論指導(dǎo)下我國《礦產(chǎn)資源法》在這方面切割不夠，所以重視公私法二元區(qū)分立法技術(shù)非常重要。美國礦業(yè)法的經(jīng)驗顯示，采礦權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)的一部分，有自主保留、出售、轉(zhuǎn)讓或者出租等多種市場化選擇，縱然是聯(lián)邦所有土地之上礦產(chǎn)資源的開發(fā)，礦業(yè)權(quán)的所有與行使的分離的規(guī)則設(shè)計也力求盡可能減少市場運行的行政干預(yù)，保障聯(lián)邦作為資源所有權(quán)人的基本權(quán)益。

四、結(jié)論

以市場化作為預(yù)設(shè)框架，討論礦產(chǎn)資源開發(fā)的治理，確實已經(jīng)納入實務(wù)界與理論界研究射程。美國作為礦業(yè)發(fā)達(dá)國家，其礦產(chǎn)資源開發(fā)依賴一種兼有私法規(guī)范和公法規(guī)范在內(nèi)的綜合調(diào)整機(jī)制，且該機(jī)制設(shè)計遵循私法優(yōu)位主義，采取了規(guī)范私權(quán)配置和運行的主導(dǎo)機(jī)制。盡管在基本國情、法治環(huán)境、歷史源流等諸多方面中美兩國差異顯著，但需共同應(yīng)對礦產(chǎn)資源初始產(chǎn)權(quán)公有前提之下，礦產(chǎn)資源如何進(jìn)入市場，國家所有權(quán)如何保障，市場主體的潛能如何發(fā)揮等共性問題。因此，我國既有的礦產(chǎn)資源開發(fā)治理在市場化牽引下，需要完成政策驅(qū)動向法律主治的轉(zhuǎn)軌，明確私法優(yōu)位主義在礦業(yè)立法中的指導(dǎo)地位，完成相應(yīng)私法機(jī)制的精準(zhǔn)化設(shè)計。

2017-06-07

曹 宇(1988—)，男，內(nèi)蒙古鄂爾多斯人，中國政法大學(xué)博士后研究人員，內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向為礦產(chǎn)資源法學(xué)。 李顯冬，中國政法大學(xué)國土資源法律研究中心主任、民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

本文系2015年度國家法治與法學(xué)理論研究項目“反思與借鑒：沙石類資源開發(fā)法律規(guī)制研究”(項目編號：15SFB5025)、內(nèi)蒙古社科規(guī)劃項目“內(nèi)蒙古礦股轉(zhuǎn)讓機(jī)制及其體系效應(yīng)”(項目編號：2016NDC127)的研究成果，得到內(nèi)蒙古大學(xué)高層次人才引進(jìn)科研啟動經(jīng)費的支持。

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1003-4145[2017]08-0175-06

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